NTFR 2013/1659 - Het draagkrachtgen

Het belasten van inkomen werkt verstorend: in de keuzen die belastingplichtigen maken sluipt een fiscaal motief. Daardoor maken zij andere keuzen dan zij op basis van economische kosten en baten zouden doen, en dat is welvaartsverlies. Dit welvaartsverlies neemt bovendien toe naarmate de belastingtarieven hoger zijn.

Het kan dus een goed idee zijn om hoge inkomens langs omwegen te belasten, aan de hand van kenmerken die met een hoog inkomen samenhangen. Overheden doen dat dan ook, bijvoorbeeld door heffingen op vermogen en onroerende zaken, en door luxeconsumptie extra zwaar te belasten. Meer nog, tot in de 19e eeuw was het gebruikelijk om het individuele inkomen niet rechtstreeks te belasten, maar dat te doen aan de hand van uiterlijke kentekenen van welstand, van grondbezit enz. De invoering van de inkomstenbelasting is aanvankelijk als een ondubbelzinnige vooruitgang ervaren. In de woorden van Edwin Seligman, een eeuw geleden: de inkomstenbelasting is de ‘final stage’ in de zoektocht naar een ‘test of faculty in taxation’.¹ Intussen zijn we daar niet meer zo zeker van. In de Amerikaanse fiscale literatuur bestaat een levendige discussie over alternatieve benaderingen van de individuele betaalcapaciteit. Die discussie is recentelijk naar Europa doorgesijpeld, althans naar de Mirrlees Review waarin een pleidooi voor leeftijdafhankelijke belastingheffing voorkomt.² In de discussie spelen drie verschillende vragen:

1. kan de inkomenspositie van een individu worden afgeleid uit goed zichtbare, niet-manipuleerbare kenmerken van dat individu?

2. zijn er manieren om, in plaats van het toevallig genoten inkomen van een individu, diens intrinsieke verdiencapaciteit fiscaal vast te stellen?

3. is het mogelijk om in plaats van een economische maatstaf, zoals inkomen of verdiencapaciteit, het individuele welbevinden tot object van belastingheffing te maken?

De eerste vraag gaat om tags: niet (of moeilijk) manipuleerbare persoonskenmerken die aan twee eisen voldoen: ze moeten observeerbaar zijn, en ze moeten correleren met inkomen. Plausibele kandidaten zijn geslacht, leeftijd, huidskleur en sociaal-economische positie van de ouders. Uit empirisch onderzoek komen daarnaast ook lichaamslengte en (over)gewicht naar voren.

Het basisargument voor tagging is eenvoudig. Wanneer we de economische capaciteiten van een individu niet rechtstreeks kunnen vaststellen, maar wel diens inkomen, ligt het voor de hand om inkomen te gaan beschouwen als (de best beschikbare) indicator van verdiencapaciteit. Maar het belasten van inkomen impliceert het onaantrekkelijker maken van inkomensgenererende activiteiten. Daarmee kan rekening worden gehouden in de tariefstelling van de belasting. Maar dan nog is de samenleving beter af door óók gebruik te maken van tagging. De zelfde mate van welvaartsherverdeling kost dan namelijk minder welvaart. Om een extreem voorbeeld te geven: als de groep personen die meer dan honderdduizend euro per jaar verdient identiek is aan de groep blanke, hoogopgeleide mannen tussen de 40 en 60 jaar, is het slimmer om die specifieke groep een extra (vaste, dus niet-inkomensgebonden³) heffing op te leggen dan om een hoog toptarief te hanteren voor inkomens boven honderdduizend euro. ⁴ Een op onveranderlijke persoonskenmerken gebaseerde belasting kan immers niet worden ontgaan.

De al genoemde tags hebben elk een zekere basis in de werkelijkheid. Dat vrouwen minder verdienen dan mannen, zelfs met dezelfde opleiding en ervaring, en in dezelfde beroepen, is inmiddels uitvoerig gedocumenteerd door economisch onderzoek.⁵ Daar komt geen ‘hard’ cijfer uit; er zijn aanwijzingen dat de wage gap zowel tussen landen als in de tijd nogal varieert en het grootst is bij hooggekwalificeerd werk in de private sector.⁶ Ook leeftijd correleert vrij sterk met inkomen. Vrijwel iedereen gaat tot 50-jarige leeftijd in arbeidsinkomen vooruit, en na de 50 weer langzaam achteruit.⁷ Verschillende economen pleiten dan ook voor het introduceren van (meer) leeftijdafhankelijke elementen in de belastingheffing.⁸ Huidskleur is een vooral in de VS goed onderzochte determinant van inkomen: blanken verdienen gemiddeld meer dan zwarten. Afkomst (inkomenspositie en/of scholingsniveau van de ouders) is eveneens een redelijke voorspeller van iemands inkomenspositie, overigens wellicht nog meer in de VS dan in West-Europa.⁹ Maar opnieuw: geen harde cijfers voor de gemiddelde effecten op het individuele inkomen.

Minder voor de hand liggende tags zijn lichaamslengte en (over)gewicht. Lengte correleert positief met arbeidsbeloning. Per centimeter extra lichaamslengte (boven het gemiddelde) verdient een werknemer gemiddeld 0,8% extra.¹⁰ Het verband tussen looninkomen en gewicht¹¹ lijkt negatief, voor zowel mannen als vrouwen, en ongeacht huidskleur.¹² Consensus hierover is er (nog) niet, zo zijn er ook aanwijzingen gevonden dat het verband voor mannen positief is.¹³ Dat wil zeggen: hoger betaalde mannen hebben gemiddeld meer overgewicht, magere mannen verdienen juist minder dan gemiddeld. Het lijkt wel duidelijk dat met name obese vrouwen er op de arbeidsmarkt slechter vanaf komen.

De bezwaren tegen tagging zijn deels van feitelijke aard. We weten eigenlijk nog te weinig, en dan voornamelijk gebaseerd op Amerikaanse data. En wat we weten heeft doorgaans als kenmerk dat het gemiddelde effect bescheiden is, en dus slechts een klein deel van de feitelijke inkomensverschillen kan verklaren. De mismatches tussen tags en inkomen zijn dan vermoedelijk fors. Dat wil zeggen: een lange blanke man van rond de 50 heeft zeker een grotere kans dan anderen om een behoorlijk inkomen te genieten. Maar als we tags gaan gebruiken als benadering voor inkomen, zullen we vermoedelijk veel lange blanke mannen van rond de 50 veel zwaarder belasten dan onder een inkomstenbelasting.

Bezwaren van meer normatieve aard knopen grotendeels aan bij de zwakke empirische basis voor tagging. Eén bezwaar luidt: je zou alleen tags mogen gebruiken die intrinsiek iets te maken hebben met verdiencapaciteit of sociaal-economische status.¹⁴ Huidskleur kan een relevante tag zijn wanneer de arbeidsmarkt niet-blanken discrimineert. Lichaamslengte wordt niet ervaren als een sociaal-economisch voordeel en zou dan ook niet als tag mogen dienen. Dit punt is ook op te vatten als twijfel over causaliteit: een correlatie is nog geen oorzaak.¹⁵ Een tweede type bezwaar is dat tagging in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel: het zou niet gaan om relevante verschillen. Beide bezwaren lijken mij weg te vallen indien en zodra empirisch onderzoek een consensus oplevert waarin een groot effect samengaat met een kleine standaardafwijking. Zou lichaamslengte echt een prachtige correlatie blijken te vertonen met inkomen, dan is er moeilijk een normatief bezwaar te bedenken tegen lichaamslengte als tag voor inkomen.¹⁶ De fiscale wetgever heeft dan een plausibel motief voor het maken van onderscheid naar lichaamslengte. En andersom is wel betoogd dat de mantra van horizontale gelijkheid (‘personen in gelijke sociaal-economische posities fiscaal gelijk behandelen’) in feite blanke zoons van rijke ouders bevoordeelt door zinvolle differentiatie te verbieden.¹⁷ Hoe dan ook, naar mijn indruk rechtvaardigen de beschikbare data hooguit bescheiden tagging op geslacht, huidskleur, leeftijd en sociaal-economische afkomst.¹⁸ Tagging lijkt wel minder verstorend dan rechtstreeks inkomen belasten, maar naar huidige inzichten zouden we slechts het ene probleem (verstorende belastingheffing) vervangen door het andere (niet te motiveren mismatches).

Een ander normatief bezwaar is dat tagging stigmatiserend kan werken; de fiscale wetgever zegt immers tegen personen met bepaalde kenmerken (zoals huidskleur of afkomst) dat ze in een structurele achterstandspositie verkeren. Ook kan tagging in feite uitpakken als een subsidie op ongewenst gedrag; denk aan een fiscale tegemoetkoming voor overgewicht.

Een tweede invalshoek is: het zou ons eigenlijk niet moeten gaan om iemands inkomen (rechtstreeks of via tags gemeten) maar om zijn verdiencapaciteit. Iemands inkomen is immers het resultaat van zijn talent (‘endowment’) maar ook van zijn voorkeuren, bijvoorbeeld voor vrije tijd. Onder een inkomstenbelasting houden we daarmee geen rekening. De belastingadviseur die 20 uur per week werkt voor een inkomen van een ton betaalt niet méér belasting dan de kleine ondernemer die voor dat inkomen 80 uur moet werken. Het zou beter zijn om alleen endowments te belasten. Dat is minder verstorend. En het lijkt ook eerlijker: in het genoemde voorbeeld kan van de belastingadviseur zonder bezwaar een veel hogere bijdrage worden gevraagd.

Individueel talent is natuurlijk moeilijk meetbaar. IQ lijkt een plausibele benadering. En inderdaad: per extra IQ-punt verdient een individu 200 tot 500 euro méér per jaar. Tegelijk lijken zeer intelligente individuen eerder in financiële moeilijkheden te komen.¹⁹ Per saldo is de verklarende waarde van IQ-verschillen voor inkomensverschillen niet groot te noemen. Nu is de correlatie tussen IQ en inkomen niet van veel belang wanneer het vertrekpunt juist is dat inkomen weinig zegt over verdiencapaciteit. De aannemelijkheid van dat vertrekpunt wordt wellicht juist ondersteund door de bescheiden omvang van het IQ-effect; kennelijk worden inkomensverschillen nauwelijks bepaald door verschillen in intelligentie, maar (dus?) vooral door hoe individuen hun intelligentie aanwenden.²⁰

Zouden we er daarom goed aan doen om het aangiftebiljet IB uit te breiden met een IQ-test? Afgezien van het evidente probleem van onderrapportage is er een belangrijk normatief bezwaar, dat in de Amerikaanse literatuur bekend staat als ‘enslaving the beachcomber’.²¹ Personen die (hoe dan ook gemeten) over grote talenten beschikken, krijgen om die reden een forse fiscale last opgelegd en zijn daardoor niet meer vrij om hun leven naar eigen voorkeur in te richten.²² Wie over een hoge verdiencapaciteit beschikt, kan geen strandjutter meer worden. Vanwege die zware inbreuk op de individuele vrijheid was een gelijke-kansenfilosoof als John Rawls dan ook tegen een belasting op talent.²³

Een ander bezwaar tegen het belasten van talent is dat het onderscheid tussen talenten en voorkeuren arbitrair is. Volgens de aanhangers van een endowment tax is bijvoorbeeld de bereidheid om hard te werken een typische individuele voorkeur die voor de fiscale lastenverdeling buiten beschouwing zou moeten blijven. Maar het is niet moeilijk om werklust op te vatten als een deel van de natuurlijke bagage, dus de endowment, waarover een individu beschikt. En als we vervolgens aannemen dat ieder individu grosso modo de economische activiteiten zoekt die passen bij zijn mogelijkheden, dan blijkt opeens het gerealiseerde inkomen een plausibele maatstaf voor individuele talenten.²⁴ De inkomstenbelasting is dan vermoedelijk de best beschikbare benadering van een talentbelasting.

Een wat meer plausibele benadering voor endowment is sociaal-economische afkomst, hoewel het belang daarvan nogal lijkt te verschillen tussen landen. Ouders geven aan hun kinderen niet alleen een erfenis mee in de zin van de Successiebelasting, maar ook cognitieve en niet-cognitieve vaardigheden.²⁵ Al met al wordt een substantieel deel van de sociaal-economische resultaten die individuen behalen verklaard door hun afkomst en achtergrond. Een deel van dat effect is te verklaren doordat ouders invloed hebben op het schoolsucces van hun kroost.²⁶ Maar er zal zonder twijfel een genetische component zijn.²⁷

Daarmee zijn we toe aan het derde punt in de discussie. We kunnen immers nog één stap verder zetten dan tags en IQ, namelijk naar genetische bronnen van informatie over individuele verschillen in aanleg en mogelijkheden. Enkele jaren geleden verkenden twee vooraanstaande Amerikaanse fiscaal-economen de mogelijkheden voor fiscale toepassingen.²⁸ Ze stelden vast dat de beschikbare kennis over menselijke genetica nog te onzeker en te onvolledig is, maar dat we moeten rekenen met de mogelijkheid dat genetisch onderzoek veel inzicht gaat verschaffen in verschillen tussen individuen: talenten, kansen, risico’s. En hun voornaamste argument om over fiscale toepassingen daarvan na te denken is: anderen, zoals werkgevers en verzekeraars, gaan dat sowieso doen.

Inmiddels is de zoektocht naar het draagkrachtgen volop begonnen. De eerste vondst is een genetische polymorfie die codeert voor serotonine, en die volgens recent onderzoek maar liefst 33% van de variatie in ‘life satisfaction’ tussen individuen verklaart.²⁹ Dat brengt ons dan middenin de ability-to-pay theorie, en wel in het werk van John Stuart Mill. ‘Equality of taxation, therefore, as a maxim of politics, means equality of sacrifice. It means apportioning the contribution of each person towards the expenses of government so that he shall feel neither more nor less inconvenience from his share of the payment than every other person experiences from his.’³⁰ Mill kon dit beginsel van ‘equal sacrifice’ uiteraard niet subjectief invullen en moest dus de vereenvoudigende aanname doen dat twee personen met gelijk inkomen, wanneer zij het zelfde bedrag aan belasting betalen, ook hetzelfde offer hebben gebracht. Zodra we er definitief in zouden slagen om het draagkrachtgen op te sporen, hoeft de fiscale wetgever niet langer rond te dwalen. Hij kan rechtstreeks het vermogen tot geluk belasten, dat van individu tot individu verschilt. In plaats van een aangiftebiljet zenden wij dan een buisje wangslijm in.

Geen tegenwerpingen? Wel twee. De eerste raakt een kernprobleem van het utilitarisme (en daarmee van de standaard economische analyse van belastingen). Het is niet zo toevallig dat de vader van het utilitarisme, Jeremy Bentham, ook de bedenker was van het Panopticon: de koepelgevangenis waarin elke gevangene voortdurend zichtbaar is voor de bewaker in het centrum. Optimaal overheidsoptreden veronderstelt dat de overheid alles van ons weet. Wellicht brengt de genetica die wereld dichterbij, maar daar zal niet iedereen zich gerust bij voelen.

De tweede tegenwerping is eerder een relativering. Plutarchus vertelt hoe Alexander de Grote de filosoof Diogenes ontmoet. Deze woont in een leeg vat en ligt op het moment dat Alexander met groot gevolg nadert lekker in de zon. Eén en ander wijst er op dat deze filosoof de hoogste graad van tevredenheid met het leven heeft bereikt, en alle materiële besognes al lang achter zich heeft gelaten. Op Alexander’s vraag: ‘Kan ik iets voor je doen?’ antwoordt hij dan ook slechts: ‘Ja, ga een beetje uit mijn zon’.³¹ Het is dus bepaald denkbaar dat degenen met de meest draagkrachtige genen daardoor zó onthecht zijn geraakt dat bij hen weinig belasting valt op te halen.