NTFR 2020/2986 - Herkansing voor de Duurzame Ondernemingsaftrek?!

Vergroening van de directe belastingen krijgt weinig aandacht in het Bouwstenen-rapport, ook voor zover deze belastingen de ondernemingswinst betreffen. Aan de orde komen slechts de energie-investeringsaftrek (hierna: EIA), de milieu-investeringsaftrek (hierna: MIA) en de regeling voor willekeurige afschrijving op milieu-bedrijfsmiddelen (bekend als de Vamil). De suggestie wordt gedaan het bereik van deze regelingen te verruimen door een (structurele) verhoging van het beschikbare budget, een verhoging van het maximale steunpercentage van de MIA van 36% naar 45% en een vergroting van het aantal bedrijfsmiddelen dat voor de EIA in aanmerking komt.⁴ Andere maatregelen in de winstsfeer worden niet gesuggereerd en lijken ook niet te zijn overwogen. Blijkens het verslag van de zogenoemde stakeholderbijeenkomst – dat klinkt blijkbaar beter dan een ‘bijeenkomst van belanghebbenden’– is dat tijdens die bijeenkomst in ieder geval niet aan de orde geweest.

Dat nauwelijks aandacht is besteed aan de directe belastingen, bevreemdt mij wel enigszins. We staan voor de enorme opgave de gehele economie te transformeren naar een economie die is gebaseerd op circulariteit. Dat althans is de inzet van de Europese Commissie in de Europese Green Deal.⁵ Dienen dan de bouwstenen van het gehele belastingstelsel daar niet ook op te worden aangepast, dus ook die van de directe belastingen en zeker waar het ondernemingswinsten betreft? Ondernemingen die werk maken van de transitie naar een circulair bedrijfsmodel, worden geconfronteerd met additionele kosten en extra investeringen. Zou dat niet aanleiding moeten geven tot de introductie van een tegemoetkoming in de winstsfeer, in aanvulling op de bestaande eerdergenoemde faciliteiten? Het is naar mijn mening theoretisch gezien ook helemaal niet bezwaarlijk bij het in de belasting betrekken van ondernemingswinsten onderscheid te maken tussen ‘groene’ winst en winsten uit andersoortige activiteiten, en die groene winst te onderwerpen aan een lagere effectieve heffing. Praktisch gezien vormt dat onderscheid wellicht een (groot) probleem, daar kom ik op terug, maar er bestaat voldoende legitimatie voor. Het al genoemde ‘de vervuiler betaalt-beginsel’ kan gelden als normatieve onderbouwing voor een dergelijk onderscheid. Al in 1995 leidde Grapperhaus uit ontwikkelingen in wet- en regelgeving af dat naast het profijtbeginsel en het draagkrachtbeginsel ‘een derde maatstaf voor de heffing van de belastingen gestalte (begint) te krijgen, te weten de schade, welke de natuurlijke of rechtspersoon door zijn – overigens legale – deelneming aan het produktieproces aan de samenleving berokkent en waarvoor hij, in de gevallen die zich daarvoor lenen, een vergoeding in de vorm van belasting betaalt’.⁶‘De vervuiler betaalt’ geeft, volgens Grapperhaus, ‘een loepzuivere en uiterst korte omschrijving van dit derde beginsel’. Toegepast op de ondernemingsuitoefening geeft het beginsel uitdrukking aan het uitgangspunt dat rekening dient te worden gehouden met andere belangen dan die van de eigenaren van de onderneming, waaronder het belang van een gezond milieu en het tegengaan van klimaatverandering voor de leefbaarheid van deze wereld.

Kortom, het past naar mijn mening bij de (noodzakelijke) vergroening van het stelsel te proberen een stap verder te gaan dan slechts het verbeteren van bestaande faciliteiten in de winstsfeer, hoe waardevol wellicht ook. Wellicht is het tijd voor een herkansing van de Duurzame Ondernemingsaftrek (hierna: ‘DOA’), een faciliteit voor duurzame ondernemers/ondernemingen die in 1999 is geïntroduceerd, maar de eindstreep van de inwerkingtreding nooit heeft gehaald. Hierna zal ik kort beschrijven wat met de DOA werd beoogd, wat de regeling zou inhouden en welke kanttekeningen bij de regeling werden geplaatst. Vervolgens ga ik in op de vraag hoe de DOA in aangepaste vorm eruit zou kunnen zien.

Het idee voor de DOA is ontsproten aan de Werkgroep vergroening van het fiscale stelsel.⁷ Na de uitwerking van het idee door een interdepartementale werkgroep is via het Belastingplan 2000⁸ de DOA geïntroduceerd in de Wet IB 1964. Via de Wet ondernemerspakket 2001⁹ kwam de DOA¹⁰ in de Wet IB 2001 terecht.

Voor investeringen in milieubedrijfsmiddelen bestonden al de MIA en de Vamil, voor de andere kosten die worden opgeroepen door de transitie naar duurzaam ondernemen, bestond geen faciliteit. De DOA hield een tegemoetkoming in voor de extra kosten die een duurzame bedrijfsuitoefening oproept, maar die niet samenhangen met investeringen in specifieke milieubedrijfsmiddelen.¹¹ Het idee was dat de hoogte van de tegemoetkoming per bedrijfstak zou worden bepaald.¹² Tijdens de parlementaire behandeling werd echter met name gesproken over toepassing in de biologische landbouw omdat voor meststoffen en bestrijdingsmiddelen hogere btw-tarieven zouden gaan gelden.¹³ Het kabinet beloofde de opbrengst van deze verhoging terug te sluizen met de DOA.

De DOA zou van toepassing zijn als de omzet van een belastingplichtige voor ten minste 70% zou bestaan uit de omzet van producten die zijn voortgebracht op een ‘duurzame, niet gangbare wijze (…) die in het belang is van de bescherming van het Nederlandse milieu voor mens, plant of dier’. Of een bepaalde productiewijze aan deze voorwaarde voldoet, zou bij ministeriële regeling worden bepaald. In de regeling zou onderscheid gemaakt worden tussen duurzame productiewijzen klasse A en klasse B. Voor klasse A-productiewijzen zou een jaarlijkse aftrek gelden van f 15.000, voor klasse B-productiewijzen een jaarlijkse aftrek van f 7.000. Een verdere differentiatie op basis van een puntensysteem werd tijdens de parlementaire behandeling niet uitgesloten.¹⁴

Door de biologische landbouwsector werd de introductie van de DOA met gejuich begroet. Volgens de secretaris van de Vereniging Biologische Varkenshouders zou ‘een jaarlijks terugkerende aftrekpost (…) collega’s uit de gangbare landbouw over de streep kunnen trekken’.¹⁵ De regeling is, zoals opgemerkt, echter nooit in werking getreden. De DOA is voorafgaand aan de inwerkingtreding voorgelegd aan de Europese Commissie vanwege het risico dat de regeling zou worden aangemerkt als onrechtmatige staatssteun.¹⁶ De Commissie bleek zeer kritisch over de DOA, met name vanwege het feit dat er een onvoldoende directe link zou zijn tussen de extra kosten die een duurzame bedrijfsvoering meebrengt en de aftrek. Het kabinet besloot daarom de DOA te schrappen,¹⁷ iets waar de meeste fiscalisten vanwege de complexiteit van de regeling niet rouwig om waren, aldus Stevens.¹⁸ Bij gebrek aan budgettaire ruimte zijn alternatieven voor de DOA niet onderzocht.¹⁹

Of de introductie van een DOA twintig jaar later wel haalbaar is, hangt uiteraard af van de voorwaarden die aan de aftrek zijn verbonden en de manier waarop de hoogte van de aftrek wordt bepaald. De belangrijkste vraag is hoe op een praktische manier onderscheid kan worden gemaakt tussen ondernemingen die (voldoende) duurzame activiteiten ontplooien (en dus in aanmerking zouden moeten komen voor de aftrek) en andere ondernemingen. De vormgeving van de regeling bepaalt uiteraard of de DOA zou kwalificeren als verboden staatssteun in de zin van art. 107 Verdrag inzake de werking van de Europese Unie. Ik zal hierna eerst de hoofdlijnen van een mogelijke DOA schetsen en vervolgens kort ingaan op de staatssteunproblematiek. Het gaat het bestek van deze bijdrage ruimschoots te buiten om in te gaan op de details van een mogelijke regeling en de eventueel daaraan verbonden staatssteunaspecten. Het onderstaande is niet meer dan een eerste verkenning.

De DOA (2020) betreft een aftrek die in mindering komt op resultaten uit een duurzame ondernemingsuitoefening. Het is dan ook noodzakelijk te definiëren wat onder een duurzame ondernemingsuitoefening moet worden verstaan. Zouden voor de DOA (1999) de criteria worden vastgesteld bij ministeriële regeling, voor de DOA (2020) kan mijns inziens gebruik worden gemaakt van de Europese ‘taxonomie verordening’, Verordening (EU) 2020/852 van 18 juni 2020 (hierna: ‘Verordening’).²⁰ In de Verordening worden namelijk ‘criteria vastgesteld om uit te maken of een economische activiteit als ecologisch duurzaam kan worden aangemerkt’.²¹ Of sprake is van ecologische duurzaamheid wordt bepaald aan de hand van zes milieudoelstellingen: de mitigatie van en adaptatie aan klimaatverandering, het duurzame gebruik van water, de transitie naar een circulaire economie, het tegengaan van verontreiniging en de bescherming en het herstel van de biodiversiteit en ecosystemen.²² Een economische activiteit geldt als ecologisch duurzaam als die (a) substantieel bijdraagt aan een van deze milieudoelstellingen, (b) daaraan geen ernstige afbreuk doet, (c) voldoet aan door de Europese Commissie vastgestelde technische screeningscriteria, en (d) in overeenstemming is met internationale richtlijnen inzake bedrijfsleven en mensenrechten.²³ De technische screeningscriteria zijn vastgelegd in de bijlage (‘Technical Annex’) bij het rapport van de EU Technical Expert Group on Sustainable Finance over een Europese taxonomie voor duurzame financiering.²⁴ De bijlage omvat zeshonderd pagina’s met gedetailleerde omschrijvingen van ondernemingsactiviteiten die als ecologisch duurzaam worden gekwalificeerd. Daarbij is zo veel mogelijk aangesloten bij bestaande EU-regelgeving.

Het kader dat de Verordening biedt, dient ter bevordering van duurzame beleggingen. Organisaties van Openbaar Belang²⁵ die in 2021 ten minste vijfhonderd medewerkers hebben, zullen vanaf 2022 in hun jaarverslag informatie moeten opnemen over de mate waarin hun activiteiten kunnen gelden als ecologisch duurzaam in de zin van de Verordening. Daarbij moet worden vermeld welk deel van de kapitaaluitgaven en operationele uitgaven verband houdt met die ecologisch duurzame activiteiten.²⁶

Het zal voor de organisaties waarvoor dit geldt nog een hele opgave zijn al hun activiteiten te categoriseren conform de in de Verordening neergelegde regels. Dat geldt eveneens voor de accountant die het jaarverslag op dit punt zal moeten controleren. Een eventueel gebruik van de criteria uit de Verordening in de DOA betekent dat die opgave gaat gelden voor alle vennootschapsbelastingplichtigen en IB-ondernemers. Ik onderschat de praktische complicaties daarvan en de uitvoeringslast die dit met zich meebrengt niet, maar meen dat het kader van de Verordening een goed uitgangspunt zou vormen voor het te maken onderscheid tussen ecologisch duurzame en overige activiteiten. Het midden- en kleinbedrijf, organisaties die niet verplicht zijn informatie als bedoeld in de Verordening te publiceren, zou via een nieuw in te richten efficiënte procedure bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland eenvoudig moeten kunnen laten vaststellen of hun activiteiten gelden als ecologisch duurzaam in de zin van de Verordening.