Hof van Justitie EU 26-01-1977 ECLI:EU:C:1977:9

A — Opmerkingen van de „Gesellschaft für Überseehandel”

Ten aanzien van de feiten wijst GUH onder meer op het volgende:

• Ruwe caseïne wordt vervaardigd uit gewassen, geperste en vervolgens gedroogde wrongel en bestaat uit brokjes ter grootte van een erwt tot die van een hazelnoot, die in water onoplosbaar zijn en niet zonder meer geschikt zijn voor verder gebruik. In deze vorm komt het produkt in handen van GUH, die het reinigt, vermaalt tot korrels van ziftmaat 30, 60 of 90, dan wel tot poeder, waarbij het tegelijkertijd op kwaliteit wordt gecontroleerd en gesorteerd. In tal van gevallen wordt de caseïne vermalen overeenkomstig bijzondere wensen van afnemers en volgens kwaliteit verpakt.

• Het hier beschreven procédé, en met name het vermalen, is absoluut noodzakelijk om de caseïne geschikt te maken voor gebruik; eerst na deze bewerking immers is het produkt met behulp van chemicaliën oplosbaar.

• De vervaardiging van caseïne enerzijds en het vermalen anderzijds geschiedt normalerwijze niet in één doorlopend produktieproces. In elk geval geldt dit voor de meeste landen buiten de Bondsrepubliek Duitsland. Doordat vele producenten slechts incidenteel en gedurende vrij korte aaneengesloten tijdvakken caseïne vervaardigen, die daardoor vaak van middelmatige kwaliteit is, is het voor hen niet lonend om naast een drooginstallatie er ook nog een moderne maalinrichting op na te houden. Daarom geven die ondernemingen er de voorkeur aan ruwe caseïne te leveren aan andere die wel een eigen maalderij hebben. Tal van landen, zoals de USSR, beschikken voorts niet over voldoende caseïnemaalderijen, terwijl de maalkwaliteit niet aan de eisen van de verbruikers voldoet. Daarom exporteert de USSR grote hoeveelheden ongemalen caseïne. Aangezien ten slotte caseïne vooral in kleinere hoeveelheden wordt verkocht, is het voor de verbruikers niet interessant een eigen maalinrichting te bezitten, want de kosten daarvan zijn als gevolg van onvoldoende gebruik niet goed te maken.

GUH concludeert dat de bovenbeschreven verrichtingen, en met name het vermalen, een „ingrijpende en economisch gerechtvaardigde” verwerking of bewerking zijn in de zin van artikel 5 van verordening nr. 802/68. Ter staving van deze conclusie legt zij de antwoorden over van tal harer afnemers op vragen die zij hun op 28 mei 1976 heeft gesteld met betrekking tot a) de feitelijke omstandigheden waaronder caseïne wordt verwerkt en vermalen, b) de daaruit te trekken consequenties ten aanzien van de oorsprong van het produkt volgens's Raads verordening nr. 802/68.

Wat het recht betreft, aldus GUH, staat tussen partijen vast dat het toegepaste procédé voldoet aan twee van de vier voorwaarden op grond waarvan het verwerkte produkt volgens artikel 5 van verordening nr. 802/68 een bijzondere oorsprong verkrijgt. In de onderhavige procedure gaat het er dus uitsluitend om of dit procédé ook voldoet aan de twee andere voorwaarden van artikel 5, te weten:

1. is de behandeling van het ruwe produkt door GUH een „ingrijpende” verwerking of bewerking,

2. die leidt tot de „fabricage van een nieuw produkt” dan wel een „belangrijke fabricagefase” uitmaakt.

• Blijkens de tekst van artikel 5 wordt met „ingrijpend” in feite hetzelfde bedoeld als met „economisch verantwoord”, zodat de betekenis van dat woord moet worden bepaald gelet op de economische rechtvaardiging van een verwerkings- of bewerkingsprocédé. In geval van twijfel kan een „economisch verantwoorde” be- of verwerking tevens als „ingrijpend” worden beschouwd.

  Tot dit resultaat komt men ook bij een interpretatie volgens de geest en het doel van artikel 5. Aangezien het immers bij de be- of verwerking van produkten om een economisch proces gaat, hangt het al dan niet „ingrijpende” karakter van die verrichtingen uitsluitend af van het economische belang ervan. „Economisch verantwoorde” be- of verwerking en „ingrijpende” bewerking of verwerking zijn dus praktisch synoniemen.

  Aangezien de HK niet betwist dat de be- of verwerking door GUH economisch verantwoord is, kan bijgevolg ook de „ingrijpende” aard van deze verrichtingen niet in twijfel worden getrokken.

• Reeds uit de omstandigheid dat caseïne slechts in gemalen vorm bruikbaar is, blijkt dat de betrokken verrichtingen een „belangrijke fabricagefase” vormen in de zin van artikel 5 van verordening nr. 802/68. Daarvoor is het niet nodig dat gemalen caseïne een volstrekt nieuw produkt is in vergelijking met ruwe caseïne. Wanneer een oorspronkelijk produkt een uit verschillende fasen bestaand verwerkingsproces ondergaat, is elke bewerkingsfase tevens een fabricagefase. Wanneer de bewerking van het produkt in een bepaalde fase „ingrijpend” van aard is, heeft men daarbij ook te doen met een „belangrijke” fabricagefase.

  Aangezien nu juist de bewerking of verwerking van caseïne door GUH „ingrijpend” is in de zin van artikel 5 (zie boven), kan men niet anders dan concluderen dat die verrichtingen tegelijkertijd een „belangrijke fabricagefase” in de zin dezer bepaling zijn.

Vervolgens bespreekt GUH de draagwijdte van het in december 1975 uitgebrachte advies van het „Comité Oorsprong van goederen”, ingesteld krachtens de artikelen 12 en 13 van verordening nr. 802/68. Volgens dit advies is het vermalen van caseïne geen be- of verwerking in de zin van artikel 5. Gezien de samenstelling van dit Comité en zijn aan artikel 13 ontleende bevoegdheden, kunnen zijn adviezen niet worden aangemerkt als handelingen die een wijziging of officiële interpretatie van verordening nr. 802/68 of van de uitvoeringsverordeningen bevatten. Zolang de Commissie het probleem van de oorsprong van gemalen caseïne niet bij verordening heeft geregeld, zijn de verklaringen van het Comité Oorsprong van goederen niet bindend. Evenmin kunnen zij op één lijn worden gesteld met de toelichtingen en tariefadviezen bedoeld in het „Verdrag inzake de nomenclatuur voor de indeling van goederen in de douanetarieven”, die door het Hof als belangrijke elementen ter uitlegging van de verschillende posten van het gemeenschappelijk douanetarief zijn erkend. De verklaringen van het Comité Oorsprong van goederen hebben ook geen bewijskracht, aangezien alleen vertegenwoordigers van de Lid-Staten in het Comité zitting hebben en de belanghebbende ondernemingen van de Gemeenschap niet worden gehoord. Dit laatste is ook in casu niet gebeurd. GUH heeft vóór de vaststelling van bedoeld advies geen gelegenheid gehad haar standpunt toe te lichten, en het is haar ook niet bekend hoe het Comité aan zijn informatie over de verschillende bewerkings- en verwerkingsprocédés en hun economische rechtvaardiging is gekomen.

Op grond van het voorafgaande concludeert GUH dat het Hof de vraag van de nationale rechter beantwoorde als volgt:

„Caseïne die in een derde land is geproduceerd en in een Lid-Staat der Gemeenschap op de door verzoekster beschreven wijze wordt vermalen om ze geschikt te maken voor gebruik, is van oorsprong uit die Lid-Staat in voege als bedoeld in artikel 5 van's Raads verordening nr. 802/68.”

B — Opmerkingen van de Handelskammer Hamburg

De Handelskammer verwijst naar de memories die zij in het hoofdgeding heeft ingediend, met name die van 21 januari en 5 mei 1976, welke in bijlage van de verwijzingsbeschikking aan het Hof zijn overgelegd.

Zij erkent dat bij het vermalen van caseine aan twee van de vier voorwaarden van artikel 5 van verordening nr. 802/68 wordt voldaan: het vermalen vindt plaats in „een daartoe ingericht bedrijf” en het is „economisch verantwoord”. De wijze evenwel waarop GUH het produkt behandelt, is geen „ingrijpende verwerking of bewerking” in de zin van genoemd artikel, leidt niet tot „de fabricage van een nieuw produkt” en is geen „belangrijke fabricage fase”.

Door deze behandeling immers ondergaat de waar enkel een uiterlijke verandering zonder enige invloed op de wezenlijke kenmerken ervan. De omstandigheid dat het produkt slechts in deze gewijzigde vorm economisch bruikbaar is, is van geen betekenis, aangezien het „ingrijpende” karakter van een be- of verwerking wezenlijk verband houdt met de aard en de bijzonderheden hiervan. Zo gezien kan het vermalen van caseïne door GUH volledig op één lijn worden gesteld met bij voorbeeld het zagen van suiker of het vergruizen van granietblokken.

Tussen vorenbedoelde twee voorwaarden bestaat bovendien een zo nauw verband, dat waar er geen sprake is van een „ingrijpende be- of verwerking”, de betrokken verrichtingen in het algemeen ook niet een nieuw produkt doen ontstaan of een belangrijke fabricagefase vormen. In casu is het voor ieder normaal denkend mens duidelijk dat het vermalen van caseïne geen nieuw produkt oplevert of een belangrijke fabricagefase is.

Als „sterke aanwijzingen” voor de juistheid van haar opvatting ziet de HK de navolgende feiten:

• in het kader van verschillende preferentiële overeenkomsten waarbij de Bondsrepubliek Duitsland is aangesloten, leidt het vermalen van caseïne niet tot een wijziging in de tariefindeling die, volgens de nationale uitvoeringsvoorschriften met betrekking tot die overeenkomsten, voorwaarde is voor toelating tot het vrije verkeer;

• in de bijlagen bij die overeenkomsten wordt caseïne niet vermeld in de lijst van bewerkingen of verwerkingen op grond waarvan, zonder wijziging in de tariefindeling, het produkt het karakter van „produkt van oorsprong” verkrijgt (bij voorbeeld de overeenkomst met Israël, PB 1975, L 136, blz. 169).

C — Opmerkingen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen

De Commissie begint met enkele algemene opmerkingen over het fundamentele belang en de inhoud van de gemeenschapsbepalingen terzake. Zij wijst erop dat de bepalingen van verordening nr. 802/68 betreffende de criteria ter bepaling van de oorsprong van een waar — dat wil zeggen de economische band met een bepaald land — een zuiver gemeenschapsrechtelijk karakter hebben. Zowel uit de aard als uit het doel van deze bepalingen vloeit voort dat zij in alle Lidstaten dezelfde draagwijdte dienen te hebben. De Lid-Staten zijn derhalve niet bevoegd eenzijdig bindende uitleggingsvoorschriften te geven voor het toepassingsgebied van deze verordening.

Maar ondanks deze aanzienlijke beperking van de nationale bevoegdheden is het duidelijk dat een eenvormige uitlegging van verordening nr. 802/68 op moeilijkheden kan stuiten, zowel als gevolg van het feit dat de uitvoering ervan in sommige Lid-Staten aan tal van verschillende instanties is opgedragen als vanwege de opkomst van nieuwe produkten en procédés. Om in deze omstandigheden toch een eenvormige toepassing te waarborgen, is krachtens de artikelen 12 en volgende der verordening een „Comité Oorsprong van goederen” ingesteld met als taak de noodzakelijke toepassingsbepalingen voor te bereiden of over bepaalde problemen advies uit te brengen.

Dit Comité nu heeft ook advies uitgebracht over de verwerking van caseïne. Ofschoon dit advies geen directe rechtskracht heeft, is het niettemin een belangrijk element ter uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 802/68 betreffende de oorsprong van goederen. Zowel vanwege zijn doelstelling en statuut als vanwege zijn samenstelling en werkwijze is het Comité Oorsprong van goederen immers in alle opzichten vergelijkbaar met het Comité Nomenclatuur van het gemeenschappelijk douanetarief. Zelfs de tekst der bepalingen waarbij de twee comités zijn ingesteld en hun taak is omschreven, is gelijkluidend, zodat men kan concluderen dat beider adviezen rechtens dezelfde draagwijdte hebben. Het Hof nu heeft in zijn rechtspraak de tariefadviezen van het Comité Nomenclatuur aangemerkt als belangrijke elementen ter uitlegging van het douanetarief. Op grond hiervan en gelet op het voorwerp van de gestelde vraag, lijkt het gewenst dat het Hof zich in casu ook uitspreekt over de draagwijdte van de adviezen van het Comité Oorsprong van goederen.

Naast verordening nr. 802/68 zijn er nog andere documenten, namelijk overeenkomsten tussen de Gemeenschap en derde landen, die bepalingen betreffende de oorsprong van goederen bevatten. Die bepalingen kunnen echter niet worden beschouwd als toepassing van de algemene beginselen van verordening nr. 802/68. Enerzijds immers zegt artikel 2 dezer verordening uitdrukkelijk dat de bepalingen ervan geen afbreuk doen aan de bij die overeenkomsten tot stand gekomen bijzondere regelingen van het handelsverkeer; anderzijds zijn die regelingen aangepast aan de specifieke doelen van de betrokken overeenkomsten, zodat zij meer beperkend zijn dan de algemene gemeenschapsbepalingen.

Doordat de douanebehandeling van waren in de bovenbedoelde overeenkomsten en verdragen een zo belangrijke rol speelt, staan de daarin opgenomen bepalingen betreffende de oorsprong alle in rechtstreeks verband met het gemeenschappelijk douanetarief. Als algemeen beginsel geldt daarbij dat door een verandering van tariefpost, voortvloeiend uit een be- of verwerking, de waren een nieuwe oorsprong krijgen, namelijk het land waar de be- of verwerking heeft plaatsgehad. Er bestaan evenwel uitzonderingen op deze regel, aangezien het gemeenschappelijk douanetarief is opgezet volgens eigen criteria en niet met het oog op de oorsprongbepaling. Daarom hebben die overeenkomsten veelal bijlagen met lijsten van de be- en verwerkingen die wel een verandering van tariefpost meebrengen maar de oorsprong van de waar niet beïnvloeden (lijst A), of omgekeerd zonder verandering van tariefpost aan de waar een bijzondere oorsprong verlenen (lijst B). Volgens dit stelsel krijgt caseïne die wordt vermalen, daardoor geen andere oorsprong: de tariefindeling van caseïne (onder post 35.01 GDT) blijft dezelfde, doch zonder dat de verrichtingen van lijst B grond kunnen opleveren voor het toekennen van een bijzondere oorsprong. Omdat ook in de algemene bepalingen van verordening nr. 802/68 het fundamentele belang van de oorsprongbepaling voor de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief wordt erkend, maakt de omstandigheid dat de tariefindeling van caseïne dezelfde blijft, het aannemelijk dat de be- of verwerking door GUH de gemalen caseïne niet het karakter van een „produkt van oorsprong” verleent. Deze conclusie vindt ook steun in het feit dat bepaalde verordeningen tot toepassing van verordening nr. 802/68 de verandering van tariefpost beschouwen als een beslissend criterium voor de oorsprongbepaling.

Vervolgens komt de Commissie meer in het bijzonder over de vraag van de nationale rechter te spreken. Daarbij merkt zij vooreerst op dat volgens artikel 5 van verordening nr. 802/68 aan vier voorwaarden moet zijn voldaan alvorens de be- of verwerking geacht kan worden het betrokken produkt een bijzondere oorsprong te verlenen. Daartoe moet de be- of verwerking a) „ingrijpend” en b) „economisch verantwoord” zijn, c) plaatsvinden in een daartoe ingericht bedrijf, en d) leiden tot fabricage van een nieuw produkt of een belangrijke fabricagefase uitmaken.

In casu is aan de voorwaarden sub b) en c) voldaan, doch bij die sub a) en d) rijzen ernstige moeilijkheden. Ter verduidelijking van laatstbedoelde voorwaarden vermeldt de Commissie in de eerste plaats een aantal gevallen waarin bij verordening een ondubbelzinnig antwoord is gegeven op de vraag onder welke omstandigheden eraan is voldaan. Zij noemt concrete gevallen waarin een „ingrijpende” be- of verwerking al dan niet is aanvaard, of waarin van een behandeling werd erkend dat zij tot de fabricage van een nieuw produkt leidde dan wel een belangrijke fabricagefase uitmaakte.

In de tweede plaats vermeldt de Commissie de gevallen waarin het Comité Oorsprong van goederen advies heeft uitgebracht over de toepassing van artikel 5 van verordening nr. 802/68. Inzonderheid wijst zij op het advies van het Comité van 17 en 18 december 1975, volgens hetwelk een produkt geen bijzondere oorsprong verkrijgt door de navolgende be- of verwerkingen:

• het zeer fijn vermalen of verpulveren (ziftmaat 30, 60 of 90) in een maalderij van niet- of grofgemalen buitenlandse caseïne;

• het daarmee tegelijkertijd verrichten van een absoluut noodzakelijke kwaliteitscontrole door het uitsorteren van bepaalde deeltjes;

• het omverpakken van buitenlandse caseïne in een nieuwe verpakking, aangepast aan het zeer fijn gemalen produkt.

Dit advies is door het Comité bekrachtigd tijdens zijn vergadering van 22 en 24 juni 1976, nadat het kennis had genomen van de op 24 februari 1976 door GUH gemaakte opmerkingen.

Ten slotte noemt de Commissie enkele gevallen uit de algemeen gevolgde en bij haar weten ook niet betwiste praktijk van de nationale instanties der Lid-Staten, die met de afgifte van certificaten van oorsprong zijn belast. Daaruit blijkt dat de nationale instanties het vermalen van caseïne niet beschouwen als een verrichting die de waar het karakter van „produkt van oorsprong” verleent.

Op grond van deze overwegingen komt de Commissie tot de conclusie dat het niet mogelijk is een algemeen geldig en tegelijkertijd nauwkeurig antwoord te geven op de vraag wanneer een be- of verwerking „ingrijpend” is en leidt tot de „fabricage van een nieuw produkt” of „een belangrijke fabricagefase” uitmaakt. Bij de oorsprongbepaling dient men inzonderheid op de specifieke kenmerken van een produkt of groep van produkten te letten; anderzijds moet niet over het hoofd worden gezien dat de technische en economische vooruitgang telkens nieuwe produktiemethoden oplevert, die niet volgens de thans geldende criteria kunnen worden beoordeeld.

Ofschoon er tussen de twee betrokken criteria — „ingrijpende be- of verwerking” enerzijds en „fabricage van een nieuw produkt” of „belangrijke fabricagefase” anderzijds — een zeker verband bestaat, blijft het een feit dat een ingrijpende verwerking niet per se tot een nieuw produkt behoeft te leiden noch een belangrijke fabricagefase behoeft uit te maken. De twee criteria komen overeen met twee verschillende aspecten van de beoordeling van het verwerkingsproces.

In het criterium „ingrijpende be- of verwerking” komt het „dynamische” aspect tot uitdrukking, want om vast te stellen of een verwerking ingrijpend is, moet men nagaan of de betrokken verrichting als zodanig een belangrijke rol vervult in het gehele produktieproces. De vraag of die verrichting absoluut noodzakelijk is voor het uiteindelijke economisch gebruik van het produkt, is daarbij niet van belang.

De criteria „fabricage van een nieuw produkt” of „belangrijke fabricagefase” daarentegen betreffen veeleer het „statische” aspect: het gaat er in zekere zin immers om het produkt zoals het vóór de verwerking was, te vergelijken met het produkt na de verwerking. Als daarbij een belangrijke kwalitatieve verandering aan het licht treedt, kan men van een „belangrijke fabricagefase” spreken; is de wijziging van dien aard dat het produkt zijn oorspronkelijke eigenschappen heeft verloren, dan heeft men te doen met een „nieuw produkt”.

Houdt men dit voor ogen, dan kan althans met betrekking tot de industriële en ambachtelijke produktie worden vastgesteld dat eenvoudige mechanische of manuele verrichtingen in het algemeen geen „ingrijpende be- of verwerking” zullen zijn. Het procédé moet daartoe van een zekere ingewikkeldheid zijn of voor zijn toepassing heel bijzondere bekwaamheden vergen. Bovendien dient men te letten op de plaats die de verrichting als zodanig in het totale produktieproces inneemt, zij het niet als een „conditio sine qua non”, maar met het oog op het kwantitatieve en kwalitatieve belang ervan in het produktieproces.

Enerzijds is het vermalen van caseïne nu juist een eenvoudige mechanische bewerking, geheel op één lijn te stellen met het vermalen en vergruizen van andere materialen van verschillende hardheid, waarbij stellig niet van een ingrijpende be- of verwerking kan worden gesproken. Ook de plaats die deze bewerking in het produktieproces inneemt, is blijkbaar niet zodanig dat men ze „ingrijpend” zou kunnen noemen. Deze opvatting vindt steun in de beschrijving van de caseïnevervaardiging in de vakliteratuur. In tal van gevallen wordt de betrokken verrichting zelfs niet genoemd. Ook het feit dat zij plaatsvindt in combinatie met andere verrichtingen (reinigen, sorteren, verpakken), kan geen wijziging brengen in deze beoordeling, aangezien al deze verrichtingen in verband staan met het verpakken.

Anderzijds leidt het vermalen van caseïne niet tot de „fabricage van een nieuw produkt”, want de fysisch-chemische samenstelling van de waar blijft dezelfde. Alleen de uiterlijke verschijningsvorm ervan verandert. Ten slotte is er evenmin sprake van een „belangrijke fabricagefase”, aangezien door het vermalen de wezenlijke kenmerken van de caseïne geenszins worden aangetast en de waar derhalve geen belangrijke kwalitatieve verandering ondergaat.

De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat het Comité Oorsprong van goederen in zijn adviezen van 17 en 18 december 1975 en 22 en 24 juni 1976 het gemeenschapsrecht terzake juist heeft geïnterpreteerd. Zij stelt het Hof voor de vraag te beantwoorden als volgt:

„Ongemalen caseïne die uit een derde land in de Gemeenschap is ingevoerd, krijgt door het vermalen, reinigen, sorteren en verpakken in een Lid-Staat niet het karakter van een produkt van oorsprong uit de Gemeenschap in voege als bedoeld in artikel 5 van's Raads verordening nr. 802/68, daar genoemde verrichtingen niet een ingrijpende be- of verwerking zijn, niet leiden tot de fabricage van een nieuw produkt en niet een belangrijke fabricagefase uitmaken.”