Hof van Justitie EU 10-09-1996 ECLI:EU:C:1996:313

De eerste grief

18 Tot staving van deze grief betoogt de Commissie in de eerste plaats, dat de Regeling van toepassing is op het gehele handelsverkeer tussen de Gemeenschap en derde landen, dus ook op ingevoerde goederen die in de Gemeenschap onder de regeling actieve veredeling worden geplaatst, en op goederen die na veredeling worden uitgevoerd of heruitgevoerd.

19 Daartegenover stelt de Duitse regering, dat goederen die in de Gemeenschap worden ingevoerd en onder de regeling actieve veredeling worden geplaatst, alsmede goederen die na actieve veredeling worden uitgevoerd of heruitgevoerd, niet onder het toepassingsgebied van de Regeling vallen, omdat deze goederen niet kunnen worden geacht te zijn „ingevoerd” of „uitgevoerd” in de zin van de Regeling.

20 De uitlegging van de Duitse regering moet op dit punt worden afgewezen.

21 Overeenkomstig artikel 3, lid 7, van bijlage I en artikel 3, lid 6, van de bijlagen II en III is elk protocol van toepassing „op de uitvoer van de in artikel 1 omschreven produkten die op zijn douanegebied vervaardigd of opnieuw verpakt zijn”. Geen van de drie protocollen bevat een beperking van het toepassingsgebied van de Regeling ten aanzien van produkten die na actieve veredeling uit het douanegebied van een deelnemer worden uitgevoerd.

22 Ook de verplichtingen die de Regeling aan de invoerende landen oplegt, bevatten geen beperking ten aanzien van onder de regeling actieve veredeling geplaatste ingevoerde produkten.

23 De Regeling voorziet in afwijkingen van de verplichtingen voortvloeiend uit de verbintenis tot inachtneming van de overeenkomstig de Regeling vastgestelde minimumprijzen, maar die hebben geen betrekking op goederen die in het douanegebied van een deelnemer onder de regeling actieve veredeling zijn geplaatst.

24 Buiten de uitdrukkelijk genoemde uitzonderingen voorziet de Regeling niet in andere afwijkingen dan die welke op verzoek van een deelnemer en in overeenstemming met artikel 7 van elk van de bijlagen worden toegestaan door het met het toezicht op de toepassing van de Regeling belaste comité. In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Commissie verklaard, dat de Gemeenschap om geen enkele afwijking heeft verzocht.

25 Het standpunt van de Duitse regering, dat goederen die in de Gemeenschap onder de regeling actieve veredeling zijn geplaatst, niet kunnen worden geacht te zijn „ingevoerd” of „uitgevoerd”, vindt trouwens ook geen steun in de gemeenschapsregeling zelf.

26 Zoals duidelijk blijkt uit artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1999/85, worden niet-communautaire goederen waarvoor de formaliteiten voor plaatsing onder de regeling actieve veredeling zijn vervuld, ook naar gemeenschapsrecht geacht te zijn „ingevoerd”. De door veredeling verkregen produkten worden hetzij „her-uitgevoerd”, hetzij —wanneer zij uit equivalente produkten zijn verkregen — „uitgevoerd” (artikel 2 van verordening nr. 1999/85).

27 Ten slotte, ofschoon bij het zogenoemde schorsingssysteem de ingevoerde goederen niet aan invoerrechten worden onderworpen, worden zij, anders dan de Duitse regering betoogt, wel het douanegebied van de Gemeenschap binnengebracht. Verder is bij het terugbetalingssysteem de regeling actieve veredeling van toepassing op goederen die in de Gemeenschap reeds in het vrije verkeer zijn gebracht.

28 Tot staving van haar eerste grief betoogt de Commissie in de tweede plaats, dat de verbintenis tot inachtneming van de overeenkomstig de Regeling vastgestelde minimumprijzen zowel voor de invoer als voor de uitvoer van de deelnemende landen geldt. Zij erkent echter, dat artikel 6 van de bijlagen, anders dan artikel 3, geen absolute verplichtingen bevat. De minder strikte verplichting tot naleving van de minimumprijzen bij invoer valt te verklaren uit het feit, dat een deelnemer aan de Regeling niet altijd in staat is om invoer tegen lagere prijzen dan de minimumprijzen te verbieden. In casu echter biedt het gemeenschapsrecht de Lid-Staten de middelen om zich tegen dergelijke importen te verzetten.

29 De Duitse regering betwist deze uitlegging. Volgens haar legt de Regeling geen enkele verplichting op om bij invoer van zuivelprodukten de minimumprijzen in acht te nemen. Artikel 6 van elk van de bijlagen verplicht slechts tot vrijwillige samenwerking, zonder bindend karakter.

30 Voor de uitlegging van deze bepaling moet rekening worden gehouden met het doel van de Regeling, de context van artikel 6 en de algemene regels van het volkenrecht, volgens welke iedere overeenkomst door partijen te goeder trouw moet worden uitgevoerd (arrest Kupferberg, reeds aangehaald, r. o. 18).

31 Daar de Regeling tot doel heeft de wereldmarkt van zuivelprodukten op basis van wederzijdse voordelen voor de uitvoerende en de invoerende landen te stabiliseren, kan de Gemeenschap de bepalingen ervan slechts uitleggen op een wijze die de verwezenlijking van het beoogde doel bevordert.

32 In het handelsverkeer van zuivelprodukten tussen deelnemende landen is het in beginsel uitgesloten, dat uit een van die landen afkomstige produkten worden ingevoerd tegen lagere prijzen dan de minimumprijzen, zolang het deelnemende land waaruit het produkt afkomstig is, toeziet op de naleving van zijn verplichtingen door de exporteurs die vanaf zijn grondgebied opereren.

33 In het handelsverkeer tussen deelnemende landen en landen die geen partij bij de Regeling zijn, moeten eerstgenoemden ervoor zorgen, dat de op hun grondgebied werkzame exporteurs zich houden aan de overeenkomstig de Regeling vastgestelde minimumprijzen bij' uitvoer. De Regeling heeft op dit punt een universele strekking: de werkingssfeer ervan is geenszins beperkt tot het handelsverkeer tussen deelnemers,

34 Daarentegen zouden ondernemers die zuivelprodukten uitvoeren uit landen die geen partij bij de Regeling zijn en voor wie de regeling inzake de minimumprijzen bij uitvoer dus niet geldt, de toepassing van de Regeling in gevaar kunnen brengen, wanneer zij hun produkten tegen lagere prijzen dan de minimumprijzen naar een deelnemend land of naar de Gemeenschap konden uitvoeren, zonder bevreesd te moeten zijn voor de concurrentie van exporteurs die opereren vanaf het grondgebied van deelnemende landen en wel verplicht zijn zich aan de minimumprijzen te houden.

35 Artikel 6 van elk aangehecht protocol heeft dan ook tot doel, de deelnemers ertoe te verplichten zich zoveel mogelijk tegen dergelijke importen te verzetten. Juist daarom voorzien artikel 6, lid 1, sub b, van bijlage I en artikel 6, sub b, van de bijlagen II en III in een verplichting om inlichtingen te verstrekken over de invoer uit niet-deelnemende landen.

36 De uitlegging van de Commissie vindt bevestiging in de bewoordingen van artikel 3, lid 5, van bijlage I. Deze bepaling bevat een uitdrukkelijke afwijking van de verplichting inzake de minimumprijzen, niet enkel bij uitvoer, maar ook bij invoer van voor veevoederdoeleinden bestemde produkten. Bovendien hebben de onderhandelaars over de Regeling het noodzakelijk geacht, in artikel 6, lid 2, van bijlage I uitdrukkelijk te bepalen, dat lid 1 van dat artikel niet op dat soort importen van toepassing is, hetgeen het bindende karakter van lid 1 bevestigt.

37 In dit verband hebben de woorden „zoveel mogelijk” in artikel 6, lid 1, sub a, van bijlage I en in artikel 6, sub a, van de bijlagen II en III niet tot doel, de deelnemers van de in deze bepaling opgelegde verplichting te ontslaan, maar een deelnemer van zijn eventuele aansprakelijkheid te bevrijden, wanneer hij met de hem ter beschikking staande middelen niet kan verhinderen dat zuivelprodukten op zijn grondgebied worden ingevoerd tegen lagere prijzen dan de overeenkomstig de Regeling vastgestelde prijzen. Daarom ook wordt in artikel 6, lid 1, sub c, van bijlage I en in artikel 6, sub c, van de bijlagen II en III bepaald, dat de deelnemers samenwerken om correctiemaatregelen te treffen die moeten verhinderen dat in de toekomst wordt ingevoerd tegen prijzen die niet verenigbaar zijn met de minimumprijzen, hetgeen de toepassing van de protocollen in gevaar zou brengen.

38 In dit geval stelt de Commissie terecht, dat de Bondsrepubliek Duitsland over de middelen beschikte om de naleving van de Regeling af te dwingen, omdat voor elke actieve veredelingsverrichting de Lid-Staat een vergunning moet afgeven.

39 De Commissie kan dus met recht stellen, dat artikel 6 van de bijlagen zich ertegen verzette, dat de Bondsrepubliek Duitsland de invoer toestond van zuivelprodukten tegen lagere prijzen dan de minimumprijzen, daaronder begrepen de invoer in het kader van de regeling actieve veredeling.

De derde grief

40 De Commissie stelt eveneens, dat de communautaire regeling actieve veredeling niet toestond, dat de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van die douaneregeling vergunningen verleende: omdat de zuivelprodukten niet met inachtneming van de overeenkomstig de Regeling vastgestelde minimumprijzen werden ingevoerd, hadden de Duitse autoriteiten tot het oordeel moeten komen, dat niet aan de in de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 1999/85 bedoelde economische voorwaarden was voldaan, Bijgevolg heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet enkel de bepalingen van de Regeling met betrekking tot de minimumprijzen bij invoer, maar ook genoemde verordening niet in acht genomen.

41 Om te beginnen stelt de Duitse regering, dat de eventuele niet-nakoming moet worden beoordeeld in het licht van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1; hierna: „verordening nr. 2913/92”), waarbij onder meer verordening nr. 1999/85 is ingetrokken en vervangen, ook al is dat wetboek eerst op 1 januari 1994 in werking getreden, dus enkele maanden na afloop van de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies gestelde termijn. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof (zie arrest van 25 oktober 1978, zaak 125/77, Koninklijke Scholten-Honig, Jurispr. 1978, blz. 1991), dat wetten tot wijziging van een andere wet, tenzij het tegendeel blijkt, van toepassing zijn op de toekomstige gevolgen van feitelijke situaties welke onder de werking van de oude wet zijn ontstaan.

42 Dit standpunt kan niet worden aanvaard. Een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag kan slechts berusten op de gronden en middelen die reeds in het met redenen omkleed advies zijn aangevoerd (zie, onder meer, arrest van 13 december 1990, zaak C-347/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4747, r. o. 16). Hieruit volgt, dat in het kader van een dergelijk beroep het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld in het licht van de gemeenschapswetgeving die van kracht was tijdens de termijn die de Commissie de betrokken Lid-Staat heeft gesteld om aan het met redenen omkleed advies te voldoen.

43 De Duitse regering verwerpt hoe dan ook de derde grief van de Commissie. In de eerste plaats voert zij aan dat, anders dan de Commissie stelt, de in artikel 5 van verordening nr. 1999/85 bedoelde wezenlijke belangen van de communautaire producenten niet door de betwiste vergunningen worden geschaad. De communautaire producenten kunnen integendeel juist belang hebben bij verwerking of bewerking in het kader van de regeling actieve veredeling, zonder gebonden te zijn aan de ingevolge de Regeling vastgestelde minimumprijzen.

44 Artikel 5 van verordening nr. 1999/85 bepaalt, dat de douaneautoriteiten van de Lid-Staten de vergunning voor actieve veredeling verlenen „in de gevallen waarin de regeling (...) kan bijdragen tot het scheppen van de gunstigste voorwaarden voor de uitvoer van de veredelingsprodukten, voor zover de wezenlijke belangen van de communautaire producenten niet worden geschaad (economische voorwaarden)”.

45 Gelet op de conclusie van het Hof in rechtsoverweging 39 van dit arrest, kan op dit punt worden volstaan met de opmerking, dat de wezenlijke belangen van de communautaire producenten noodzakelijkerwijs zouden worden geschaad indien bepaalde ondernemers, zonder dat de Regeling in afwijkingen voorziet, in een Lid-Staat vergunningen konden krijgen voor de actieve veredeling van zuivelprodukten die zijn ingevoerd tegen lagere prijzen dan de overeenkomstig de Regeling vastgestelde minimumprijzen, dat wil zeggen van produkten die het douanegebied van de Gemeenschap zijn binnengebracht in strijd met de orde die de Regeling juist tot stand wil brengen „in het belang van producenten en consumenten alsmede van exporteurs en importeurs” (preambule van de Regeling).

46 In de tweede plaats betoogt de Duitse regering, dat de bij verordening nr. 1999/85 gestelde economische voorwaarden in acht zijn genomen. Zij herinnert eraan, dat die voorwaarden volgens artikel 6, lid 1, sub d, van de verordening worden geacht te zijn vervuld, wanneer de aan veredelingshandelingen te onderwerpen goederen in de Gemeenschap worden vervaardigd, maar niet kunnen worden gebruikt omdat de prijs ervan de beoogde handelstransactie economisch onmogelijk maakt.

47 Haars inziens is het in casu mogelijk, dat de communautaire producenten de in de Gemeenschap vervaardigde produkten niet gebruiken omdat de transactie, gelet op de minimumprijzen bij uitvoer, niet rendabel is. In die gevallen zouden die producenten toestemming moeten krijgen veredelingshandelingen te verrichten met zuivelprodukten uit derde landen die niet aan de minimumprijzen gebonden zijn.

48 Wederom moet erop worden gewezen, dat de Duitse regering van de verkeerde premisse uitgaat, omdat, zoals reeds werd vastgesteld, de deelnemers er ook op dienen toe te zien, dat de minimumprijzen bij de invoer van zuivelprodukten in acht worden genomen.

49 De Duitse regering kan zich derhalve niet op de toepassing van artikel 6, lid 1, sub d, van verordening nr. 1999/85 beroepen in juist die gevallen waarin de mededinging tussen in de Gemeenschap geproduceerde goederen en goederen die in strijd met de Regeling tegen lagere prijzen dan de minimumprijzen uit niet-deelnemende landen in een Lid-Staat zijn ingevoerd, onvermijdelijk wordt vervalst ten koste van eerstgenoemde goederen, waarvoor de minimumprijzen wel gelden.

50 In de derde plaats werpt de Duitse regering tegen, dat de communautaire regeling actieve veredeling zelf de toepassing van de in de Regeling getroffen maatregelen uitsluit. Immers, volgens artikelio van verordening (EEG) nr. 2228/91 van de Commissie van 26 juni 1991 tot vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 1999/85 (PB 1991, L 210, biz. 1), waarin op dit punt bepalingen van verordening (EEG) nr. 3677/86 van de Raad van 24 november 1986 (PB 1986, L 351, biz. 1) zijn overgenomen, heeft plaatsing van niet-communautaire goederen onder de regeling actieve veredeling met gebruikmaking van het schorsingssysteem tot gevolg, dat specifieke handelspolitieke maatregelen waaraan die goederen bij invoer zijn onderworpen, niet worden toegepast.

51 Deze tegenwerping moet worden afgewezen.

52 Immers, wanneer een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd, dient dat zoveel mogelijk aldus te geschieden, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag. Eveneens dient een toepassingsverordening, indien mogelijk, aldus te worden uitgelegd, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening (zie arrest van 24 juni 1993, zaak C-90/92, Dr Tretter, Jurispr. 1993, blz. I-3569, r. o. 11). Omdat door de Gemeenschap gesloten volkenrechtelijke overeenkomsten van hogere rang zijn dan de bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht, moeten ook deze bepalingen zoveel mogelijk in overeenstemming met die overeenkomsten worden uitgelegd.

53 Uit wat hierboven met betrekking tot de eerste grief van de Commissie is geconcludeerd, volgt dat de Regeling van toepassing is op de invoer van goederen die in de Gemeenschap onder de regeling actieve veredeling worden geplaatst. Een uitlegging van artikel 16 van verordening nr. 2228/91, waardoor die goederen buiten de toepassing van de Regeling kwamen te vallen, zou dus met de Regeling in strijd zijn.

54 Het is echter duidelijk, dat de met gebruikmaking van het schorsingssysteem onder de regeling actieve veredeling geplaatste goederen enkel in aanmerking komen voor de in artikel 16 van verordening nr. 2228/91 bedoelde vrijstelling omdat zij ertoe bestemd zijn, weer uit het douanegebied van de Gemeenschap te worden uitgevoerd, en dus niet in de gemeenschappelijke markt in de verkoop zullen worden gebracht.

55 Hieruit volgt, dat de vrijstelling van artikel 16 van verordening nr. 2228/91 uitsluitend van toepassing kan zijn op non-tarifaire handelspolitieke maatregelen, die, juist zoals invoerrechten, de ingevoerde goederen treffen ter bescherming van de gemeenschappelijke markt.

56 Dat is evenwel niet het doel van de Regeling, díe een veel meer algemene strekking heeft. Zij bevat minimumregels voor de ordening van de wereldmarkt van zuivelprodukten, met het doel een minimumprijsnivcau in het internationale handelsverkeer te waarborgen. In het bijzonder wordt met de bepalingen inzake de minimumprijzen bij invoer niet beoogd de gemeenschappelijke markt te beschermen; zij zijn in de Regeling opgenomen omdat niet alle landen daaraan deelnemen en derhalve moet worden vermeden, dat in een niet-deelnemend land gevestigde ondernemers de stabilisatieregeling kunnen verstoren door hun produkten tegen lagere prijzen dan de minimumprijzen naar een deelnemend land uit te voeren.

57 Bijgevolg moet artikel 16 van verordening nr. 2228/91 aldus worden uitgelegd, dat de in de Gemeenschap met gebruikmaking van het schorsingssysteem onder de regeling actieve veredeling geplaatste goederen niet van de toepassing van de Regeling zijn uitgezonderd.

58 De Commissie kan dus met recht stellen, dat de communautaire regeling actieve veredeling zich ertegen verzette, dat de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van deze douaneregeling vergunningen verleende voor de invoer van zuivelprodukten tegen lagere prijzen dan de overeenkomstig de Regeling vastgestelde minimumprijzen.