Hof van Justitie EU 14-12-1995 ECLI:EU:C:1995:453

Arrest

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 september 1994, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1641/94 van de Commissie van 6 juli 1994 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1994, L 172, blz. 12; hierna: „de onderhavige verordening”).

Verordening nr. 2658/87 van 23 juli 1987 (reeds aangehaald; PB 1987, L 256, biz. 1) bevat in haar bijlage 1 een hoofdstuk 23, getiteld „Resten en afval van de voedselindustrie; bereid voedsel voor dieren”, dat onder meer de navolgende GN-codes bevat:

„ 23 03	Afvallen van zetmeelfabrieken en dergelijke afvallen, bietenpulp, uitgeperst suikerriet (ampas) en andere afvallen van de suikerindustrie, bostel (brouwerijafval), afvallen van branderijen, ook indien in pellets:
2303 10	— afvallen van zetmeelfabrieken en dergelijke afvallen:
	— — afvallen van maïszetmeelfabrieken (met uitzondering van ingedikt zweiwater), met een gehalte aan proteïnen, berekend op de droge stof:
2303 10 11	— — — van meer dan 40 gewichtspercenten
2303 10 19	— — van niet meer dan 40 gewichtspercenten
2303 10 90	— — andere
(...)
23 09	Bereidingen van de soort gebruikt voor het voederen van dieren.”

Krachtens artikel 9, lid 1, sub a, b, d en e, van verordening nr. 2658/87 is de Commissie gemachtigd, volgens de procedure van artikel 10 maatregelen vast te stellen betreffende de hiernavolgende onderwerpen:

1. de toepassing van de gecombineerde nomenclatuur en het Taric, met name met betrekking tot:

   • de indeling van goederen in de nomenclaturen bedoeld in artikel 8,

   • de toelichtingen;

2. wijzigingen van de gecombineerde nomenclatuur voortvloeiende uit wijzigingen van de behoeften op statistisch of op handelspolitiek gebied;

   (...)

3. wijzigingen van de gecombineerde nomenclatuur en aanpassingen van de tarieven overeenkomstig door de Raad of de Commissie genomen besluiten;

4. wijzigingen van de gecombineerde nomenclatuur, ter aanpassing aan de gevolgen van ontwikkelingen op technologisch of handelsgebied, of ter aanpassing aan andere teksten en ter verduidelijking van teksten;

(...)”

Bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3492/91 van de Commissie van 29 november 1991 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2658/87 (PB 1991, L 328, blz. 80), die is vastgesteld krachtens artikel 9 van laatstgenoemde verordening, is in hoofdstuk 23 van de gecombineerde nomenclatuur de navolgende aanvullende aantekening 1 opgenomen:

„1.

De onderverdelingen 2303 10 11 en 2303 10 19 omvatten uitsluitend de afvallen verkregen bij de winning van maïszetmeel, met uitzondering van mengsels van afvallen verkregen bij de winning van maïszetmeel met produkten verkregen uit andere planten of met produkten verkregen uit maïs met gebruikmaking van een andere methode dan die gebruikt bij de vervaardiging van zetmeel door middel van de natte methode. Deze produkten kunnen echter afvallen, ontstaan bij de winning van olie uit maïskiemen, verkregen door middel van de natte methode, bevatten.

Het gehalte aan zetmeel, berekend op de droge stof overeenkomstig de methode opgenomen in bijlage I, onder 1, van de richtlijn 72/199/EEG van de Commissie dient niet meer dan 28 gewichtspercenten te bedragen en het gehalte aan vet, berekend op de droge stof overeenkomstig de methode A opgenomen in bijlage I van de richtlijn 84/4/EEG van de Commissie, dient niet meer dan 4,5 gewichtspercenten te bedragen.”

Eveneens op grond van artikel 9 van verordening nr. 2658/87 heeft de Commissie de onderhavige verordening vastgesteld. In de eerste en de vijfde overweging van deze verordening wordt verklaard dat met het oog op een uniforme toepassing van de gecombineerde nomenclatuur bepalingen betreffende de indeling van afvallen van zetmeelfabrieken moeten worden vastgesteld en de draagwijdte van postonderverdeling 2303 10 19 dient te worden gepreciseerd door het vervangen van aanvullende aantekening 1 op hoofdstuk 23.

De nieuwe aanvullende aantekening 1 in artikel 1 van de onderhavige verordening luidt als volgt:

„1.

De onderverdeling 2303 10 19 omvat uitsluitend de afvallen verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel, met uitzondering van mengsels van dergelijke afvallen met produkten verkregen uit andere planten of met produkten verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel door middel van een andere dan de natte methode.

Deze afvallen kunnen echter resten, ontstaan bij de winning van olie uit maïskiemen, verkregen door middel van de natte methode, resten van het zeven van maïs, gebruikt voor de vervaardiging van maïszetmeel door middel van de natte methode, tot een hoeveelheid van niet meer dan 15 gewichtspercenten en resten van het zweiwater, afkomstig van de behandeling van maïs door middel van de natte methode en gebruikt voor de vervaardiging van alcohol of van andere produkten uit zetmeel, bevatten.

Het gehalte aan zetmeel, overeenkomstig de methode opgenomen in bijlage I, punt 1, bij richtlijn 72/199/EEG, berekend op de droge stof, mag niet meer bedragen dan 28 gewichtspercenten en het gehalte aan vet, overeenkomstig methode A opgenomen in bijlage I bij richtlijn 84/4/EEG, berekend op de droge stof, mag niet meer bedragen dan 4,5-gewichtspercenten.”

In de laatste overweging van de onderhavige verordening wordt verklaard dat het Comité douanewetboek, afdeling tarief- en statistieknomenclatuur, geen advies heeft uitgebracht binnen de door zijn voorzitter bepaalde termijn.

Uit de stukken blijkt dat de Commissie zowel verordening nr. 3492/91, als de onderhavige verordening heeft vastgesteld in het kader van de onderhandelingen die zij namens de Gemeenschap sedert 1991 met de Verenigde Staten van Amerika heeft gevoerd over de invoer in de Gemeenschap van uit dit land afkomstig maïsglutenvoer („corn gluten feed”).

Het staat vast dat maïsglutenvoer een natuurlijk nevenprodukt is, dat ontstaat bij de winning van maïszetmeel door middel van de natte methode en onder postonderverdeling 2303 10 van de gecombineerde nomenclatuur wordt ingedeeld. Uit de stukken blijkt eveneens, dat dit produkt sinds 1967 op het grondgebied van de Gemeenschap wordt toegelaten met vrijstelling van douanerechten en heffingen.

In verordening nr. 3492/91 werd gepreciseerd dat de afvallen, verkregen bij de winning van maïszetmeel, afvallen, ontstaan bij de winning van olie uit maïskiemen, verkregen door middel van de natte methode, kunnen bevatten en werd een maximum gehalte aan zetmeel en aan vet vermeld.

Zoals blijkt uit de bewoordingen van de onderhavige verordening, heeft zij ten doel de afvallen verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel die enerzijds resten van het zeven van maïs, gebruikt voor de vervaardiging van maïszetmeel door middel van de natte methode, tot een hoeveelheid van niet meer dan 15 gewichtspercenten, en anderzijds resten van het zweiwater, afkomstig van de behandeling van maïs door middel van de natte methode en gebruikt voor de vervaardiging van alcohol of van andere produkten uit zetmeel, in aanmerking te laten komen voor onderverdeling 2303 10 19.

Aldus heeft deze verordening onderstreept, dat maïsglutenvoer waarin resten van het zeven, die een bepaald gewichtspercentage niet te boven gaan, en resten van het zweiwater dat bij een dergelijke vervaardiging is gebruikt, voorkomen, onder onderverdeling 2303 10 19 van de gecombineerde nomenclatuur valt.

De Franse regering is evenwel van mening dat dit produkt op grond van zijn samenstelling niet onder onderverdeling 2303 10 19, maar onder post 2309 valt, zodat het bij invoer in de Gemeenschap aan douanerechten moet worden onderworpen.

Tot staving van haar beroep tegen de onderhavige verordening voert zij vier middelen aan: onbevoegdheid van de Commissie om de verordening vast te stellen; schending van het Internationaal Verdrag betreffende het geharmoniseerde systeem inzake de omschrijving en de codering van goederen, dat op 14 juni 1983 te Brussel is ondertekend en namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 87/369/EEG van de Raad van 7 april 1987 (PB 1987, L 198, blz. 1; hierna: „Internationaal Verdrag”); ontoereikende motivering, en misbruik van bevoegdheid.

Allereerst dient het middel betreffende de onbevoegdheid van de Commissie te worden onderzocht.

De Franse regering merkt op dat de Commissie overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 2658/87 bevoegd is om met betrekking tot de gecombineerde nomenclatuur verduidelijkingen te verstrekken en om overeenkomstig artikel 9, lid 1, sub a, van deze verordening toelichtingen vast te stellen. Daarentegen is zij niet bevoegd om de draagwijdte van een tariefpost, die overigens voortvloeit uit het bij het Internationaal Verdrag ingevoerde geharmoniseerde systeem, te wijzigen. In casu zou de Commissie bij de onderhavige verordening tariefpost 2303 hebben gewijzigd en aldus indirect nieuwe tariefconcessies aan derde landen hebben verleend, terwijl enkel de Raad bevoegd is om dat te doen.

De Commissie brengt hiertegen in dat zij, door bij de onderhavige verordening aanvullende aantekening 1 op hoofdstuk 23 van de gecombineerde nomenclatuur aan te vullen, zich heeft beperkt tot een verduidelijking van de betrokken tariefpost, waartoe zij uit hoofde van artikel 9, lid 1, sub b, d en e, van verordening nr. 2658/87 bevoegd is. Zij is derhalve van mening dat zij geen nieuwe tariefconcessies aan derde landen heeft verleend.

Om te beginnen zij opgemerkt dat de onderhavige verordening volgens haar overwegingen ten doel heeft, bepalingen voor de indeling van resten verkregen bij de winning van maïszetmeel vast te stellen en de draagwijdte van postonderverdeling 2303 10 19 nader te preciseren.

Daartoe heeft de Raad de Commissie, handelend in nauwe samenwerking met de douanedeskundigen van de Lid-Staten, een ruime beoordelingsbevoegdheid gelaten bij de verduidelijking van de inhoud van de posten die voor de indeling van een goed in aanmerking komen (zie arresten van 18 september 1990, zaak C-265/89, Vismans Nederland, Jurispr. 1990, blz. I-3411, r. o. 13, en 13 december 1994, zaak C-401/93, Gold Star Europe, Jurispr. 1994, blz. I-5587, r. o. 19).

De bevoegdheid van de Commissie om de in artikel 9, lid 1, sub a, b, d en e, van verordening nr. 2658/87 bedoelde maatregelen vast te stellen, machtigt haar evenwel niet om de inhoud van de tariefposten te wijzigen die zijn vastgesteld op basis van het bij het Internationale Verdrag ingevoerde geharmoniseerde systeem, ten aanzien waarvan de Gemeenschap zich bij artikel 3 van dit verdrag heeft verbonden om de draagwijdte van de posten niet te wijzigen.

Bijgevolg dient te worden onderzocht, of de Commissie, in weerwil van de overwegingen van de onderhavige verordening, in feite post 2303 van de gecombineerde nomenclatuur heeft gewijzigd en aldus de grenzen van de haar bij artikel 9 van verordening nr. 2658/87 verleende bevoegdheden heeft overschreden.

Dienaangaande betoogt de Franse regering dat zowel de resten van het zeven van maïs als de resten van het zweiwater dat is gebruikt voor de vervaardiging van ethanol of andere derivaten van zetmeel, niet kunnen worden beschouwd als „afvallen van zetmeelfabrieken” in de zin van post 2303.

Volgens haar blijkt uit de rechtspraak van het Hof (arrest van 22 september 1988, zaak 268/87, Cargill, Jurispr. 1988, blz. 5151), dat het begrip „afvallen” slechts doelt op de produkten die het rechtstreekse resultaat zijn van een extractieproces, met uitzondering van produkten die, zoals de resten van het zeven van maïs, zich reeds in het basisprodukt bevonden en in de loop van dit proces geen bewerking ondergaan. Dit begrip doelt evenmin op produkten die, zoals de resten van het zweiwater dat is gebruikt bij de produktie van ethanol of andere produkten, zijn verkregen uit een later en ander verwerkingsproces dan de extractie.

Daarentegen is de Commissie van mening dat het begrip „verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeeľ” in de zin van post 2303 ruimer is dan het begrip winning van zetmeel, zodat het het gehele produktieproces van zetmeel en derivaten omvat, waarbij maïs als grondstof wordt gebruikt. Daarom zou het begrip afval van zetmeelfabrieken alle produkten omvatten die in de verschillende etappes van het produktieproces van zetmeel zijn verkregen en niet enkel de produkten die het rechtstreeks resultaat zijn van de extractie. De door de Franse regering aangevoerde rechtspraak betreffende het begrip „afvallen” zou slechts gelden voor activiteiten die beperkt zijn tot extractie.

De Commissie beklemtoont dat de resten van het zeven van maïs, die het resultaat zijn van een zeefoperatie die deel uitmaakt van het produktieproces van zetmeel, als afvallen verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel moeten worden beschouwd. Hetzelfde zou gelden voor de resten van het zweiwater dat is gebruikt bij de produktie van ethanol of andere derivaten van zetmeel, daar deze produktie-eenheden voor zetmeel en alcohol verwant zijn en dit zweiwater daadwerkelijk afkomstig is van het produktieproces van zetmeel.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof bij de uitlegging van post 2304 betreffende bij de winning van plantaardige oliën verkregen afvallen heeft overwogen dat afvallen (Frans: „résidus”) niet steeds afvallen in strikte zin (Frans: „déchets”) zijn. Daaruit volgt dat bedoelde post niet alle produkten dekt die na de winning van plantaardige olie overblijven. Integendeel, het moeten produkten zijn die het rechtstreeks resultaat zijn van het oliewinningsproces en niet produkten die zich reeds in het basisprodukt bevonden en in de loop van het oliewinningsproces geen bewerking ondergaan (zie arrest Cargill, reeds aangehaald, r. o. 11).

Vervolgens moet met de advocaat-generaal (punt 64 van zijn conclusie) worden vastgesteld dat „de afvallen verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel” in de zin van onderverdeling 2303 10 juist afvallen van de extractie van zetmeel uit maïs zijn.

Bijgevolg kunnen de produkten, die zich reeds in de partij maïs bevonden en in de loop van het extractieproces van de zetmeel geen bewerking hebben ondergaan, niet als bij de vervaardiging van maïszetmeel verkregen afvallen worden beschouwd.

Dit is specifiek het geval met de resten van het zeven van de maïs.

Zoals blijkt uit de memories van partijen en de conclusie van de advocaat-generaal (zie de punten 46-52) houdt de eerste fase van het produktieproces van zetmeel door middel van de natte methode namelijk in, dat de partij maïs onmiddellijk bij aankomst in de fabriek door middel van het zeven droog wordt gezuiverd om de gebroken korrels, vuildeeltjes en stof daaruit te verwijderen. Daar deze restanten van het zeven zich reeds in de partij maïs bevonden en geen enkele bewerking hebben ondergaan uit hoofde van de zetmeelwinning uit maïs, zijn zij dus niet aan te merken als afvallen verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel.

Overigens kunnen de resten van het zeven, zoals de Franse regering terecht heeft opgemerkt, niet als eenvoudige vuildeeltjes worden beschouwd, die naast de afvallen van de zetmeelwinning in het maïs glutenvoer voorkomen.

In het arrest van 16 december 1992 (zaak C-194/91, Krohn, Jurispr. 1992, blz. I-6661), dat de vraag betrof of de bijprodukten van de maïsoliewinning ook onder postonderverdeling 2304 B van het gemeenschappelijk douanetarief vielen, wanneer zij naast de afvallen die overblijven na het extraheren van de olie uit de maïskiemen in eigenlijke zin, andere bestanddelen bevatten die in het bijzonder van de gehele maïsplant, van andere graansoorten of van soja afkomstig zijn, heeft het Hof voor recht verklaard dat deze bijprodukten onder deze postonderverdeling vallen, voor zover de niet van de maïskorrel afkomstige bestanddelen slechts in zeer geringe hoeveelheden voorkomen en de aanwezigheid ervan bij normale produktie-, verwerkings-, vervoers-, overslag- en opslagcondities technisch onmogelijk te voorkomen is, tenzij tegen kosten die niet in verhouding staan tot de handelswaarde van de betrokken bijprodukten.

De aanwezigheid van resten van het zeven van maïs tot een hoeveelheid van 15 gewichtspercenten kan duidelijk niet worden aangemerkt als een „in zeer geringe hoeveelheden voorkomen”.

Met betrekking tot de resten van het zweiwater, gebruikt voor de vervaardiging van alcohol of van andere produkten van zetmeel, moet met de advocaat-generaal (punten 50 en 51 van zijn conclusie) worden opgemerkt dat de aan het eind van het produktieproces verkregen zetmeel een nieuw verwerkingsproces kan ondergaan om alcohol of andere organische produkten te winnen door middel van hydrolyse, waardoor glucose wordt verkregen door middel waarvan de ethanol of deze andere produkten worden vervaardigd. Het zweiwater wordt gebruikt in dit proces waarbij ethanol of andere produkten worden vervaardigd uit glucose.

Waar het produktieproces van alcohol of andere produkten een afzonderlijk proces is in een stadium na dat van de vervaardiging van zetmeel, kunnen de resten van het zweiwater die worden verkregen na afloop van dit afzonderlijke en latere produktieproces, niet als afvallen verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel worden beschouwd, ook al is het bij dit proces gebruikte zweiwater afkomstig van het zweiwater van de vervaardiging van zetmeel.

Bovendien belet de door de Commissie aangevoerde omstandigheid dat het produktieproces van ethanol ten gevolge van technische en economische ontwikkelingen in een groot aantal produktie-eenheden aan het produktieproces van zetmeel is gekoppeld, niet dat het om twee afzonderlijke processen gaat die elk han eigen afvallen opleveren.

Deze uitlegging wordt overigens bevestigd door het door de advocaat-generaal in de punten 54 en 55 van zijn conclusie vermelde standpunt van het Comité nomenclatuur, dat een produkt dat voor ongeveer een derde uit afvallen van de zetmeelindustrie, voor een derde uit resten, ontstaan bij de winning van olie uit maïskiemen door middel van de natte methode, en voor een derde uit destillatiezwelwater („corn distillers”) van ethanol bestaat, niet onder post 2303 kan worden ingedeeld. Daar dergelijke „corn distillers” worden verkregen tijdens een geheel ander proces, namelijk de produktie van alcohol uit granen, was het comité van mening dat post 2309 het meest in aanmerking kwam voor de indeling van deze produkten, die een specifieke verhouding aan vetten en proteïnen voor de voeding van bepaalde diersoorten vertonen.

Met betrekking tot het argument van de Commissie dat „corn gluten feed”, waarvoor sinds 1967 een vrijstelling van invoerrechten gold, op het punt van zijn voornaamste bestanddelen, met inbegrip van de toevoeging van de resten van het zeven van de maïs en van het zweiwater, in wezen identiek is gebleven, en dat veeleer de analysetechnieken zijn verbeterd, waardoor de samenstelling van het produkt beter kan worden bepaald en een verduidelijking van de tariefpost waarin het produkt wordt ingedeeld onontbeerlijk is, volstaat de opmerking dat, zoals de Franse regering terecht heeft beklemtoond, „corn gluten feed” als afvallen van zetmeelfabrieken, vallend onder post 2303, van rechten was vrijgesteld en dat een betere bepaling van de samenstelling van „corn gluten feed” de draagwijdte van deze post niet kan wijzigen.

Met betrekking tot ten slotte het argument van de Commissie dat, waar het begrip „afvallen van zetmeelfabrieken” slechts doelt op produkten die het rechtstreeks resultaat zijn van de extractie, verordening nr. 3492/91 en de onderhavige verordening waarbij deze is vervangen, eveneens ten onrechte de resten, ontstaan bij de winning van olie uit maïskiemen, onder dit begrip zou laten vallen, zij opgemerkt dat de Franse regering geen bezwaar heeft aangevoerd tegen dit gedeelte van de aanvullende aantekening. Bijgevolg behoeft dit argument niet te worden onderzocht.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de Commissie, door de afvallen, verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel, ook resten van het zeven van maïs, gebruikt voor de vervaardiging van maïszetmeel door middel van de natte methode, tot een hoeveelheid van niet meer dan 15 gewichtspercenten, alsmede resten van het zweiwater, gebruikt voor de vervaardiging van alcohol of van andere produkten uit zetmeel, te laten omvatten, post 2303 heeft gewijzigd en derhalve haar bevoegdheden heeft overschreden.

Zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan met betrekking tot de andere middelen die de Franse Republiek heeft aangevoerd, dient bijgevolg de onderhavige verordening van de Commissie nietig te worden verklaard, voor zover daarin wordt bepaald dat de afvallen, verkregen bij de vervaardiging van maïszetmeel, resten van het zeven van maïs, gebruikt voor de vervaardiging van maïszetmeel door middel van de natte methode, tot een hoeveelheid van niet meer dan 15 gewichtspercenten, alsmede resten van het zweiwater, gebruikt voor de vervaardiging van alcohol of van andere produkten uit zetmeel, kunnen bevatten.

Kosten

Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.