Hof van Justitie EU 09-03-1978 ECLI:EU:C:1978:49

I — De feiten en de schriftelijke behandeling

Op 26 juli 1973 heft de Naamloze Vennootschap Simmenthal, gevestigd te Monza, een partij voor menselijke voeding bestemd rundvlees via Modane in Frankrijk ingevoerd.

Over deze invoer werden keuringsrechten ad LIT 581 480 geheven.

De keuring is voorgeschreven in artikel 32 van de gecoördineerde Italiaanse gezondheidswetten (Koninklijk Besluit nr. 1265 van 27. 7. 1934; Gazzetta ufficiale nr. 186 van 9. 8. 1934). De toepassing dezer bepaling is geregeld in artikel 45 van het Reglement op het veeartsenijkundig toezicht (besluit van de president van de Republiek nr. 320 van 8. 2. 1954; GU nr. 142 van 24. 6. 1954). De tabel van de in 1973 geldende rechten werd vastgesteld bij wet nr. 1239 van 30. 12. 1970 (GU nr. 26 van 1. 2. 1971).

Van mening dat de bij grensoverschrijding verrichte veterinaire keuringen en de daarvoor geheven rechten belemmeringen van het vrije goederenverkeer vormen, welke in het gemeenschapsrecht zijn verboden, stelde Simmenthal op 13 maart 1976 bij de Pretore te Susa beroep in tot terugvordering van het haars inziens onverschuldigd betaalde.

Het beroep van Simmenthal was voor de Pretore aanleiding bij beschikking van 6 april 1976 het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 EEG-Verdrag. Deze beslissing heeft het Hof gegeven bij arrest van 15. 12. 1976 in de zaak 35/76 (Jurispr. 1976, blz. 1871).

In dit arrest verklaarde het Hof voor recht onder meer dat de al dan niet systematisch verrichte keuringen aan de grens bij de invoer van dieren en vlees bestemd voor menselijke consumptie, maatregelen vormen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 30 van het Verdrag en dat als heffingen van gelijke werking als douanerechten zijn te beschouwen de geldelijke lasten welke op ingevoerde produkten worden gelegd wegens bij grensoverschrijding verrichte keuringen.

Ingevolge dit arrest heeft de Pretore te Susa bij beschikking van 24 januari 1977 de administratie van de Staatsfinanciën gelast de onverschuldigd geheven rechten te betalen met rentevergoeding.

Op 23 februari 1977 heeft de administratie van Financiën tegen deze beschikking verzet gedaan.

Gezien de door de administratie van Financiën voorgedragen argumenten, bevond de Pretore dat hij was gesteld voor een tegenstrijdigheid tussen bepalingen van gemeenschapsrecht en een latere nationale wet, in casu wet nr. 1239/70.

Ingevolge de recente rechtspraak van het Italiaanse Constitutionele Hof, met name arrest nr. 232 van 30. 10.1975, arrest nr. 205 van 28. 7. 1976, en beschikking nr. 206 van dezelfde datum, zou in dit geval aan het Constitutionele Hof zelf de kwestie van de ongrondwettigheid van wet nr. 1239/70 ten opzichte van artikel 11 Grondwet moeten worden voorgelegd. Anderzijds kan niet voorbij worden gegaan aan de vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie over de toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht in de rechtsorde van de Lid-Staten. Volgens deze jurisprudentie hebben rechtstreeks toepasselijke gemeenschapsbepalingen rechtstreekse werking en kunnen zij als zodanig aan particulieren rechten verlenen die de nationale rechter dient te handhaven; zij zijn niet vatbaar voor enige overheidshandeling welke de volle, onbeperkte en eenvormige toepassing ervan in de Lid-Staten zou kunnen doorkruisen of ophouden.

Men mag dan ook niet de bezwaren onderschatten die zich zouden voordoen in het geval dat de rechter ten gronde de latere nationale wet die in de weg staat aan de toepassing van het gemeenschapsrecht, niet aanstonds buiten toepassing zou verklaren, doch telkens de ongrondwettigheidsvraag zou moeten opwerpen, waarbij tót de uitspraak van het Constitutionele Hof het gemeenschapsrecht niet ten volle effect zou kunnen sorteren en bovendien, door de werking ex nunc van de uitspraak van het Constitutionele Hof, het zelfs niet mogelijk zou zijn verzuim van de internationale verplichtingen van de Lid-Staat met terugwerkende kracht te herstellen of de particulier als drager van subjectieve rechten die hun grond en regeling in gemeenschapsbepalingen vinden, volledig te beschermen.

Het ligt derhalve voor de hand allereerst de vraag van interpretatie van het gemeenschapsrecht op het punt van de feitelijke inhoud van het begrip „rechtstreeks toepasselijke bepalingen” op te lossen.

Bij gevolg heeft de Pretore te Susa bij beschikking van 28 juli 1977 besloten op grond van artikel 177 EEG-Verdrag de procedure te schorsen totdat het Hof van Justitie uitsprak zal hebben gedaan over de navolgende prejudiciële vragen:

1. Ingevolge artikel 189 EEG-Verdrag en de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dienen de rechtstreeks toepasselijke gemeenschapsbepalingen, ongeacht interne voorschriften of praktijken der Lid-Staten, volledige werking en eenvormige toepassing in hun rechtsorde te verkrijgen, met name ter waarborging van de aan de particulieren toegekende subjectieve rechten. Volgt nu hieruit dat de draagwijdte van die bepalingen aldus moet worden opgevat, dat eventuele latere hiermee strijdige nationale bepalingen aanstonds buiten toepassing moeten worden gelaten zonder hun terzijdestelling door de wetgever zelf (intrekking) of door een ander constitutioneel orgaan (ongrondwettigverklaring) af te wachten, zulks inzonderheid gelet op de omstandigheid dat, in het tweede geval, tot bedoelde verklaring de nationale wet haar volle werking behoudt, zodat de gemeenschapsbepalingen geen effect kunnen sorteren en de volledige en uniforme toepassing hiervan dus niet is gewaarborgd en ook de rechten van particulieren niet kunnen worden beschermd?

2. In verband met de eerste vraag: wanneer het naar gemeenschapsrecht mogelijk is de bescherming van de uit „rechtstreeks toepasselijke” communautaire bepalingen voortvloeiende subjectieve rechten te schorsen totdat eventuele hiermee strijdige maatregelen door de bevoegde nationale organen daadwerkelijk zijn opgeheven, moet dan deze opheffing in allen gevallen met terugwerkende kracht geschieden ten einde elke verkorting van die subjectieve rechten te voorkomen?

De verwijzingsbeschikking van de Pretore te Susa is op 29 augustus 1977 ingeschreven ter griffie van het Hof.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs EEG-Statuut zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 28 oktober 1977, door Simmenthal op 16 november 1977 en door de Italiaanse regering op 25 november 1977.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof

Simmenthal, verweerster in het hoofdgeding, gaat allereerst in op de verhouding tussen de communautaire rechtsorde en de nationale rechtsorde bezien vanuit de positie van het Italiaanse rechtssubject. Zij wijst in dit verband op de ontwikkeling in de rechtspraak van het Italiaanse Constitutionele Hof, zoals die met name blijkt uit de arresten nr. 183 van 27. 12. 1973, nr. 232 van 1975 en nr. 205 en beschikking nr. 206 van 1976; de mogelijke oplossingen bij een wetsconflict komen thans nog slechts neer op het alternatief tussen intrekking door de wetgever van de nationale bepaling die onverenigbaar is met vroegere communautaire bepalingen, èn haar ongrondwettigverklaring door het Constitutionele Hof. Arrest nr. 232 van 1975 heeft de ontwikkeling van de rechtspraak geblokkeerd en doen uitmonden in een formeel en processueel zeer strak omlijnde oplossing die geen verdere ontwikkelingsmogelijkheden en alternatieven biedt en in zuiver nationaal opzicht tal van bezwaren en veelal negatieve consequenties heeft: langere procesduur, hogere proceskosten, veelvuldiger procedures, toeneming van de verwijzingen naar het Constitutionele Hof, inschakeling van dit college bij geschillen waarbij zich geen of nauwelijks problemen voordoen, niveauverlaging van de functies van het Constitutionele Hof.

Welbeschouwd zou het onderhavige prejudiciële interpretatieverzoek het Hof moeten brengen tot een uitspraak over de eigenlijke draagwijdte van een rechtstreeks toepasselijke gemeenschapsbepaling ten opzichte van eventuele latere hiermee strijdige nationale bepalingen; die tweede vraag is van subsidiaire aard en heeft ten doel te doen uitmaken wat de minimum waarborgen zijn waarop een particulier, als adressaat van gemeenschapsbepalingen, moet kunnen rekenen om werkelijk subject van de communautaire rechtsorde te kunnen zijn.

Sinds het arrest van 5 februari 1963 (zaak 26/62, Van Gend & Loos; Jurispr. 1963, blz. 1) zijn in de rechtspraak van het Hof van Justitie de wezenskenmerken van het begrip „rechtstreekse toepasselijkheid” van het gemeenschapsrecht steeds verder uitgewerkt. De hoofdelementen in deze jurisprudentiële ontwikkeling zijn:

De communautaire rechtsorde is een nieuwe internationaal-rechtelijke rechtsorde, waarvan niet alleen de Lid-Staten maar ook hun onderdanen de subjecten zijn. Het is een eigen rechtsorde die is geïntegreerd in het rechtsstelsel der Lid-Staten en waaraan de nationale rechter is onderworpen. Het gemeenschapsrecht is dwingend en absoluut van aard; het houdt voor de bevoegde nationale autoriteiten enerzijds het verbod van rechtswege in om een met her Verdrag onverenigbaar verklaard nationaal voorschrift toe te passen, en anderzijds in voorkomend geval de verplichting om alle dienstige maatregelen te nemen ter bevordering van de volle werking van het gemeenschapsrecht. De regels van gemeenschapsrecht zijn van rechtswege, te zelfder tijd en met gelijke werking, over het gehele grondgebied der Gemeenschap van toepassing. Zij dienen volstrekte voorrang te hebben boven nationaal recht der Lid-Staten zelfs indien het een maatregel van latere datum betreft; de Lid-Staten kunnen op grond van hun systeem van wetgeving of rechtspraak, zelfs indien het bepalingen von constitutionele aard betreft, geen aanspraak maken op afwijkingen van het gemeenschapsrecht. Het gemeenschapsrecht werkt rechtstreeks en is als zodanig geëigend voor particulieren rechten te doen ontstaan welke de nationale rechter verplicht is te handhaven.

De oplossing die in Italië door het Constitutionele Hof is aangewezen, heeft in verband met de beginselen welke voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof van Justitie, zeer ernstige bezwaren.

In het beste geval rechtvaardigt zij de toepassing van met het gemeenschapsrecht onverenigbare nationale wetten tót de ongrondwettigverklaring dezer wetten door het Constitutionele Hof.

Bovendien heeft de ongrondwettigverklaring van Italiaanse wetten slechts gedeeltelijk terugwerkende kracht: het effect ervan wijkt voor de zogenaamde „uitgeputte” betrekkingen, dat wil zeggen die welke definitief en onherroepelijk zijn geregeld door handelingen of feiten die elke wijziging te dien aanzien volstrekt uitsluiten (kracht van gewijsde, verjaring, verval van recht, niet meer appellabele overheidshandelingen, eenvoudige contractuele handelingen die van belang zijn voor de zaak ten gronde); de ongrondwettig verklaarde bepaling die in feite in de rechtsorde heeft gegolden, kan onherroepelijke gevolgen teweeg hebben gebracht. Zo is het mogelijk dat die uitspraak van het Constitutionele Hof niet in alle gevallen leidt tot een volledig herstel van het subjectieve recht dat uit kracht van de gemeenschapsbepaling voor de particulier is ontstaan.

Ook kan de gewone rechter zich niet bedienen van de procedure van artikel 177 EEG-Verdrag daar tót de ongrondwettigverklaring alleen de Italiaanse wet van toepassing is.

Dit alles geldt evenzeer voor de „reproducerende” wetten die, met veronachtzaming van de rechtstreekse on onmiddellijke toepasselijkheid van de gemeenschapsverordeningen, de bepalingen hiervan geheel of gedeeltelijk reproduceren.

De door het Constitutionele Hof voorgeschreven oplossing heeft wel bijzonder ernstige gevolgen voor de bescherming van particulieren: zij zien zich in de hun door de gemeenschapsbepalingen verleende rechten pas na een eventueel gunstige uitspraak van het Constitutionele Hof volledig en rechtstreeks beschermd; door een logge en omslachtige regeling worden zij ervan weerhouden beroepen aan te spannen; de bestuurs-overheid wordt niet aangemoedigd het gemeenschapsrecht nauwkeurig en volledig toe te passen op de Italiaanse handelaren of de onderdanen van de andere Lid-Staten.

Aldus worden miskend: het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht, daar dit moet wijken voor de latere nationale wet, het beginsel van zijn volledige en eenvormige toepassing, daar zijn gevolgen althans tijdelijk in één Lid-Staat worden geblokkeerd, het beginsel van zijn rechtstreekse werking, daar de particulier de voor hem uit de gemeenschapsbepalingen voortvloeiende rechten niet kan genieten en de nationale rechter die rechten niet kan handhaven.

Het Constitutionele Hof heeft deze bezwaren zelf erkend: van mening deze bezwaren niet zelf te kunnen wegnemen, heeft het een duidelijke uitnodiging tot de Italiaanse wetgever gericht om de met het gemeenschapsrecht onverenigbare bepalingen in te trekken en in de toekomst niets in de weg te leggen aan de volledige toepassing van dat recht.

Niettemin is een oplossing volgens de beginselen van het Hof van Justitie mogelijk: het is voldoende om evenals in de andere Lid-Staten, de gewone rechter de bevoegdheid te geven de met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten.

De Italiaanse regering betwijfelt of de gestelde prejudiciële vragen relevant zijn en of artikel 177 EEG-Verdrag in casu dan ook wel speelt: de verwijzende rechter zelf schijnt zich niet bevoegd te achten om kennis te nemen van de vraag die partijen in het hoofdgeding verdeeld houdt; voor diens beslissing kan de beantwoording van de aan het Hof voorgelegde vragen derhalve niet „noodzakelijk” worden geacht.

Trouwens, dezelfde vragen zijn al eens aan het Hof voorgelegd. Immers, in het arrest van 3. 2. 1977 (zaak 52/76, Benedetti; Jurispr. 1977, blz. 163) heeft het Hof na de overweging dat het in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag geen kwesties van nationaal recht mag beoordelen, te kennen gegeven dat „in een prejudicieel arrest van het Hof een rechtsvraag wordt uitgewezen en dat de nationale rechter daaraan is gebonden wat de uitlegging der betrokken gemeenschapsrechtelijke voorschriften en handelingen betreft”; dit beginsel is de voorafgaande voorwaarde maar ook de grens van de relevantie die in het kader van de communautaire rechtsorde kan worden toegekend aan de onderhavige naar het Hof verwezen vragen.

Bij de beslechting van een geschil mag de nationale rechter uiteraard geen nationale rechtsregels toepassen, die hij strijdig of onverenigbaar met het gemeenschapsrecht acht, zeker wanneer de reeds door het Hof gegeven uitlegging van het gemeenschapsrecht geen twijfel laat over de onverenigbaarheid hiervan met de latere nationale bepaling. Het is duidelijk dat de gelding van rechtstreeks toepasselijke gemeenschapsbepalingen, welke aan particulieren rechten verlenen die de nationale rechter dient te handhaven, niet mag worden doorkruist of gefnuikt door andersluidende nationale rechtsbepalingen.

Daar echter de wijze waarop de strijdige nationale rechtsbepaling buiten toepassing wordt gelaten, een zaak van nationaal recht is, hangt de oplossing in concreto af van grondwetsysteem van de verschillende Lid-Staten; een tegenspraak tussen een communautaire bepaling en een nationale bepaling moet worden opgelost met de middelen van elk der nationale rechtsorden.

Een dergelijke tegenspraak kan overigens alleen betrekking hebben op nationale rechtsregels van latere datum dan de gemeenschapsbepalingen: met het gemeenschapsrecht strijdige vroegere nationale bepalingen zijn door de later aanvaarde communautaire bepalingen stilzwijgend afgeschaft. Een strijdigheid van later nationaal recht is in de praktijk op te lossen door het gemeenschapsrecht te zien als lex specialis ratione materiae. Zou een eventuele tegenspraak niet aldus zijn op te lossen, dan dient het gemeenschapsrecht voorrang te krijgen, hetgeen slechts mogelijk is met de middelen van de constitutionele orde der verschillende Lid-Staten.

Het Constitutionele Hof heeft in zijn arrest nr. 232 van 1975 bevestigd dat de Italiaanse rechtsorde de rechter niet veroorlooft de rechtsregels „niet toe te passen”; dit criterium is in overeenstemming met het beginsel van de scheiding der machten.

Een wettelijke bepaling kan zelfs wanneer zij in strijd is met de beginselen van de Grondwet, pas dan buiten toepassing worden gelaten, nadat zij door het bevoegde grondwettelijke orgaan is ingetrokken of ongrondwettig verklaard. Dit rechtsmiddel lijkt evenzeer doeltreffend en geschikt om eventuele strijdigheden tussen nationale en communautaire rechtsbepalingen weg te nemen, daar het Italiaanse Constitutionele Hof reeds bij zijn arrest nr. 183 van 1973 de ongrondwettigheid heeft uitgesproken van nationale rechtsbepalingen die communautaire rechtsbepalingen reproduceren en strijdig of onverenigbaar met het gemeenschapsrecht zijn.

Dat de wegens strijd met het gemeenschapsrecht ongrondwettig verklaarde nationale rechtsbepaling „buiten werking treedt op de dag na de bekendmaking van de uitspraak”, staat niet in de weg aan de bescherming van de door de gemeenschapsbepalingen aan particulieren verleende rechten; deze regel belet particulieren niet om de rechtstreekse toepasselijkheid van de gemeenschapsbepalingen in te roepen; de ongrondwettigverklaring stelt tevens degeen die daarop tevoren niet had toegezien, in staat de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten te waarborgen, waarbij de enige ten deze toepasselijke grenzen worden gevormd door de verjaring en het rechtsverval welke ook in de communautaire rechtsorde kunnen worden tegengeworpen, zoals het Hof van Justitie uitdrukkelijk heeft erkend.

De ongrondwettigverklaring van een rechtsregel treft die regel in feite met terugwerkende kracht tot het onstaan van die regel, door eliminering hiervan uit de rechtsorde „ex tunc”, vanaf het ogenblik van zijn inwerkingtreding ingeval de regel dateert van na de Grondwet, of vanaf de inwerkingtreding der Grondwet indien het een toen reeds bestaande regel betreft.

De oplossing die de Italiaanse rechtsorde biedt, heeft aanzienlijke voordelen door de hieruit voortvloeiende hogere waarborg met betrekking tot de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht.

De bevoegdverklaring van de rechter om de met het gemeenschapsrecht onverenigbare nationale rechtsregel niet toe te passen, zou erop neerkomen dat de toepassing van de communautaire regel uitsluitend is gewaarborgd in het concrete geval dat de rechter is voorgelegd, en voor de bescherming van alleen dat bepaalde recht dat bij die gelegenheid wordt ingeroepen; de nationale regel zou echter van kracht blijven en in feite bij uitsluiting van toepassing zijn, wanneer de eventuele schending van de door de gemeenschapsbepalingen aan particulieren toegekende rechten niet zou worden aangevoerd voor de rechter. Elke keer dat een strijdigheid van de nationale bepaling met het gemeenschapsrecht door de nationale wetgever over het hoofd zou worden gezien, zou zulks in de moeizame procedure van artikel 169 EEG-Verdrag moeten worden uitgemaakt met als enig resultaat dat de betrokken staat zou worden geattendeerd op de noodzaak de met het gemeenschapsrecht strijdige nationale rechtsregel te wijzigen.

Aanzienlijk doeltreffender en ingrijpender is de ongrondwettigverklaring van de wettelijke bepaling; hierdoor kan in concreto, erga omnes, dus op bredere schaal dan bij een niet-toepassing alleen door de rechter, de naleving van het gemeenschapsrecht worden afgedwongen.

De onverenigbaarheid van een nationale rechtsbepaling met de communautaire regel, zelfs wanneer de communautaire regel reeds door het Hof van Justitie is uitgelegd, kan betwistbaar blijken, daar de beoordeling en eventuele toetsing van de nationale rechtsbepaling niet tot 's Hofs prejudiciële interpretatiebevoegdheid behoort; de bevoegdverklaring van de nationale rechter om de nationale rechtsbepaling dan buiten toepassing te laten, zou erop neerkomen dat de naleving van het gemeenschapsrecht zou afhangen van de wisselende en toevallige beoordeling van elke nationale rechter in de verschillende instanties, zonder dat daarmee enige waarborg zou zijn gegeven voor een doeltreffende eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht.

Daarentegen is een ongrondwettigverklaring volstrekt beslissend; alleen hierdoor is het mogelijk een strijdige nationale wetsbepaling uit te sluiten, en wel zo definitief dat zelfs de „niet-toepassing” door de rechter in hoogste instantie niet hetzelfde kan bewerkstelligen.

Deze overwegingen gelden al reeds in het geval dat de gezaghebbende interpretatie van de gemeenschapsregel het aan de nationale rechter overlaat na te gaan of de nationale rechtsregel gevolgen kan hebben die strijdig zijn met het gemeenschapsrecht; zij gelden temeer in het geval dat de uitspraak van het Hof van Justitie over de mogelijke verenigbaarheid van bepaalde nationale regels met het gemeenschapsrecht werkt met begrippen als „redelijkheid” en „evenredigheid”. Door in dit soort gevallen de rechter te laten beslissen over de toepasselijkheid of niet-toepasselijkheid van de nationale rechtsregel, zou men afgaan op subjectieve en wisselende individuele beoordelingen. Het rechtszekerheidsbeginsel zou in gevaar komen; de verenigbaarheid van de nationale bepaling met de gemeenschapsbepaling zou afhangen van het oordeel van deze of gene rechter over de mogelijke gevolgen van de nationale rechtsbepaling en over de redelijkheid en evenredigheid dier gevolgen; het zou nodig zijn het oordeel van de rechter in hoogste instantie in te winnen, waartoe het initiatief door partijen zou moeten worden genomen, deze oplossing zou, voor de bescherming van de aan particulieren toekomende rechten, telkenmale de inschakeling van een rechterlijke autoriteit vereisen.

Dit soort bezwaren evenals de aanzienlijke tijdsduur benodigd om de toepassing van een met het gemeenschapsrecht onverenigbare nationale rechtsbepaling uit te sluiten, worden vermeden in rechtsorden zoals de Italiaanse, die de rechter niet toestaan de wet niet toe te passen. In dergelijke gevallen waarin zelfs nationale bepalingen tevoren op hun grondwettigheid moeten worden getoetst, leidt het oordeel over de verenigbaarheid van de nationale bepaling met het gemeenschapsrecht en over haar redelijkheid en evenredigheid, — welk oordeel is voorbehouden aan de nationale rechter en mede afhangt van de gemeenschapsvoorschriften zoals geïnterpreteerd door het Hof van Justitie —, tot één beslissing, die erga omnes geldt en definitief bijdraagt tot een eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht.

Het Hof zou derhalve moeten antwoorden dat de nationale rechter geen toepasing kan geven aan met het gemeenschapsrecht strijdige nationale rechtsregels en dat deze strijdigheid moet worden opgeheven met de middelen en procedures welke zijn voorzien in de nationale rechtsorde.

De Commissie wijst erop dat de belangrijkste problemen bij de collisie tussen nationaal recht en gemeenschapsrecht zich in Italië voordoen met de talloze wetten welke rechtstreeks werkende gemeenschapsregels reproduceren. In de meeste van deze — technisch overigens aanvechtbare — wetten zijn de gemeenschapsregels alleen overgenomen met het oog op de invoering van de wettelijke toepassingsbepalingen; derhalve zouden zij kunnen en moeten worden uitgelegd in een zin die niet indruist tegen het beginsel van de rechtstreekse toepasselijkheid. De rechter moet allereerst de interpretatieweg zoeken die aansluit op het gemeenschapsrecht; dit is de normale toestand in een staat die het beginsel „pacta sund servanda” huldigt en bovendien de verplichtingen heeft aanvaard die uit het Verdrag en inzonderheid artikel 5 voortvloeien.

De leer en de rechtspraak in Italië hebben geen moeilijkheden met de erkenning dat het rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht voorrang heeft boven hiermee strijdig vroeger nationaal recht.

Wat het hiermee strijdige latere nationale recht betreft, oordeelde het Italiaanse Constitutionele Hof in zijn arrest nr. 14 van 17 maart 1964 dat het in Italië bij gewone wet uitvoerbaar verklaarde EEG-Verdrag aldaar geen hogere rechtskracht dan die wet heeft; ingeval van een latere met het Verdrag strijdige wet geldt derhalve het beginsel „lex posterior derogat priori”. Deze schending van het internationaal recht kan alleen worden verholpen door een nieuw optreden van de wetgever. De rechtspraak van het Constitutionele Hof heeft intussen echter een verdere ontwikkeling doorgemaakt, met name in de arresten nr. 183 van 1973 en vooral nr. 232 van 1975. Volgens dit laatste wordt de schending van rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht door een latere nationale wet getroffen door een zeer zware nationaalrechtelijke sanctie: de ongrondwettigverklaring door het Constitutionele Hof waaraan de aangelegenheid door de rechter ten gronde wordt voorgelegd.

Aan deze uitdrukkelijke erkenning van de voorrang van het gemeenschapsrecht is echter een grens gesteld: de betrokken rechter mag niet zelf de met het gemeenschapsrecht strijdige latere wet opzij zetten; hij moet zich eerst tot het Constitutionele Hof wenden en de ongrondwettigverklaring der wet door dit college afwachten.

Deze jurisprudentie vormt ten opzichte van de vroegere stand van zaken een belangrijke stap vooruit. De ongrondwettigverklaring geldt niet alleen voor de rechter die het Constitutionele Hof heeft aangezocht, en dus ook niet alleen inter partes voor de betrokken zaak; zij geldt voor alle rechterlijke instanties en erga omnes. In termijnopzicht kan het optreden, in een bepaald stadium, van één grondwettigheidsrechter een voordeel bieden. Artikel 136 van het Grondwet, volgens hetwelk een ongrondwettig verklaarde wettelijke bepaling geen rechtskracht meer heeft vanaf de dag volgend op de uitspraak van het arrest, wordt aldus uitgelegd dat vanaf die datum de gewraakte bepaling moet worden geacht niet meer tot het geldende recht te behoren; de rechter mag haar dus ook voor het verleden niet meer toepassen, hetgeen neerkomt op een niet-toepasselijkheid ex tunc. Slechts aan feiten die onder vigeur van die wet definitief zijn geregeld, wordt niet verder geraakt.

Dit alles neemt niet weg dat het verbod voor de rechter om de gemeenschapsregel toe te passen, zolang de hiermee strijdige latere nationale wet niet door het Constitutionele Hof is opzijgezet, onverenigbaar is met het in de communautaire rechtsorde essentiële beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht.

Dit laatste beginsel vindt zijn bron niet in de verschillende nationale constituties — in dat geval zouden immers de oplossingen kunnen verschillen naar gelang van de inhoud dier constituties —, maar in het gemeenschapsrecht zelf. Het beginsel van de voorrang en van de rechtstreekse werking brengen mee dat andersluidende nationale wetten ipso jure niet kunnen worden tegengeworpen, zonder dat de formele intrekking hiervan door de nationale wetgever of een constitutioneel hof behoeft te worden afgewacht.

Een wet die strijdig is met het gemeenschapsrecht, kan hieraan niet in de weg staan; zij vormt geen belemmering die volstrekt noodzakelijk tevoren moet worden weggenomen door afschaffing of ongrondwettigverklaring.

Het reeds principieel onaanvaardbare verbod voor de rechter om het gemeenschapsrecht toe te passen vóór de ongrondwettigverklaring zou in praktisch opzicht ertoe leiden dat de procedure onnodig wordt verzwaard in alle gevallen waarin de onverenigbaarheid van de nationale wet met het gemeenschapsrecht genoegzaam duidelijk lijkt. De uitlegging van de gemeenschapsregel is de zaak van het Hof van Justitie; wanneer dit zich heeft uitgesproken uit hoofde van artikel 177, hebben de nationale autoriteiten alleen nog een beoordelingsvrijheid bij de toetsing van de nationale wet op haar verenigbaarheid met de aldus uitgelegde gemeenschapsregel. Deze beoordelingsmarge is doorgaans zeer smal en verdwijnt geheel wanneer het Hof van Justitie een schending van de gemeenschapsregel in een procedure ex artikel 169 vaststelt. In dergelijke gevallen wordt een langdurige schorsing van de procedure in afwachting van de uitspraak van het Constitutionele Hof niet gerechtvaardigd door enig voordeel op het gebied van de rechtszekerheid. Overigens wordt door het nagenoeg automatisch karakter van de ongrondwettigverkaring de eigen rol van het Constitutionele Hof ook verkleind.

De in Italië gevolgde nieuwe methode voor de terzijdestelling van met het gemeenschapsrecht onverenigbare nationale wetten, via de ongrondwettigverklaring, kan tot een versterking van dit recht leiden en nuttig blijken in ingewikkelde gevallen die aanleiding zouden kunnen geven tot lange en meervoudige procedures; voor zover deze methode een verplicht karakter heeft gekregen, kan zij nochtans niet in de plaats treden van de directe weg die de rechter in het hoofdgeding in elk ander geval moet volgen en welke bestaat in het toepassen van de gemeenschapsregel en niet van de hiermee strijdige nationale regel. Of deze samenloop van oplossingen zich ook verdraagt met het Italiaanse grondwetsysteem, doet hier verder niet ter zake.

Wat de tweede vraag betreft die aan het Hof is gesteld, is het duidelijk dat, voor zover de nationale rechter met de toepassing van rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht al zou moeten wachten op de intrekking van andersluidend nationaal recht, deze intrekking moet terugwerken tot de datum van inwerkingtreding van de gemeenschapsregel; anders zouden vroegere schendingen van op deze regel steunende subjectieve rechten niet te herstellen zijn.

De vereiste terugwerking kan echter niet onbeperkt gelden; zij moet zijn te rijmen met het grondbeginsel der rechtszekerheid, dat de ratio vormt voor de vaststelling van verjarings- en vervaltermijnen en voor het. verbod terug te komen op uitspraken met kracht van gewijsde.

De vragen van de Pretore te Susa zouden als volgt kunnen worden beantwoord :

Rechtstreeks werkende gemeenschapsbepalingen kunnen niet worden aangetast door hetzij oudere hetzij jongere andersluidende nationale wettelijke bepalingen. Het feit dat de andersluitende wet door de wetgever kan worden ingetrokken of door een constitutioneel hof ongrondwettig kan worden verklaard, mag wel bijdragen tot de eerbiediging van het gemeenschapsrecht, doch kan de rechter niet de bevoegdheid ontnemen om in weerwil van zodanige wettelijke bepalingen toepassing te geven aan de rechtstreeks werkende gemeenschapsbepalingen.

De subjectieve rechten, welke rechtstreeks werkende gemeenschapsbepalingen hebben doen ontstaan, dienen vanaf de inwerkingtreding dier bepalingen te worden beschermd. Ongeacht het middel dat wordt aangewend om een einde te maken aan de toepassing van met de gemeenschapsbepalingen onverenigbare nationale wetten, dient de rechter de eerbiediging dier bepalingen vanaf hun inwerkingtreding, dus ook voor het verleden, te verzekeren onder het enkele voorbehoud van het effect van de verjaring, van het verval van rechten of van de kracht van gewijsde.

III — Mondelinge behandeling

De vennootschap Simmenthal, verweerster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door E. Cappelli, advocaat te Rome, de regering van de Italiaanse Republiek, ten deze vertegenwoordigd door A. Marzano, avvocato dello Stato, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door G. Olmi, adjunct-directeur-generaal van haar juridische dienst, zijn ter terechtzitting van 26 januari 1978 gehoord in hun mondelinge opmerkingen en in hun antwoorden op vragen van het Hof.

De regering van de Italiaanse Republiek beklemtoonde dat de vragen van de Pretore te Susa in de loop van het geding alle belang hadden verloren door wet nr. 889 van 14. 11. 1977 (GU nr. 337 van 12. 12. 1977), welke bepaalt dat „de keuringsrechten vastgesteld in de als bijlage bij wet nr. 1239 gevoegde schaal, niet verschuldigd zijn voor de produkten die zijn onderworpen aan de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten”, alsmede door arrest nr. 163 van 29. 12. 1977 van het Constitutionele Hof, houdende ongrondwettigverklaring van het enig artikel van wet nr. 1239 evenals van de daaraan gehechte lijst van verschuldigde rechten voor de gezondheidskeuring bij invoer in Italië van slachtvee, vlees, vleesprodukten en slachtafvallen.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 16 februari 1978 conclusie genomen.

De verwijzing naar het Hof

8 Overwegende dat de gemachtigde van de Italiaanse regering in zijn mondelinge opmerkingen 's Hofs aandacht heeft gevestigd op een arrest van het Constitutionele Hof, nr. 163/77 van 22 december 1977, dat werd gewezen naar aanleiding van door de rechtbanken te Milaan en Rome opgeworpen grondwettigheidsvragen en waarbij enige bepalingen van wet nr. 1239 van 30 december 1970, onder meer die welke in het geding voor de Pretore te Susa aan de orde zijn, ongrondwettig zijn verklaard;

9 dat waar de omstreden bepalingen als gevolg van de ongrondwettigverklaring ter zijde zijn gesteld, de vragen van de Pretore hun belang zouden hebben verloren, zodat hierop niet meer behoeft te worden geantwoord;

10 Overwegende dat ten deze zij opgemerkt dat het Hof, overeenkomstig zijn vaste praktijk, een krachtens artikel 177 ingediend prejudicieel verzoek aanhangig acht, zolang dit verzoek niet door het verwijzende rechtscollege is ingetrokken of na appel door een hoger rechtscollege teniet is gedaan;

11 dat zodanig gevolg niet kan voortvloeien uit het aangevoerde arrest dat is gewezen in procedures buiten het geding hetwelk tot de verwijzing naar het Hof heeft geleid en welks werking ten opzichte van derden het Hof niet kan beoordelen;

12 dat derhalve het preliminaire bezwaar van de Italiaanse regering moet worden verworpen;

Ten principale

13 Overwegende dat met de eerste vraag in wezen wordt beoogd te doen uitmaken wat de gevolgen zijn van de rechtstreekse toepasselijkheid van een bepaling van gemeenschapsrecht ingeval van onverenigbaarheid met een latere wettelijke bepaling van een Lid-Staat;

14 Overwegende dat de rechtstreekse toepasselijkheid, bezien vanuit dit oogpunt, inhoudt dat de regels van het gemeenschapsrecht vanaf hun inwerkingtreding en tijdens hun gehele geldigheidsduur hun volle werking op eenvormige wijze in alle Lid-Staten moeten ontplooien;

15 dat aldus deze bepalingen een rechtstreekse bron van rechten van verplichtingen zijn voor allen die zij betreffen, ongeacht of het gaat om Lid-Staten of om particulieren die partij zijn bij rechtsbetrekkingen welke onder het gemeenschapsrecht vallen;

16 dat deze werking evenzeer elke rechter aangaat, die, aangezocht in het kader zijner bevoegdheid, als orgaan van een Lid-Staat tot taak heeft de door het gemeenschapsrecht aan particulieren toegekende rechten te beschermen;

17 dat daarenboven, krachtens het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht, de verdragsbepalingen en de rechtstreeks toepasselijke handelingen der instellingen, in hun verhouding tot het nationale recht der Lid-Staten tot gevolg hebben niet alleen dat zij door het enkele feit van hun inwerkingtreding elke strijdige bepaling van de bestaande nationale wetgeving van rechtswege buiten toepassing doen treden, maar ook — daar die bepalingen en handelingen onderdeel van hogere rang vormen van de op het grondgebied van elk der Lid-Staat geldende rechtsorde — dat zij in de weg staan aan de geldige totstandkoming van nieuwe nationale wetgevende handelingen, voorzover die onverenigbaar met de gemeenschapsregels zouden zijn;

18 dat immers de toekenning van enige rechtskracht aan nationale wetgevende handelingen die op het terrein komen waarbinnen de wetgevende bevoegdheid der Gemeenschap geldt, of die anderszins met de bepalingen van het gemeenschapsrecht onverenigbaar zijn, zou neerkomen op een ontkenning in zoverre van de werkingskracht van door de Lid-Staten bij het Verdrag onvoorwaardelijk en onherroepelijk aanvaarde verbintenissen, en aldus zou tornen aan de grondslagen zelf der Gemeenschap;

19 dat deze zelfde zienswijze is te ontlenen aan de opzet van artikel 177 van het Verdrag, volgens hetwelk elke nationale rechterlijke instantie bevoegd is zich tot het Hof te wenden, zodra zij een prejudiciële beslissing over een vraag van uitlegging of geldigheid ter zake van het gemeenschapsrecht noodzakelijk acht om haar vonnis te kunnen wijzen;

20 dat het nuttig effect van deze bepaling zou worden verkort, indien de rechter zou worden verhinderd aan het gemeenschapsrecht rechtstreeks een toepassing overeenkomstig de beslissing of de rechtspraak van het Hof te geven;

21 dat uit een en ander volgt dat elke in het kader zijner bevoegdheid aangezochte nationale rechter verplicht is het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, daarbij buiten toepassing latend elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet, ongeacht of deze van vroegere of latere datum is dan de gemeenschapsregel;

22 dat derhalve met de vereisten welke in die eigen aard van het gemeenschapsrecht besloten liggen onverenigbaar is elke bepaling van een nationale rechtsorde of enige wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden de uitwerking van het gemeenschapsrecht te verminderen doordat aan de inzake de toepassing van dit recht bevoegde rechter de macht wordt ontzegd aanstonds bij deze toepassing al het nodige te doen voor de terzijdestelling van de nationale wettelijke bepalingen die eventueel in de weg staan aan de volle werking van de gemeenschapsregels;

23 dat zulks het geval zou zijn, indien bij een eventuele tegenstrijdigheid van een bepaling van het gemeenschapsrecht met een latere nationale wet de oplossing van dit conflict zou zijn voorbehouden niet aan de tot toepassing van het gemeenschapsrecht geroepen rechter, doch aan een met eigen beoordelingsbevoegdheid bekleed ander gezag, ook al zou de hieruit voortvloeiende belemmering voor de volledige werking van dit recht slechts van tijdelijke aard zijn;

24 dat derhalve op de eerste vraag moet worden geantwoord dat de nationale rechter, belast met de toepassing, in het kader zijner bevoegdheid, van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, verplicht is zorg te dragen voor de volle werking dezer normen, daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de — zelfs latere — nationale wetgeving buiten toepassing latende, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten;

25 Overwegende dat de tweede vraag in wezen inhoudt of — ingeval zou worden aangenomen dat de bescherming van door de gemeenschapsbepalingen toegekende rechten kan worden geschorst totdat eventuele strijdige nationale maatregelen daadwerkelijk door de bevoegde nationale organen zijn opgegeven — deze opheffing in alle gevallen met volledige terugwerkende kracht moet geschieden ten einde elke verkorting van die rechten te voorkomen;

26 Overwegende dat uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat de nationale rechter verplicht is zorg te dragen voor de bescherming van de door de bepalingen der communautaire rechtsorde toegekende rechten, zonder dat hij de daadwerkelijke opheffing, door de hiertoe bevoegde nationale organen, van eventuele nationale maatregelen die in de weg zouden staan aan de rechtstreekse en onmiddellijke toepassing van de gemeenschapsregels, heeft te vragen of af te wachten;

27 dat hiermede de tweede vraag zonder voorwerp is geraakt;

Ten aanzien van de kosten

28 Overwegende dat de kosten, door de regering van de Italiaanse Republiek en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen;

29 dat de procedure ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding als een aldaar gerezen incident is te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen;