Hof van Justitie EU 25-03-1981 ECLI:EU:C:1981:75

I — De feiten en het procesverloop

1. Bij beschikking 80/234 van 5 december 1979 (PB L 51 van 1980, blz. 19), gericht tot de Coöperatieve Stremsel- en Kleurselfabriek (hierna: de Coöperatieve), verzoekster, en haar leden, heeft de Commissie, verweerster, geoordeeld (artikel 1) dat twee statutaire bepalingen van de Coöperatieve, te weten de aan deelgenoten opgelegde exclusieve aankoopverplichting alsmede de verplichting tot betaling bij uittreding van een bedrag dat evenredig is aan de hoeveelheid stremsel die jaarlijks bij de Coöperatieve werd aangekocht, inbreuk maken op artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag.

In artikel 2 van de beschikking wordt toepassing van artikel 85, lid 3, van het Verdrag afgewezen; artikel 3 verplicht de geadresseerden een einde te maken aan de vastgestelde inbreuk.

2. Verzoekster is een Nederlandse coöperatieve vereniging die stremsel van dierlijke herkomst en kleurstoffen voor kaas vervaardigt. Stremsel is een giststof die uit de lebmaag van het kalf wordt gewonnen, de eigenschap bezit de melk te stremmen en gebruikt wordt bij de fabricage van kaas.

Zuivelcoöperaties die in Nederland of elders gevestigd zijn, kunnen lid worden van de Coöperatieve. Alle Nederlandse zuivelcoöperaties zijn lid geworden. De Coöperatieve levert stremsel en kleurstoffen ook aan ondernemingen die geen lid zijn. De statuten die bij de Commissie zijn aangemeld, verplichten de leden de hoeveelheden stremsel en kleurstoffen voor kaas, die zij nodig hebben, bij de Coöperatieve te kopen. Op niet-naleving van deze verplichting staat een boete van HFL 500. Bij niet-naleving van de statuten of van het huishoudelijk reglement, of in geval van het plegen van handelingen die in strijd zijn met de belangen van de Coöperatieve, kan een lid bij besluit van de algemene vergadering, met ²/3 van de uitgebrachte stemmen genomen, uit zijn lidmaatschap worden ontzet. In geval van uitsluiting of uittreding van een lid bepalen de statuten dat dit lid een bedrag in het reservefonds van de Coöperatieve moet storten, gelijk aan HFL 2,50 maal het jaarlijks gemiddelde van het aantal liters stremsel dat hij gedurende de laatste vijf jaren van zijn lidmaatschap van de Coöperatieve heeft betrokken.

3. Verder stelt de beschikking vast, dat de Coöperatieve voor 100 % voorziet in de nationale produktie van dierlijk stremsel, hetgeen thans. de enige in Nederland toegestane soort is voor de fabricage van kaas, en voor 90 % in die naar kleurstoffen; voorts, dat zij 94 % van haar stremselproduktie en..80 % van haar kleurstofproduktie aan de leden levert, die meer dan 90 % van de Nederlandse zuivelindustrie vertegenwoordigen. De rest van haar produktie wordt verkocht aan Nederlandse kaasfabrikanten die geen lid zijn.

Uit een in de beschikking opgenomen tabel blijkt dat Nederland tussen 1976 en 1978 16 ton stremsel uit andere Lid-Staten heeft ingevoerd, terwijl de overige Lid-Staten tussen de 113 en 745 ton hebben ingevoerd. De Coöperatieve heeft nooit dierlijk stremsel naar de andere Lid-Staten van de Gemeenschap uitgevoerd; hetgeen Nederland naar deze landen uitvoert, is uitsluitend synthetisch stremsel.

Er bestaan geen officiële statistieken betreffende de handel in kleurstoffen die verzoekster vervaardigd. Volgens door de Commissie verkregen inlichtingen is Denemarken het belangrijkste exportland en bevoorraadt het voornamelijk Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

4. Ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag stelt de beschikking vast dat de aankoopverplichting, gesanctioneerd door een boete en versterkt door de mogelijkheid leden uit te sluiten met betaling van een zeker bedrag, de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt merkbaar beperkt. De leden, die meer dan 90 % van de Nederlandse zuivelindustrie vertegenwoordigen, worden namelijk door deze verplichting verhinderd stremsel en kleurstof voor kaas bij andere leveranciers te kopen. De handel tussen Lid-Staten kan daardoor beïnvloed worden, gegeven het feit dat de andere leveranciers voornamelijk in de overige Lid-Staten zijn gevestigd.

Vervolgens berekent de Commissie het bedrag dat een lid van gemiddelde omvang moet storten bij vrijwillige uittreding. Gelet op de betrekkelijk beperkte financiële middelen waarover de Nederlandse zuivelcoöperaties beschikken, komt zij tot de conclusie dat betaling van zulk een bedrag een aanmerkelijke belasting betekent, temeer omdat het in verhouding staat tot de hoeveelheid stremsel die jaarlijks bij de Coöperatieve wordt gekocht. Het bestaan van deze betalingsverplichting verhindert, althans bemoeilijkt in sterke mate de uittreding van leden die zich hetzij bij andere leveranciers in de Gemeenschap zouden willen bevoorraden, hetzij zelf hun eigen stremsel zouden willen vervaardigen om aldus de Coöperatieve te beconcurreren. Gelet op haar marktaandeel en gegeven het feit dat er in Nederland geen andere fabrikant van dit produkt bestaat, vormt deze verplichting een merkbare beperking van de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt.

Deze beperking kan de handel tussen de Lid-Staten merkbaar beïnvloeden omdat de leden de Coöperatieve maar moeilijk kunnen verlaten om hetzij in de andere landen van de Gemeenschap aan te kopen, hetzij een ander concurrerend produktiecentrum in het leven te roepen, dat ook in staat zou zijn stremsel te verkopen in andere Lid-Staten.

De beschikking erkent dat aan de eerste twee voorwaarden van artikel 85, lid 3, is voldaan: de oprichting van de Coöperatieve heeft bijgedragen tot verbetering van de kwaliteit van het stremsel, waardoor nieuwe leden werden aangetrokken en de Coöperatieve grote hoeveelheden stremsel aan niet-leden is gaan verkopen; het feit dat de Coöperatieve voorraden aanhoudt, vormt een economisch voordeel, aangezien hierdoor een continue bevoorrading met de onderhavige produkten mogelijk is; de gebruikers hebben een billijk aandeel in de uit de overeenkomst voortvloeiende voordelen kunnen ontvangen en de in het produktiestadium gerealiseerde kostenbesparingen zijn daadwerkelijk in de verkoopprijzen doorberekend.

Aan de derde voorwaarde is echter niet voldaan, omdat voor de door de Coöperatieve bereikte resultaten minder beperkende oplossingen bestaan dan de exclusieve aankoopverplichting en de verplichting om bij uittreding een bedrag te betalen, zoals bijvoorbeeld de verplichting om zich slechts gedeeltelijk bij de Coöperatieve te bevoorraden of de verplichting een opzeggingstermijn in acht te nemen in geval van uittreding, zonder dat daardoor de planning inzake fabricage of voorraadvorming van de betrokken produkten wordt belemmerd. De juistheid hiervan wordt gestaafd doordat afnemers/niet-leden jarenlang bij de Coöperatieve kopen zonder aan enige aankoopverplichting onderworpen te zijn.

Aan de vierde voorwaarde van artikel 85, lid 3, is evenmin voldaan, omdat praktisch iedere mededinging op bijna de gehele Nederlandse markt voor de onderhavige produkten wordt uitgeschakeld.

De beschikking verwerpt toepassing van verordening nr. 26/62 van de Raad van 4 april 1962, inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten (PB 1962, blz. 993), omdat stremsel niet is vermeld in bijlage II van het EEG-Verdrag.

5. Bij verzoekschrift, ingekomen ten Hove op 25 februari 1980, heeft verzoekster krachtens artikel 173 van het Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking van 5 december 1979 van de Commissie.

Bij memorie, ingekomen op 26 juni 1980, heeft de regering van de Franse Republiek verzocht zich in het geding te mogen voegen. Dit verzoek is ingewilligd bij beschikking van 2 juli 1980.

Op rapport van de rechterrapporteur, gehoord de advocaat-generaal, heeft het Hof besloten zonder voorafgaande instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Conclusies van partijen

1. Verzoekster concludeert dat het den Hove behage de bestreden beschikking nietig te verklaren en de Commissie in de kosten te veroordelen.

De Commissie concludeert dat het den Hove behage het beroep ongegrond te verklaren en verzoekster in de kosten te veroordelen.

III — Middelen en argumenten van partijen

IV — Mondelinge behandeling

De Coöperatieve Stremsel- en Kleurstoffabriek, ten deze vertegenwoordigd door P. J. P. Verloop, advocaat te Amsterdam; de Franse regering, te deze vertegenwoordigd door G. Guillaume, directeur bij de directie Juridische zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken als gemachtigde; en de Commissie, te deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur B. van der Esch als gemachtigde, bijgestaan door P. J. Kuyper, lid van haar juridische dienst, hebben ter terechtzitting van 14 januari 1981 mondelinge opmerkingen gemaakt.

Op een vraag van een lid van het Hof heeft de Commissie geantwoord, dat zij zeker weet dat Denemarken dierlijk stremsel uitvoert en dat aannemelijk is, dat een gedeelte van de Deense stremselinvoer van dierlijke oorsprong is.

De advocaat-generaal heeft op 18 februari 1981 conclusie genomen.

Artikel 85, lid 1

9 In het eerste middel betwist de Coöperatieve dat de exclusieve aankoopverplichting de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt merkbaar beperkt. Deze verplichting beoogt niet de mededinging te beperken, maar heeft ten doel de optimale produktie van stremsel te bevorderen en de bevoorrading van de leden veilig te stellen. De bestreden beschikking gaat in tegen het traditionele systeem van coöperatieve samenwerking, voor het functioneren waarvan de exclusieve aankoopverplichting een essentiële voorwaarde is. De coöperaties in de landbouwsector moeten in het licht van artikel 85, lid 1, van het Verdrag niet worden gezien als zelfstandige ondernemingen, maar als een samenwerkingsvorm die noodzakelijkerwijs gebaseerd is op de exclusieve aankoopverplichting, zodat deze de mededinging tussen de Coöperatieve en de leden of derden niet kan beperken. Evenmin kan zij de mededinging tussen de leden onderling beperken; deze speelt zich volledig af op de markt van kaas.

10 Het tweede middel houdt in dat de exclusieve aankoopverplichting de handel tussen de Lid-Staten niet kan beïnvloeden, omdat zowel de leden van de Coöperatieve als de Nederlandse kaasproducenten die geen lid zijn steeds al hun stremsel en kleurstoffen bij haar hebben gekocht en zulks ook bij ontbreken van deze verplichting zouden blijven doen.

11 In het derde middel voert de Coöperatieve aan, dat het bij uitsluiting of uittreding van een lid te betalen bedrag geen belangrijke hinderpaal vormt voor degene die van stremselleverancier wil veranderen. In het vierde middel betoogt zij dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat het ontbreken van een verplichting uittreedgeld te betalen ertoe zou bijdragen een nieuw concurrerend produktiecentrum in het leven te roepen, dat ook in andere Lid-Staten stremsel zou kunnen verkopen. Gezamenlijke produktie vormt de enige waarborg voor een regelmatige voorziening met stremsel van goede en constante kwaliteit; op communautair niveau is er geen markt voor dierlijk stremsel als handelsprodukt, omdat daarvoor de waarde van stremsel in verhouding tot die van kaas te gering is; de regelmatige bevoorrading met stremsel van goede en constante kwaliteit is van zo groot belang, dat de kaasfabrikanten ernaar streven een vaste relatie te onderhouden met een betrouwbare leverancier.

12 Voor de beoordeling van deze argumenten zij eraan herinnerd dat de in het geding zijnde overeenkomst „ertoe (moet) strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst” om onder het verbod van artikel 85, lid 1, te vallen. De statutaire bepalingen van de Coöperatieve, die de leden verplichten al hun benodigde stremsel en kleurstoffen voor kaas bij haar te kopen en die deze verplichting verzwaren door betaling van een niet onaanzienlijk bedrag te eisen bij uittreding of uitsluiting, hebben duidelijk ten doel te verhinderen dat de leden zich bij andere stremsel- of kleurstoffenleveranciers bevoorraden of deze grondstoffen zelf gaan vervaardigen, ingeval deze alternatieven een prijs- of kwaliteitsvoordeel zouden opleveren. Aangezien de leden, volgens niet bestreden gegevens, thans meer dan 90 % van de Nederlandse kaasproduktie in handen hebben, dragen deze bepalingen bovendien bij tot handhaving van de huidige situatie, waarin de Coöperatieve praktisch als enige leverancier van stremsel op de Nederlandse markt optreedt.

13 Derhalve zijn genoemde bepalingen van dien aard, dat de mededinging op het niveau van de bevoorrading van stremsel en kleurstoffen voor kaas, tussen producenten die een belangrijk deel van de communautaire markt van kaas bestrijken, erdoor wordt verhinderd. Tevens strekken zij ertoe om de mogelijkheid uit te sluiten dat er op de gehele Nederlandse markt een concurrentiesituatie ontstaat voor deze voor de kaasproduktie onontbeerlijke hulpgrondstoffen. Het is daarom niet nodig, de vraag te behandelen of ook andere faktoren bijdragen tot handhaving van de machtspositie van de Coöperatieve op de betrokken markt en of deze volstaan om, ook bij ontbreken van genoemde bepalingen, de bestaande situatie in stand te houden.

14 Om te beoordelen of de overeenkomst in strijd is met artikel 85, lid 1, moet tevens worden onderzocht of zij de handel tussen de Lid-Staten ongunstig kan beïnvloeden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof wil dit zeggen, dat de overeenkomst met een voldoende mate van waarschijnlijkheid moet doen verwachten dat zij, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, het ruilverkeer tussen Lid-Staten kan beïnvloeden en aldus de door het Verdrag beoogde economische vervlechting kan bemoeilijken.

15 Blijkens door de Commissie verschafte inlichtingen bestaat reeds handel in dierlijk stremsel en kleurstoffen tussen de Lid-Staten; er is niet gebleken van technische of economische moeilijkheden, die een verdere uitbreiding van dit handelsverkeer in de weg zouden staan. Daarentegen hebben de statutaire bepalingen van de Coöperatieve, gelet op de economische context waarbinnen deze functioneren, naar hun aard juist versterking van de nationale drempelvorming tot gevolg, hetgeen de in het Verdrag beoogde economische vervlechting doorkruist.

16 De eerste vier middelen van de Coöperatieve moeten derhalve worden verworpen.

Artikel 85, lid 3

17 In het zesde en zevende middel betoogt de Coöperatieve dat niet alleen aan de eerste twee voorwaarden van artikel 85, lid 3, van het Verdrag is voldaan, zoals de Commissie in haar beschikking erkent, maar ook aan de derde en vierde. De exclusieve aankoopverplichting alsmede de verplichting om bij uittreding een bepaald bedrag te betalen zouden onmisbare instrumenten vormen om de door de Commissie in haar beschikking erkende voordelen te verwezenlijken en zouden de Coöperatieve niet de mogelijkheid bieden de mededinging op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt uit te schakelen.

18 Hierbij zij nogmaals gewezen op het belang, in dit opzicht, van de positie die de Coöperatieve op de Nederlandse markt van de betrokken produkten inneemt. Vaststaat dat de leden van de Coöperatieve meer dan 90 % van de Nederlandse kaasproduktie in handen hebben en dat de Nederlandse producenten die geen lid zijn eveneens bijna al het benodigde stremsel bij haar betrekken. Onder deze omstandigheden zijn bepalingen van een dermate dwingend karakter als een volledige aankoopverplichting, versterkt door de verplichting om bij uittreding of uitsluiting een niet onaanzienlijk bedrag te voldoen, niet onmisbaar voor het bereiken van de doelstellingen van artikel 85, lid 3. Uit het voorgaande blijkt bovendien dat deze bepalingen in elk geval bijdragen tot handhaving van een situatie, waarin de mededinging voor een wezenlijk deel van de betrokken produkten is uitgeschakeld. De Commissie heeft derhalve terecht vastgesteld dat aan de laatste twee voorwaarden voor toepassing van artikel 85, lid 3, niet is voldaan.

De toepasselijkheid van verordening nr. 26/62

19 Het vijfde middel van de Coöperatieve houdt in, dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag krachtens verordening nr. 26/62 in casu niet van toepassing is, omdat dierlijk stremsel onder de in bijlage II bij het Verdrag vermelde post 05.04, of 05.15, van de IDR-Nomenclatuur valt, en niet onder post 35.07, waaronder dit produkt ingevolge de Toelichting op de IDR-Nomenclatuur ten onrechte is gerangschikt. Voorts onderstreept de Coöperatieve dat volgens artikel 38, lid 1, van het Verdrag onder landbouwprodukten niet alleen de voortbrengselen van veeteelt worden begrepen, maar ook de produkten in eerste graad van bewerking die met genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband houden. Zelfs als dierlijk stremsel niet onder bijlage II bij het Verdrag zou vallen, valt het toch binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 26/62, omdat de bedoelde produkte vereist is voor de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen en omdat de Coöperatieve beschouwd moet worden als een gemeenschappelijke installatie tot bewerking van landbouwprodukten in de zin van artikel 2 van deze verordening.

20 Aangezien communautaire bepalingen ter toelichting van in bijlage II bij het Verdrag voorkomende begrippen ontbreken en sommige in die bijlage weergegeven posten letterlijk uit de IDR-Nomenclatuur zijn overgenomen, dient men zich bij de interpretatie van genoemde bijlage te refereren aan de toelichtingen op de IDR-Nomenclatuur. Uit de toelichtingen op post 35.07 blijkt nu, dat dierlijk stremsel onder die post valt en dus niet begrepen is onder de posten van bijlage II bij het Verdrag.

21 Volgens artikel 42 EEG-Verdrag zijn de bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging slechts in zoverre op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten van toepassing, als door de Raad wordt bepaald. Artikel 38, lid 3, van het Verdrag bepaalt dat produkten die vallen onder de bepalingen van de artikelen 39 tot en met 46 zijn vermeld in een lijst die als bijlage II aan het Verdrag is gehecht en dat de Raad binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag, andere produkten aan deze lijst kan toevoegen. Overeenkomstig deze verdragsbepalingen werd het toepassingsgebied van verordening nr. 26/62 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten in artikel 1 beperkt tot de voortbrenging van en de handel in produkten genoemd in bijlage II van het Verdrag. Deze verordening mag dus niet worden toegepast op de vervaardiging van een produkt dat niet onder bijlage II valt, zelfs niet als het produkt een hulpgrondstof is voor de voortbrenging van een ander produkt dat wel onder deze bijlage valt. Wil de verordening op stremsel van toepassing zijn, dan moet dit produkt dus zelf onder bijlage II van het Verdrag vallen. Hieruit volgt dat verordening nr. 26/62 in het onderhavige geval niet van toepassing kan zijn en dat het vijfde middel van verzoekster moet worden verworpen.

De opmerkingen van de regering van de Franse Republiek

22 De regering van de Franse Republiek stelt met name dat ook buiten de werkingssfeer van verordening nr. 26/62, bij de beoordeling van eventuele inbreuken op de mededinging zeer sterk rekening moet worden gehouden met de bijzondere voorwaarden van de landbouwproduktie en met de specifieke eisen voortvloeiend uit de eigen aard van de organisatievorm van de landbouwcoöperatie. Naar haar mening noopt de doelstelling van de landbouwcoöperatie — namelijk kleine landbouwbedrijven in staat te stellen alle middelen die hun bedrijvigheid kunnen ontwikkelen, gemeenschappelijk te gebruiken — van nature tot de vestiging van voorkeursrelaties, enerzijds tussen de landbouwers onderling, en anderzijds tussen deze laatsten en de coöperatie. Volgens de Franse regering kan derhalve in beginsel noch een exclusieve bevoorradingsverplichting, noch een verplichting tot betaling van uittreedgeld, tenzij deze prohibitief is, als onverenigbaar met artikel 85, lid 1, worden beschouwd. Daar dergelijke verplichtingen zeer vaak onontbeerlijk zijn om een coöperatie met een redelijke kans op succes van de grond te krijgen, kan ook de toepassing van artikel 85, lid 3, niet in het algemeen worden uitgesloten.

23 Daarom meent de Franse regering dat de eventuele inbreuken van de Coöperatieve op de mededinging alleen maar een juridische grondslag konden bieden voor de gewraakte beschikking, omdat verzoekster nagenoeg een monopolie heeft verworven op de Nederlandse markt voor stremsel en kleurstoffen.

24 Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Commissie vrijwel geheel ingestemd met de standpunten van de Franse regering omtrent de typische landbouwcoöperaties.

25 Mede gelet op het feit dat de bestreden beschikking nauwkeurig de bijzondere economische context beschrijft waarbinnen de in het geding zijnde statutaire bepalingen functioneren, dient derhalve te worden vastgesteld dat de door de Franse regering beoogde bijzondere positie van de landbouwcoöperaties, die binnen een andere context valt, in de onderhavige zaak niet aan de orde is.

26 Om al deze redenen dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.

Kosten

27 Krachtens artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering, moet elke in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen; aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.