Hof van Justitie EU 17-05-1972 ECLI:EU:C:1972:39

I — Overzicht van de feiten en het procesverloop

Overwegende dat de aan het geding ten grondslag liggende feiten en het procesverloop kunnen worden samengevat als volgt:

1. 1. Op grond van 's Raads basisverordening nr. 805/(58 van 27 juni 1968, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB nr. L 148, blz. 24), heeft de Raad op 6 oktober 1969verordening nr. 1975/69 vastgesteld, waarvan artikel 1 bepaalt dat „landbouwers die ten minste twee melkkoeien houden, op hun verzoek en overeenkomstig de navolgende bepalingen” — dat wil zeggen de artikelen 2 tot en met 4 dezer verordening — „in aanmerking kunnen komen voor een slachtpremie”.

      Luidens artikel 9 moeten de bepalingen voor de toepassing van genoemde artikelen worden vastgesteld „volgens de procedure van artikel 27 van verordening (EEG) nr. 805/68”, dat wil zeggen doorde Commissie na advies van het Beheerscomité. Ingevolge artikel 10 „kunnen de Lid-Staten volgens de in artikel 27 van verordening nr. 805/68 bedoelde procedure worden gemachtigd aanvullende voorwaarden te stellen voor de toekenning van de … premies”.

      Artikel 12, lid 1, bepaalt: „Het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor Landbouw, afdeling Oriëntatie, vergoedt aan de Lid-Staten 50 % van … bedoelde premies.”

   2. Op grond van verordening nr. 1975/69 heeft de Commissie op 4 november 1969verordening nr. 2195/69 vastgesteld.

      De artikelen 3 tot en met 9 en 11 hebben betrekking op de zowel door belanghebbende als door de Commissie en de Lid-Staten te vervullen formaliteiten, opdat in elk voorkomend geval tot het slachten en de premiebetaling kan worden overgegaan.

      Luidens artikel 10 vindt de betaling van de premie „plaats binnen twee maanden, te rekenen vanaf het ogenblik waarop overeenkomstig artikel 9 van de onderhavige verordening het bewijs van slachting wordt geleverd”.

      In artikel 19 worden de Lid-Staten gemachtigd binnen de grenzen van dit artikel aanvullende voorwaarden voor de toekenning van de premies te stellen.

2. Bij rondschrijven van 23 maart 1970 heeft het Italiaanse Ministerie van Landen Bosbouw aan de gewestelijke instanties richtlijnen voor de toepassing van bovengenoemde verordeningen verstrekt met de opmerking dat aan de verordeningen pas feitelijke uitvoering kon worden gegeven na vaststelling van de nodige budgettaire maatregelen en dat de administratie in de tussentijd slechts „voorlopige machtigingen” voor het slachten kon afgeven.

   Mevrouw Leonesio, landbouwexploitante, had in 1970 vijf melkkoeien laten slachten, waarna zij de bevoegde autoriteiten van de provincie Brescia had verzocht om toekenning van een premie ad 625 000 lire. Overeenkomstig bovengenoemd rondschrijven werd deze premie haar bij „voorlopige machtiging” van 22 mei 1970 verleend en werd de uitkering afhankelijk gesteld van de „vervulling van de voorgeschreven technische voorwaarden” en van de „goedkeuring door het Italiaanse parlement van de wettelijke bepalingen tot toewijzing van de benodigde kredieten”.

   Daar mevrouw Leonesio meende aan alle gestelde voorwaarden te hebben voldaan, wendde zij zich begin november 1971, overeenkomstig de artikelen 633 en volgende van het Italiaanse wetboek van burgerlijke rechtsvordering, tot het kantongerecht (Pretura) te Lonato met verzoek om uitvaardiging van een dwangbevel tegen het Ministerie van Land- en Bosbouw tot betaling van de premie.

3. Bij beschikking van 3 november 1971 besloot de Pretore te Lonato de volgende vragen aan het Hof voor te leggen:

   1. Zijn de bepalingen van verordeningen nrs, 1975/69 en 2195/69 binnen de Italiaanse rechtsorde rechtstreeks toepasselijk en zo ja, hebben zij ten behoeve van particulieren subjectieve rechten doen ontstaan welke de nationale rechter dient te handhaven;

   2. Zo ja, moeten de artikelen 1 tot en met 4 van verordening nr. 1975/69 en de artikelen 3 tot én met 11 van verordening nr. 2195/69 aldus worden uitgelegd dat

      • wanneer overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2195/69 is geconstateerd dat gevolg kan worden gegeven aan verzoeken om toekenning van de slachtpremie (hetgeen is geschied bij verordening (EEG) nr. 140/70 van de Commissie van 26 januari 1970, PB nr. L 20 van 27 januari 1970, blz. 6);

      • wanneer is voldaan aan de voorwaarden bedoeld in artikel 5, leden 2 en 6, van verordening nr. 2195/69 en

      • wanneer het in artikel 9 van verordening nr. 2195/69 bedoelde bewijs van slachting van melkvee is geleverd,

   zij voor particulieren een vastgestelde en tegenover de Staat opeisbare vordering hebben doen ontstaan, waarvan het tijdstip van betaling in verband met artikel 10 van verordening nr. 2195/69 op generlei wijze door de nationale wetgeving kan worden beïnvloed, zodat een zodanige vordering niet aan voorwaarden kan worden onderworpen en voor de nationale rechter rechtstreeks kan worden ingeroepen?

4. De verwijzingsbeschikking werd op 17 november 1971 ingeschreven ter griffie van het Hof. Mevrouw Leonesio, de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben overeenkomstig artikel 20 van het Statuut van het Hof van Justitie van de EEG schriftelijke opmerkingen ingediend.

   Het Hof heeft, op rapport van de Rechter-Rapporteur en gehoord de Advocaat-Generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

   Ter terechtzitting van, 15 maart 1972 hebben mevrouw Leonesio, de Italiaanse Regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

   Mevrouw Leonesio werd ten deze vertegenwoordigd door C. Trebeschi, C. Cappelli en E. Cappelli, advocaten te Rome, de Italiaanse Regering door A. Maresca, gevolmachtigd minister, bijgestaan door G. Zagari, sostituto dell'Avvocato generale dello Stato, en de Commissie door haar juridisch adviseur A. Toledano-Laredo.

   De Advocaat-Generaal heeft ter terechtzitting van 26 april 1972 conclusie genomen.

II — Opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie der EEG

Overwegende dat de krachtens, artikel 20 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie der EEG ingediende opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

Mevrouw Leonesio betoogt dat de bepalingen in de verordeningen nrs. 1975/69 en 2195/69 betreffende de toekenning van slachtpremies „juridisch perfect” zijn in de zin van 's Hofs jurisprudentie inzake de eventuele rechtstreekse werking van gemeenschapsbepalingen. Krachtens artikel 9 van verordening nr. 1975/69 was alleen de Commissie bevoegd de toepassingsbepalingen voor de feitelijke uitbetaling der premie vast te stellen. Ingevolge artikel 10 mogen de nationale autoriteiten zonder voorafgaande toestemming der Commissie geen aanvullende voorwaarden voor de toekenning van de premies stellen. De Commissie had de wijze van toepassing stringent en uitvoerig geregeld, waarbij de nationale autoriteiten uitsluitend bevoegd waren de verzoeken te centraliseren en bepaalde gegevens na te gaan.

Het is juist dat de Commissie, en niet de Lid-Staten, een discretionaire bevoegdheid had ter zake van de beslissing over de vraag of gevolg moest worden gegeven aan de ingediende verzoeken (artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2195/69). Maar zodra deze beslissing is genomen — hetgeen is geschied bij verordening nr. 140/70 —, brengt haar tenuitvoerlegging — door de nationale autoriteiten — geen enkele beoordelingsvrijheid mee. Immers, de enige voorwaarden voor de uitkering van de premie, die binnen de in artikel 10 van verordening nr. 2195/69 genoemde termijn verplicht moet plaatsvinden, zijn: de feitelijke aanwezigheid van melkkoeien, de verbintenis om de melkproduktie te staken en het bewijs van de slachting. Volgens bedoelde verordeningen kan door de betrokken Lid-Staat geen enkele machtiging worden verstrekt.

Uiteindelijk is de verplichting tot uitkering van de premie neergelegd in de communautaire rechtsorde en kunnen de nationale autoriteiten uitsluitend optreden om het tot deze verplichting leidende feit vast te stellen.

Artikel 189 van het Verdrag laat niet toe dat een Lid-Staat de toepassing van een verordening afhankelijk stelt van de aanneming van een nationale wet. Weliswaar zijn volgens een in Italië verbreide theorie schuldvorderingen op de Staat, ongeacht een eventuele betalingstermijn, eerst opeisbaar na toewijzing van de benodigde kredieten, maar voor financiële verplichtingen van communautaire aard kan deze theorie niet gelden, daar zij tot discriminatie tussen de onderdanen van de verschillende Lid-Staten zou leiden. Het Hof heeft trouwens geoordeeld dat „ook al doen zich in een Staat bepaalde ingewikkelde situaties voor, zulks het rechtskarakter van een rechtstreeks toepasselijk voorschrift van gemeenschapsrecht niet vermag te wijzigen en dit te minder nu de communautaire rechtsregel in alle Lid-Staten in gelijke mate tot gelding moet komen”, en voorts dat de nationale rechters verplicht zijn „tot handhaving van die belangen der onderdanen, welke mogelijk door een miskenning van bedoelde bepalingen geschonden werden, zulks bij wege van een rechtstreekse en onmiddellijke bescherming en ongeacht de naar nationaal recht bestaande verhouding tussen deze belangen en het openbaar belang” (arrest 13-68 van 19 december 1968, Salgoil/Italiaans Ministerie van Buitenlandse Handel, Jurisprudentie 1968, blz. 631).

Hoewel op 22 november 1971, dus na het verzoek aan het Hof, in de Gazzetta ufficiale van de Italiaanse Republiek wet nr. 935 van 26 oktober 1971 is verschenen, welke bij tenuitvoerlegging verzoekster ten deze genoegdoening zou kunnen geven, heeft een dergelijke wijziging van het nationale, recht volgens 's Hofs arrest 43-71 van 14 december 1971 (Politi/Italiaans Ministerie van Financiën, nog niet gepubliceerd) geen invloed op 's Hofs bevoegdheid zich uit te spreken over het verzoek van de Pictore te Lonato.

Samenvattend moet de eerste vraag van de Pretore te Lonato derhalve bevestigend worden beantwoord en dient op de tweede vraag te worden verklaard voor recht dat de betrokken bepalingen voor particulieren een schuldvordering op de Staat doen ontstaan — zonder dat de nationale wetgeving de wijze en termijn van tenuitvoerlegging van de te zijnen laste komende verplichting kan beïnvloeden — en voor de particulieren als premiegerechtigden een aanspraak meebrengen op bescherming tegen de nadelige gevolgen die een eventuele vertraging in de tenuitvoerlegging zou kunnen hebben.

De Italiaanse Regering verklaart allereerst dat bij voornoemde wet nr. 935 machtiging werd verleend voor uitgaven die krachtens de betrokken verordeningen ten laste komen van de Italiaanse Staat. Bijgevolg was aan de zaak ten principale in feite de grond ontvallen.

Deze verordeningen hadden geen rechtstreekse werking ten gunste van particulieren, omdat de Lid-Staten nog uitvoeringsmaatregelen moesten nemen, al was het slechts om de bevoegde autoriteiten voor de toepassing aan te wijzen en om de overheid de nodige geldmiddelen ter beschikking te stellen. Met name dient ingevolge artikel 81 van de Italiaanse grondwet elke wet welke tot nieuwe uitgaven leidt, de middelen ter dekking hiervan aan te wijzen; dit geldt eveneens voor de communautaire bepalingen die bestemd zijn in Italië met kracht van wet te gelden. Dit is trouwens een vanzelfsprekend vereiste.

De tweede vraag van de Pretore te Lonato is te beschouwen als niet meer dan een variant van de eerste. Zij zou echter ook uitleggenderwijs kunnen worden geacht betrekking te hebben op de verhouding tussen de gemeenschapsregel en het nationale recht, zulks wegens de term „vastgestelde en opeisbare vordering”, die ook voorkomt in artikel 633 van het Italiaanse wetboek van burgerlijke rechtsvordering, op grond waarvan een dwangbevel (decreto ingiuntivo) kan worden uitgevaardigd ten behoeve van de houder van een dergelijke vordering. Deze uitlegging zou bevestiging kunnen vinden in de overweging van de verwijzingsbeschikking dat wanneer de gestelde vragen in positieve zin mochten worden beantwoord, „aan de wettelijke voorwaarden voor uitvaardiging van een dwangbevel zou zijn voldaan, daar het verzoek op schriftelijk bewijs steunt”.

Is deze uitlegging juist, dan zou de vraag buiten 's Hofs bevoegdheid vallen, daar het Hof dan zou worden verzocht het nationale recht te interpreteren. Immers, de uitdrukking „vastgestelde en opeisbare vordering” is geen gemeenschapsrechtelijk begrip; zij zou in de rechtsorde van elke Lid-Staat een andere betekenis kunnen hebben.

Soortgelijke overwegingen komen op bij de vraag aan het Hof, of „een zodanige vordering niet aan voorwaarden kan worden onderworpen” door de betrokken Staat. Of wel wordt het Hof hier verzocht een patente waarheid te verkondigen, namelijk dat de wetgever de in de gemeenschapsregel neergelegde subjectieve rechten niet teniet mag doen, of wel wordt bedoeld te vragen of een nationale maatregel, waarbij de feitelijke voorwaarden voor het betrokken subjectieve recht worden vastgesteld, onverenigbaar is met de gemeenschapsbepalingen waaruit dit recht voortvloeit. In dit laatste geval gaat de vraag 's Hofs bevoegdheden krachtens artikel 177 van het Verdrag eveneens te buiten, omdat het Hof dan zou worden verzocht zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de Italiaanse wetgeving met de gemeenschapsregel.

Ten gronde schijnt de Pretore te Lonato te miskennen dat de betrokken verordeningen aan particulieren wel subjectieve rechten jegens de Lid-Staten kunnen toekennen, maar dat deze rechten toch alleen maar geldend kunnen worden gemaakt in het kader van de nationale begrotingswetgeving. De maatregelen die door de autoriteiten der Lid-Staten worden genomen om deze rechten te verwezenlijken, zijn verenigbaar met het gemeenschapsrecht.

De Commissie merkt om te beginnen op dat zij wegens de aanzienlijke vertraging met de uitbetaling van de slachtpremie, bij brief van 21 juni 1971 aan de Italiaanse Regering de procedure ex artikel 169 van het Verdrag had ingeleid.

De vragen van de Italiaanse rechter liggen binnen het bevoegdheidsgebied van het Hof.

Deze vragen moeten bevestigend worden beantwoord. Het Hof heeft in het reeds genoemde arrest-Politi overwogen dat elke gemeenschapsverordening „rechtstreeks werkt en als zodanig aan particulieren rechten kan verlenen, die de nationale rechter verplicht is te beschermen”. Het is juist dat de Lid-Staten in casu bepaalde uitvoeringsmaatregelen moesten nemen. Deze maatregelen kunnen echter niet in de weg .staan aan de rechtstreekse toepasselijkheid van de gemeenschapsregel noch op enigerlei wijze de door deze regel aan particulieren toegekende rechten beïnvloeden. Zulks te meer omdat de Lid-Staten ingevolge artikel 10 van verordening nr. 2195/69 verplicht waren de premie binnen een bepaalde en onherroepelijke termijn te betalen. Uit de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 2195/69 blijkt, dat deze termijn juist is voorgeschreven om te verzekeren dat de premies in alle Lid-Staten binnen een zelfde termijn worden uitbetaald.

Ten slotte heeft geen enkele Lid-Staat gebruik gemaakt van de in artikel 10 van verordening nr. 1975/69 vervatte mogelijkheid de Commissie te verzoeken om een machtiging tot het vaststellen van aanvullende voorwaarden voor de toekenning van bedoelde premies.