NTFR 2014/2744 - Omdat het kan

Degenen die de behandeling van het Belastingplan 2015 op de voet volgen weten dat er op het punt van snelheid, slordigheid, gebrek aan visie en politiek opportunisme ook dit jaar weer veel te mopperen is. Maar ging dat nu heel anders bij de invoering van de loonbelasting in Nederlands-Indië in 1934? Uiteraard niet. Sterker: het was nog veel erger. Zo had de Indische Volksraad zich op 12 september 1934 met een overtuigende meerderheid van 26 tegen 12 stemmen tegen het invoeren van deze nieuwe heffing gekeerd. Desondanks heeft de gouverneur-generaal uit die tijd de ontwerpordonnantie op dit punt op 7 november 1934 op eigen gezag vastgesteld. Waarom? In deze tijd zouden we zeggen: ‘Omdat het kan’. De Volksraad had, als het erop aankwam, toch niets te vertellen en het geld was hard nodig. De beoogde opbrengsten van deze loonbelasting maakten onderdeel uit van de begroting voor Nederlands-Indië en om die reden kwam deze bij de behandeling daarvan ook aan de orde in het Nederlandse parlement. Daar werd nog flink geprutteld door de linkse en vrijzinnig-democratische volksvertegenwoordigers, maar dat had meer te maken met het passeren van de Indische Volksraad dan dat deze parlementariërs principiële bezwaren tegen een loonbelasting hadden. Dat wil zeggen: tegen een loonbelasting in Nederlands-Indië.³

Het was zonneklaar dat het motief voor de invoering van de loonbelasting was gelegen in het ondersteunen van de heffing van inkomstenbelasting. In de woorden van één van de weinige voorstanders uit de Volksraad: Zelve heb ik sinds jaren de overtuiging, dat menig lid onzer maatschappij niet naar vermogen bijdraagt in de kosten van ’s Lands huishouding. De Regeering brengt ons nu een voorstel waarbij het mogelijk is velen dezer non-betalers bij hun fiscale kraag te pakken.⁴ Duidelijke taal. Waar de overheid faalt, ligt er een taak voor werkgevers.

Uit oogpunt van een efficiënte heffing op loon verdient de bedenker van deze heffing aan de bron bepaald een lintje. Het grootste deel van de invorderingsvraag en de administratieve aspecten wordt bij de werkgever neergelegd. Iedereen zal het er wel mee eens zijn dat dit uit oogpunt van efficiency het beste in handen van de werkgevers kan worden gegeven en niet van logge overheidsinstanties. En de kers op de pudding is dat de werknemers de facto er weinig van merken: zij beschouwen de inhoudingen nauwelijks meer als loon en kijken alleen nog maar naar de trieste restanten van wat ooit het afgesproken loon was: het nettoloon.

Een opvallend aspect van de Nederlands-Indische loonbelasting was dat de werkgever de belasting verschuldigd was. Deze kreeg een bevoegdheid om de belasting van het loon in te houden.⁵ Een plicht was het dus niet. Dat het geen gebruikmaken van dit recht op de omvang van de maatstaf van invloed kan zijn was in die tijd nog niet aan de orde. Wel werd met dit verhaalsrecht geworsteld. Zo stelde men zich de vraag of het niet-verhalen als een schenking moest worden gezien of als het ontstaan van een schuld die met toepassing van de civielrechtelijke regels op enig moment verjaart.⁶ Nu was die Indische loonbelasting in het begin nog niet iets om je echt druk over te maken. Het tarief was aanvankelijk 4% en bij een dergelijk percentage stelt het bruteringstarief nog niet veel voor.⁷ Er was in ieder geval geen principiële reden de loonbelasting voor rekening van de werkgever te laten komen, de loonbelasting diende immers slechts als hulpmiddel om inkomstenbelasting op loon te heffen.⁸

Dat zou niet anders geweest zijn bij de loonbelasting waarvan de invoering in 1938 voor Nederland zelf werd overwogen. In dat jaar werd in het kader van een algehele belastingherziening een loonbelasting naar een tarief van 2% voorgesteld. De heffing zou verschuldigd zijn door de werkgever en zou door hem kunnen worden ingehouden op het loon. Als gevolg van het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog is het van deze belastingherziening niet gekomen. De rest van het verhaal is bekender: op 1 januari 1941 voerden de bezetter in Nederland een loonbelasting in naar Duits model. Ook hier speelde de stem des volks, laat staan die van de werkgevers, weer nauwelijks enige rol. De Nederlandse loonbelasting heeft zeer ondemocratische roots, wil ik maar zeggen.

Aldus werd vanaf 1 januari 1941 van werknemers inkomstenbelasting geheven ‘onder den naam van loonbelasting’ door inhouding op het loon.⁹ Inkomstenbelasting in de vorm van een loonbelasting, dus. Dit uitgangspunt is gehandhaafd bij de invoering van de Wet op de loonbelasting 1964, zij het dat vanaf die tijd niet meer werd gesproken van een ‘inkomstenbelasting onder de naam van loonbelasting’. Van meet af aan was bij de Wet LB 1964 de werknemer de belastingplichtige en de rol van de werkgever was beperkt tot die van inhoudingsplichtige.¹⁰ Tot 1997.

Bij de herziening van 1997 werd de ‘eindheffing’ in de Wet LB 1964 opgenomen.¹¹ Wat aanvankelijk werd gebracht als een ‘codificatie van een bestaande praktijk’¹² is inmiddels een wolf in schaapskleren gebleken. Hiervoor is van belang te realiseren dat als te weinig loonbelasting is afgedragen als regel aan de inhoudingsplichtige een naheffing wordt opgelegd ex art. 20 AWR. De complexiteit en gedetailleerdheid van de regelgeving bewerkstelligen dat een foutje zó is gemaakt. Het beginsel van de minste pijn verliest zijn werking als achteraf loonbelasting op de werknemer moet worden verhaald, zeker als dit het gevolg is van een fout van de werkgever bij de inhouding. De naheffing wordt zoals gezegd als regel aan de werkgever opgelegd, of deze te goeder trouw was of niet. Het systeem bewerkstelligt op die manier dat de straf voor gemaakte fouten bij de inhouding de facto inhoudt dat de werkgever, in volle omvang geconfronteerd met alle invorderingsaspecten die verbonden zijn aan ‘achteraf’ heffen, veelal de belasting voor eigen rekening moet nemen. En het wordt dan nog erger, omdat het afzien van verhaal weer loon voor de werknemer vormt, als gevolg waarvan ‘brutering’ moet plaatsvinden. Het verschil tussen een juiste inhouding en een onjuiste inhouding is dus dat in het eerste geval de werkgever niet verarmt en dat deze in de tweede situatie een heffing dient te betalen die veelal het dubbele is van hetgeen de werknemer oorspronkelijk verschuldigd was. Met dank voor het vele werk dat de werkgever overigens voor de Belastingdienst heeft verricht.

Deze praktijk werd in 1997 geïnstitutionaliseerd met de ‘eindheffing’ van art. 31 Wet LB 1964. Vanaf dat jaar vormt eindheffing het uitgangspunt in geval van naheffing en is het ook overigens een bijna niet meer weg te denken onderdeel van de loonbelasting. Dit systeem komt erop neer dat wordt verondersteld dat de werkgever de nageheven loonbelasting voor eigen rekening wil nemen, waarbij het aan hem is om het bewijs van het tegendeel te leveren (art. 31, lid 3, Wet LB 1964).

Waar we tot 1997 spraken over het streven de loonbelasting zoveel mogelijk een ‘eindheffing’ te laten zijn, bedoelden we dat de heffing zodanig op die van de inkomstenbelasting moet aansluiten dat een verplichte aanslag inkomstenbelasting overbodig is. Ik noem dat eindheffing de facto. Vanaf 1997 kennen we een eindheffing de iure: de werkgever is de belastingplichtige en het loon waarover eindheffing is geheven zien we niet meer terug bij de heffing van inkomstenbelasting (art. 3.84, lid 1, Wet IB 2001). De heffing over het loon is dus geheel een aangelegenheid van de werkgever geworden, een situatie waar de wonderlijke term ‘werkgeversloon’ voor schijnt te zijn uitgevonden. Daar is wat voor te zeggen in de gevallen dat de werkgever van meet af aan daadwerkelijk het voornemen had de belasting over het desbetreffende loonbestanddeel voor zijn rekening te nemen. Maar in gevallen waarin de wijze van heffen hem daartoe noopt is dat niet terecht, in ieder geval niet waar de werkgever te goeder trouw was. De werkgever verricht een heffingstaak waar hij niet om gevraagd heeft en bij vergissingen is de straf van een eindheffing tegen tabeltarief naar mijn mening buitenproportioneel. Door ervan uit te gaan dat de werkgever de te weinig afgedragen loonbelasting voor eigen rekening neemt en hem de bewijslast van het tegendeel op te leggen, wordt een principiële en onterechte inbreuk gemaakt op het uitgangspunt dat de bewijslast omtrent de vraag of van loon sprake is rust op de inspecteur. Hiermee is de eindheffing als ‘codificering van een bestaande praktijk’ ontaard in een hulpmiddel om het leven van de Belastingdienst bij naheffingen wat makkelijker te maken.

Daarbij maakt eindheffing een nog grotere principiële inbreuk op de uitgangspunten van de heffing op loon. Het duurde tot het einde van de negentiende eeuw voordat we in Nederland daadwerkelijk op nationale schaal belasting op inkomen gingen heffen. Bij het bijeenbrengen van de middelen om onze Staat draaiende te houden was, na lang discussiëren, de conclusie getrokken dat het inkomen daarvoor een goed aanknopingspunt vormt. Inkomen is immers een weergave van draagkracht en het zal de rechtsbeleving van veruit de meesten zijn dat dit een eerlijke maatstaf vormt om de hoogte van ieders contributie aan het land vast te stellen. Van die gedachte is nog weinig over als de heffing op het inkomen zodanig plaatsvindt dat deze buiten de werknemer om gaat. Een heffing die alleen nog de werkgever treft zonder de werknemer daarbij te betrekken, dient in dat opzicht geen enkel doel meer.