Hof van Justitie EU 05-10-1988 ECLI:EU:C:1988:476

Arrest

Bij beschikking van 27 mei 1987, ingekomen bij het Hof op 9 juli daaraanvolgend, heeft het tribunale civile e penale te Venetië krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld, ten einde te vernemen of een justitiabele zich tegenover de Italiaanse administratie kan beroepen op het communautaire beginsel van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen in geval van navordering op grond van het nationale recht van een gedeelte van een communautaire landbouwheffing.

Die vragen zijn gerezen in een geschil tussen R. Padovani en de erfgenamen Mantovani enerzijds en de Amministrazione delle finanze dello Stato anderzijds over de correctie van een te laag vastgesteld bedrag aan landbouwheffingen wegens graanimporten in 1972.

Ingevolge het op die importen toepasselijke artikel 15, lid 1, van verordening nr. 120/67 van de Raad van 13 juni 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening in de sector granen (PB 1967, blz. 2269), moesten de heffingen worden toegepast die golden op de dag van invoer. Met toepassing van het nationale recht heeft de Italiaanse administratie destijds de betrokken heffingen opgelegd overeenkomstig haar alsdan vaste en onbetwiste uitlegging van het begrip „dag van. invoer”. Volgens die uitlegging kon de administratie, indien het heffingtarief na de aanvaarding van de aangifte ten invoer door de douane werd gewijzigd, op verzoek van de importeur het gunstigste recht toepassen, zolang de goederen nog niet ter beschikking van de importeur waren gesteld.

Deze uitlegging is nadien door het Hof ongeldig verklaard in zijn prejudiciële beslissing in de zaak Frecassetti (arrest van 15 juni 1976, zaak 113/75, Jurispr. 1976, blz. 983). Volgens dat arrest is de dag van invoer de dag waarop de aangifte ten invoer door de douane is aanvaard, en moet de heffing worden opgelegd die op die dag geldt, met uitsluiting van iedere op een latere datum geldende gunstiger heffing.

Na dat arrest werd bij presidentieel besluit nr. 695 van 22 september 1978 de toepassing van het gunstigste tarief voor communautaire landbouwheffingen uitgesloten, echter met de beperking dat dit nieuwe criterium pas zou gelden vanaf 11 september 1976, de dag van publikatie van het dictum van genoemd arrest in zaak 113/75 in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1976, C 214, blz. 14).

Nadien heeft de Raad verordening, nr. 1697/79 van 24 juli 1979 vastgesteld, inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1). Deze verordening beoogt met name, om redenen van rechtszekerheid de mogelijkheid van navordering van communautaire rechten door de nationale instanties te beperken.

Intussen was de Italiaanse administratie ten aanzien van verzoekers in het hoofdgeding overgegaan tot navordering van het verschil tussen de op de dag van aanvaarding van de aangifte ten invoer geldende heffing en de heffing volgens het aanvankelijk toegepaste gunstigste tarief. Te dien einde betekende zij in december 1977 een eerste betalingsbevel aan verzoekers in het hoofdgeding. Vervolgens schorste zij de verjaring door betekening van nieuwe betalingsbevelen, waarvan het laatste in 1986.

Verzoekers in het hoofdgeding zijn daartegen bij de verwijzende rechter opgekomen, stellende dat de vaststelling en inning van de aanvullende heffing met toepassing van het nieuwe criterium onverenigbaar was met het communautaire beginsel van rechtszekerheid en de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de deelnemers aan het economisch verkeer.

De nationale rechter overwoog dienaangaande, dat verzoekers in het hoofdgeding zich naar nationaal recht niet op een beginsel inzake bescherming van gewettigd vertrouwen konden beroepen en dat de beperkingen, door verordening nr. 1697/79 aan de navordering door de nationale instanties van niet van de belastingschuldige opgeëiste rechten gesteld, niet van toepassing waren. De nationale rechter sloot evenwel niet uit, dat er in het gemeenschapsrecht een beschermingsbeginsel gevonden zou kunnen worden, waarop in dit geval een beroep kon worden gedaan. De nationale rechter heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd :

1. Bevat het gemeenschapsrecht, afgezien van de'specifieke en uitdrukkelijke bepalingen van verordening nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979, een rechtsbeginsel inzake de bescherming van het gewettigd vertrouwen van ondernemers met betrekking tot onder het gemeenschapsrecht vallende verrichtingen, dat ook geldt wanneer een overeenkomstig beginsel in het nationale recht ontbreekt?

2. Zo ja: kan in het geval van importen van landbouwprodukten die hebben plaatsgevonden vóór 1 juli 1980 — en die derhalve niet zijn onderworpen aan de regeling van artikel 5 van verordening nr. 1697/79 —, de oplegging van een hogere heffing worden vermeden door toepassing van het vertrouwensbeginsel ten gunste van importeurs die te goeder trouw een lager bedrag aan communautaire landbouwheffingen hebben afgedragen dan wettelijk verschuldigd was, daarbij afgaande op de toentertijd vaste en uniforme vaststellingspraktijk van de nationale douane-instanties, die aansloot bij een interpretatieve tendens die ook viel af te leiden uit officiële handelingen van de Gemeenschap en in de nationale rechtspraak was aanvaard, maar die nadien door het Hof van Justitie onjuist is geoordeeld?”

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De vragen van de nationale rechter, die te zamen moeten worden onderzocht, komen er in wezen op neer, of het gemeenschapsrecht onafhankelijk van de specifieke bepalingen van verordening nr. 1697/79 een vertrouwensbeginsel bevat, dat de nationale administratie dwingt, een gedeelte van een landbouwheffing, dat zij overeenkomstig een vaste en niet-betwiste, maar later door een arrest van het Hof ongeldig verklaarde praktijk aanvankelijk niet had ingevorderd, niet op grond van het nationale recht na te vorderen, wanneer de deelnemers aan het economisch verkeer, gelet op die praktijk, te goeder trouw meenden enkel het aanvankelijk opgelegde heffingbedrag te hoeven betalen.

Vooraf zij opgemerkt, dat volgens 's Hofs rechtspraak (arrest van 27 maart 1980, gevoegde zaken 66, 127 en 128/79, Salumi I, Jurispr. 1980, blz. 1237) de uitlegging die het Hof bij wijze van prejudiciële beslissing geeft van een voorschrift vaiv gemeenschapsrecht, de betekenis en strekking van dat voorschrift verklaart en preciseert zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt, dat het aldus uitgelegde voorschrift, behalve in uitzonderlijke gevallen, ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarin de uitlegging is gegeven.

Daarbij moet worden gepreciseerd, dat de uitlegging die in het arrest van 15 juni 1976 aan het begrip „dag van invoer” is gegeven, geen op dwingende overwegingen van rechtszekerheid berustende beperking ratione temporis bevat.

Verder zij opgemerkt, dat de grenzen, door verordening nr. 1697/79 gesteld aan de mogelijkheden tot navordering door de nationale administratie, niet gelden voor de gevallen waarin de rechten vóór 1 juli 1980 zijn vastgesteld (arrest van 12 november 1981, gevoegde zaken 212-217/80, Salumi II, Jurispr. 1981, blz. 2735).

Ingevolge het gemeenschapsrecht waren de nationale autoriteiten in beginsel dus verplicht, over te gaan tot navordering van het verschil tussen het bedrag van de werkelijk geïnde heffingen en het bedrag dat had moeten worden gevorderd.

Voor zover de gemeenschapsregeling de modaliteiten en voorwaarden voor de inning van de onderwerpelijke landbouwheffingen niet heeft bepaald, staat het aan het nationale recht de ter zake toepasselijke regels vast te stellen, behoudens de door het gemeenschapsrecht aan een dergelijke toepassing van het nationale recht gestelde grenzen.

Tot die heffingsmodaliteiten en -voorwaarden behoort het probleem van de bescherming van het gewettigd vertrouwen. De vraag is dus, of dit probleem door het gemeenschapsrecht wordt beheerst dan wel of dit daarover zwijgt.

Te dier zake moet worden vastgesteld, dat het beginsel inzake de bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat door het gemeenschapsrecht onafhankelijk van de specifieke bepalingen van verordening nr. 1697/79 wordt erkend, niet van toepassing is in het geval van navordering van verschuldigde bedragen in omstandigheden zoals die van het hoofdgeding.

Bij een vergelijkend onderzoek van de desbetreffende nationale bepalingen blijkt het immers niet mogelijk, beginselen aan te wijzen die aan het recht van de Lid-Staten gemeen zijn of die in de Lid-Staten algemeen worden aanvaard, waaruit een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht zou zijn af te leiden dat een nationale administratie belet, te laag vastgestelde gemeenschapsheffingen na afloop van een eenvormige termijn of in geval van een aan de administratie te wijten vergissing te corrigeren.

Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd, dat de in verordening nr. 1697/79 neergelegde beperkingen van de mogelijkheden tot navordering door de nationale autoriteiten van aan de Gemeenschap verschuldigde bedragen, de uitdrukking kunnen zijn van een communautair beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat reeds vóór de inwerkingtreding van die verordening bestond.

Nu niet het gemeenschapsrecht in verband met navordering de voorwaarde stelt, dat het gewettigd vertrouwen van de deelnemers aan het economisch verkeer moet worden beschermd, wordt deze materie door het nationale recht beheerst.

In gevallen waarin het ten aanzien van de modaliteiten en voorwaarden van de navordering toepasselijke nationale recht een beginsel kende dat het gewettigd vertrouwen van de deelnemers aan het economisch verkeer bescherming bood, heeft het Hof geoordeeld, dat het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet, dat de navordering van verschuldigde bedragen van te goeder trouw zijnde justitiabelen met toepassing van zulk een beginsel van nationaal recht wordt uitgesloten, op voorwaarde evenwel dat de toepassing van het nationale recht aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht geen afbreuk doet en niet discriminerend werkt vergeleken met procedures ter beslissing van soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen (arresten van 5 maart 1980, zaak 265/78, Ferwerda, Jurispr. 1980, blz. 617, en 21 september 1983, gevoegde zaken 205-215/82, Deutsche Milchkontor, Jurispr. 1983, blz. 2633).

In dat verband heeft het Hof erop gewezen, dat een bijzondere nationale regeling inzake de inning van communautaire heffingen en rechten, die de aan de nationale administratie verleende bevoegdheden ter verzekering van de inning van die heffingen zou beperken in vergelijking met de bevoegdheden van diezelfde administratie ten aanzien van gelijksoortige nationale heffingen of rechten, niet in overeenstemming zou zijn met het gemeenschapsrecht (arrest van 27 maart 1980, reeds aangehaald).

Wanneer, omgekeerd, de door de nationale autoriteiten op de navordering van communautaire rechten en heffingen toegepaste voorwaarden en modaliteiten dezelfde zijn als die zij toepassen in vergelijkbare gevallen waarin het om zuiver nationale heffingen gaat, valt in beginsel niet aan te nemen, dat die voorwaarden en modaliteiten in strijd zijn met de verplichting van de nationale autoriteiten, op hun grondgebied de uitvoering van de communautaire regeling te verzekeren, en dat zij derhalve afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht (vgl. arrest van 21 september 1983, reeds aangehaald).

Indien daarentegen het ten aanzien van de modaliteiten en voorwaarden van navordering toepasselijke nationale recht niet een beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen kent, staat het gemeenschapsrecht niet aan toepassing van dat nationale recht als zodanig in de weg, maar steeds op voorwaarde dat vergelijkbare, zuiver nationale schuldvorderingen niet door een ander beginsel worden beheerst.

Het is juist, dat, zoals verzoekers in het hoofdgeding hebben gesteld, het ontbreken van gemeenschapsregels inzake de modaliteiten en voorwaarden van navordering tot ongelijke behandeling van de deelnemers aan het economisch verkeer in de verschillende Lid-Staten kan leiden.

Zulke verschillen waren evenwel, gelijk het Hof overwoog in zijn arrest van 21 september 1983, bij de toenmalige ontwikkelingsstand van het gemeenschapsrecht onvermijdelijk. Het Hof merkte bij die gelegenheid op, dat indien mocht blijken dat als gevolg van dispariteiten tussen de nationale wettelijke regelingen de gelijkheid van behandeling van de economische subjecten in de verschillende Lid-Staten in gevaar wordt gebracht, distorsies worden veroorzaakt of de werking van de gemeenschappelijke markt wordt geschaad, het de taak is van de bevoegde gemeenschapsinstellingen om de nodige voorschriften vast te stellen ten einde die dispariteiten te verhelpen. Die voorschriften hebben sindsdien inderdaad vorm geliregen in verordening nr. 1697/79, waaraan de gemeenschapswetgever evenwel geen terugwerkende kracht heeft willen verlenen.

Gelet op het voorgaande, moet aan de nationale rechter worden geantwoord, dat het beginsel inzake de bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat los van de specifieke bepalingen van verordening nr. 1697/79 in het gemeenschapsrecht is verankerd, de nationale administratie niet verplicht, af te zien van de navordering met toepassing van het nationale recht van een gedeelte van een landbouwheffing, dat overeenkomstig een vaste en niet-betwiste, maar later door een arrest van het Hof ongeldig verklaarde administratieve praktijk aanvankelijk niet was geïnd, wanneer de deelnemers aan het economisch verkeer, gelet op die praktijk, te goeder trouw meenden enkel het aanvankelijk opgelegde heffingbedrag te hoeven betalen.