Hof van Justitie EU 13-07-1990 ECLI:EU:C:1990:315

Beschikking

1 Bij akte ingeschreven ter griffie van het Hof op 8 augustus 1988 onder nr. C-2/88 Imm., heeft de rechtercommissaris bij de Arrondissementsrechtbank te Groningen bij het Hof een „verzoek om rechtshulp” ingediend, waarin hij te kennen geeft:

• dat hij belast is met een gerechtelijk vooronderzoek wegens valsheid in geschrifte, strafbaar krachtens artikel 225 Wetboek van Strafrecht, in 1985 en 1986 gepleegd door de directeur en de bestuursleden van de Visafslag te Lauwersoog;

• dat bij dat onderzoek is gebleken dat de verantwoordelijken van de Visafslag, in strijd met de ter uitvoering van de communautaire voorschriften inzake visquota vastgestelde nationale bepalingen, naast de officiële markt een tweede markt of grijs circuit hebben gecreëerd;

• dat uit verklaringen van getuigen (ambtenaren van bepaalde ministeries en twee Nederlandse bewindslieden) valt af te leiden, dat de verantwoordelijken voor het visserijbeleid in Nederland kennis hebben gekregen van resultaten van onderzoeken in Nederland door EEG-controleurs in de periode 1983-1986;

• dat het voor het onderzoek van de rechtercommissaris van wezenlijk belang is, dat hij de beschikking krijgt over de betrokken controlerapporten alsmede over de op basis daarvan verschenen geschriften, en dat het na kennisneming van die bescheiden noodzakelijk zou kunnen zijn om de betrokken controleurs, wier identiteit hem onbekend is, als getuige te horen;

• dat het verzoek om afgifte van die rapporten door de Commissie is afgewezen, omdat de gevraagde documenten deel uitmaakten van een dossier betreffende bij de Commissie lopende juridische zaken.

2 Zich beroepend op de artikelen 1 en 12 van het protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, gevoegd bij het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben, van 8 april 1965 (hierna: het protocol), bezien in samenhang met het (de) Europese Rechtshulp Verdrag(en), bij welk(e) laatste de Gemeenschap weliswaar geen partij is, doch welk(e) zozeer in het rechtssysteem van de Gemeenschap is (zijn) besloten dat het (zij) geacht moet(en) worden deel uit te maken van het gemeenschapsrecht, waaraan de diverse nationale overheden zijn onderworpen, verzoekt de rechtercommissaris het Hof:

1. • primair: de Commissie, althans het betrokken directoraatgeneraal te gelasten, hem de verlangde gegevens te verstrekken;

   • subsidiair: toestemming te verlenen tot het doen van huiszoeking door de ter plaatse bevoegde onderzoeksrechter ter inbeslagneming van

     • (interne) rapportage c. q. controlerapporten, vanaf 1983 opgesteld door EEG-controleurs die in Nederland controlerende werkzaamheden hebben verricht op het gebied van de zeevisserij;

     • alle geschriften (die mogelijk tot stand zijn gekomen op grond van de bevindingen van de hierboven genoemde ambtenaren) betreffende de naleving van de gemeenschapsregels met betrekking tot de zeevisserij;

2. te gelasten althans toe te staan dat de EEG-controleurs en beleidsambtenaren van het directoraatgeneraal Visserij, zo nodig onder opheffing van hun onschendbaarheid, door hem althans in zijn bijzijn door een onderzoeksrechter binnen de Europese Gemeenschap, als getuigen zullen worden gehoord respectievelijk over hun controlewerkzaamheden van 1983 tot 1987 in Nederland en de besprekingen die zij hebben gevoerd met Nederlandse ambtenaren over het door Nederland gevoerde visserijbeleid.

3 Bij memorie neergelegd ter griffie van het Hof op 13 oktober 1988, heeft de Commissie geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van het verzoek van de rechtercommissaris.

4 Wat het beroep op het Hof betreft, merkte de Commissie op, dat het EEG-Verdrag een uitputtende regeling geeft van de gevallen waarin en de wijze waarop de Lid-Staten, particulieren en rechterlijke instanties zich tot het Hof kunnen wenden. Voor de voor nationale rechterlijke autoriteiten openstaande mogelijkheid om zich tot het Hof te wenden, geeft artikel 177 EEG-Verdrag een uitputtende regeling. Het verzoek van de rechtercommissaris heeft evenwel geen betrekking op de uitlegging van een verdragsbepaling of een bepaling van secundair recht.

5 Met betrekking tot de rechtsmiddelen merkte de Commissie op, dat artikel 1 van het protocol geen betrekking heeft op documenten als bedoeld door de rechtercommissaris. Artikel 2 van het protocol bepaalt dat het archief van de Gemeenschappen onschendbaar is, en spreekt niet van de mogelijkheid, dat het Hof deze onschendbaarheid opheft. Artikel 12 van het protocol ziet niet op het horen als getuige van ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen en het uit dien hoofde opheffen van de onschendbaarheid van deze personen. Daarvoor is een regeling getroffen in artikel 19 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, dat echter niet voorziet in door het Hof te verlenen toestemming.

6 In antwoord op vragen van het Hof heeft de Commissie uiteengezet, op welke juridische gronden zij zich tegen overlegging van de gevraagde documenten verzet, en betoogd, dat noch artikel 1 noch artikel 2 van het protocol een verplichting in die zin bevat.

7 Gevraagd of en waarom de overlegging van documenten, waarom is verzocht in verband met mogelijke overtredingen van een gemeenschapsregeling, naar haar mening een belemmering kon vormen voor het regelmatig functioneren of de onafhankelijkheid van de Gemeenschappen, gaf de Commissie te kennen, dat de door haar inspecteurs opgestelde rapporten documenten waren die zich naar hun aard niet leenden voor een ander doel dan voor interne verslaglegging. Het zou hier gaan om documenten van zuiver interne aard, die de Commissie op geen enkele wijze kunnen binden of een standpunt van de Commissie kunnen weergeven. Overlegging ervan zou voorts de betrekkingen tussen de Commissie en de Lid-Staten op het delicate terrein van de controle kunnen schaden.

8 Op de vraag of de onschendbaarheid van het archief, zoals vastgelegd in artikel 2 van het protocol, absoluut is, zelfs ten opzichte van het Hof van Justitie, en belet dat het Hof de overlegging van documenten aan de nationale rechter in het kader van een gerechtelijk vooronderzoek zou gelasten of toestaan, antwoordde de Commissie, dat artikel 2 van het protocol, anders dan artikel 1, geen uitzonderingsbepaling bevat die het Hof bevoegd verklaart, deze onschendbaarheid op te heffen.

9 Op de vraag of een dergelijke overlegging niet mogelijk zou zijn in het kader van de in artikel 19 van het protocol bedoelde samenwerking tussen de gemeenschapsinstellingen en de verantwoordelijke autoriteiten van de Lid-Staten, antwoordde de Commissie, dat artikel 2 geen uitzonderingsclausule bevat en dat artikel 19 niet kan worden aangewend om toch een dergelijke opheffing van de onschendbaarheid tot stand te brengen.

10 Gevraagd of zij in casu bereid was, de identiteit van de inspecteurs aan de Nederlandse rechter mee te delen en, in voorkomend geval, hen te machtigen tot het afleggen van getuigenis over de door hen geconstateerde feiten, en om in geval van een ontkennend antwoord aan te geven, waarom de belangen van de Gemeenschappen zich tegen het afleggen van getuigenis verzetten, verklaarde de Commissie, dat zij om hogervermelde redenen niet bereid was de identiteit van de inspecteurs te onthullen noch hen te machtigen tot het afleggen van getuigenis. De verplichting tot het afleggen van getuigenis zou de werkzaamheden van de inspecteurs en daarmee de doelmatigheid van de communautaire controle in aanzienlijke mate ongunstig beïnvloeden.

11 De Commissie verklaarde wel bereid te zijn, de rechtercommissaris een verslag te doen toekomen met betrekking tot eventueel geconstateerde feiten, voor zover dit met een doelmatig functionerende controle verenigbaar zou zijn, en om één of meer personeelsleden aan te wijzen en te machtigen om voor de rechtercommissaris verklaringen af te leggen.

12 De rechtercommissaris berichtte het Hof daarop, dat hij, gelet op de door de Commissie gestelde voorwaarden, niet op haar aanbod kon ingaan.

13 Na een mededeling betreffende deze zaak in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1988, C 232, biz. 5) heeft de Nederlandse regering bij memorie van 19 oktober 1988 schriftelijke opmerkingen ingediend.

14 Nadat het Hof de instellingen van de Gemeenschappen en de Lid-Staten had uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken over de draagwijdte van de artikelen 1,2 en 19 van het protocol in verband met een verzoek als door de rechtercommissaris bij het Hof was ingediend, hebben de Raad en het Europees Parlement alsmede de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, de Helleense Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Portugese Republiek en het Verenigd Koninkrijk schriftelijke opmerkingen ingediend.

15 In verband met de vraag of de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid gegrond is, moet eraan worden herinnerd, dat het Hof reeds in zijn arrest van 15 juli 1964 (zaak 6/64, Costa/ENEL, Jurispr. 1964, blz. 1207) overwoog, dat het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, anders dan met gewone internationale verdragen het geval is, een eigen rechtsorde in het leven heeft geroepen, die bij de inwerkingtreding van het Verdrag in de rechtsorde der Lid-Staten is opgenomen.

16 In zijn arrest van 23 april 1986 (zaak 294/83, „Les Verts”, Jurispr. 1986, blz 1339, 1357) heeft het Hof het beginsel bevestigd, dat de Europese Economische Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin dat noch haar Lid-Staten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag (r. o. 23). Het Hof van Justitie is bij het EEG-Verdrag ingesteld als rechtsprekend orgaan, dat moet toezien op de eerbiediging van het recht zowel door de Lid-Staten als door de gemeenschapsinstellingen.

17 In die rechtsgemeenschap worden de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag beheerst door het beginsel van loyale samenwerking. Dit beginsel verplicht met enkel de Lid-Staten alle dienstige maatregelen te nemen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen, zo nodig ook langs strafrechtelijke weg (arrest van 21 september 1989, zaak 68/88, Commissie/Griekenland, r. o. 23, Turispr. 1989, blz. 2965), maar het verlangt ook, dat de gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten over en weer loyaal samenwerken (arrest van 10 februari 1983, zaak 230/81, Luxemburg/Parlement, Jurispr. 1983, blz. 255, r. o. 37).

18 Deze verplichting van de gemeenschapsinstellingen tot loyale samenwerking is van bijzonder belang in de betrekkingen met de rechterlijke autoriteiten van de Lid-Staten, die tot taak hebben te waken over de toepassing en de eerbiediging van het gemeenschapsrecht in de nationale rechtsorde.

19 Gezien in het licht van deze beginselen, hebben de door het protocol aan de Europese Gemeenschappen toegekende voorrechten en immuniteiten enkel een functioneel karakter, in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen datde Ge~ chap-pen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd (zie beschikking van het Hof van 11 april 1989, zaak 1/88 SA, r. o. 9, Jurispr. 1989, blz. 857).

20 Het functionele en bijgevolg betrekkelijke karakter van de voorrechten en immuniteiten van de Gemeenschappen vindt overigens uitdrukkelijke bevestiging in de tekst van het protocol: volgens artikel 1 kan het Hof toestemming verlenen voor dwangmaatregelen van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard ten aanzien van goederen en bezittingen van de Gemeenschappen, terwijl artikel 18 bepaalt, dat de voorrechten, immuniteiten en faciliteiten aan de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen uitsluitend in het belang van deze laatsten worden verleend.

21 De gemeenschapsinstellingen kunnen zich derhalve nimmer met een beroep op het protocol onttrekken aan hun verplichting tot loyale samenwerking met de nationale, en met name de gerechtelijke autoriteiten. Aan deze verplichting wordt trouwens herinnerd in artikel 19 van het protocol zelf.

22 In dit geval nu gaat het om een verzoek van een nationale rechter die een gerechtelijk vooronderzoek verricht ter zake van overtredingen van een gemeenschapsregeling, en heeft het verzoek betrekking op de mededeling van informatie over feiten waaruit die overtredingen kunnen blijken. Medewerking aan een dergelijk nationaal gerechtelijk vooronderzoek, in de vorm van overlegging aan de nationale rechter van documenten en het verlenen van machtiging aan haar ambtenaren om in de nationale procedure als getuige op te treden, vormt een verplichting voor iedere gemeenschapsinstelling, en met name voor de Commmissie, die ingevolge artikel 155 EEG-Verdrag tot taak heeft, toe te zien op de toepassing van de bepalingen van het Verdrag en van de bepalingen die de instellingen krachtens het verdrag vaststellen.

23 Het Hof van Justitie, dat ingevolge artikel 164 EEG-Verdrag heeft toe te zien op de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van dat Verdrag, moet in deze omstandigheden rechterlijk toezicht op de nakoming van de in casu op de Commissie rustende verplichting tot loyale samenwerking kunnen uitoefenen, wanneer het daartoe door een nationale rechterlijke autoriteit wordt aangezocht langs een beroepsweg die past bij hetgeen deze autoriteit wenst te bereiken.

24 Hieruit volgt, dat het Hof bevoegd is te onderzoeken, of een beroep van de gemeenschapsinstellingen op het protocol ter motivering van een weigering om loyale medewerking te verlenen aan nationale autoriteiten, zijn rechtvaardiging vindt in de noodzaak te verhinderen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd.

25 In deze omstandigheden staat het aan de Commissie, de gevraagde documenten aan de rechtercommissaris over te leggen, of anders het Hof in kennis te stellen van de dwingende redenen die, in verband met de noodzaak te verhinderen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd, de weigering van die overlegging rechtvaardigen.

26 Voorts staat het aan de Commissie, overeenkomstig artikel 19 Ambtenarenstatuut haar ambtenaren te machtigen, voor de rechter-commissans getuigenis ai te leggen over de feiten die zij bij de in de jaren 1983-1987 in Nederland verrichte controles in de sector zeevisserij hebben vastgesteld, of anders het Hof in kennis te stellen van de dwingende redenen die, in verband met de noodzaak de belangen van de Gemeenschappen te vrijwaren, de weigering van die machtiging rechtvaardigen.