Hof van Justitie EU 10-02-1998 ECLI:EU:C:1998:47

Richtlijn 89/106

Richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten (PB 1989, L 40, blz. 12), beoogt de opheffing van belemmeringen van het vrije verkeer van voor de bouw bestemde producten.

In de vierde overweging van de considerans wordt verklaard, dat voor zover de technische belemmeringen in de bouwsector niet kunnen worden uitgeschakeld door een wederzijdse gelijkwaardigheidserkenning door de lidstaten, voor de opheffing daarvan de in de resolutie van de Raad van 7 mei 1985 (PB C 136, blz. 1) bedoelde nieuwe aanpak dient te worden gevolgd, hetgeen meebrengt dat fundamentele eisen moeten worden geformuleerd inzake veiligheid en andere aspecten die van belang zijn voor het algemeen welzijn, zonder dat de bestaande en gerechtvaardigde niveaus van bescherming in de lidstaten worden verlaagd.

Artikel 1, lid 2, van richtlijn 89/106 omschrijft „voor de bouw bestemde producten” als „producten die worden vervaardigd om blijvend deel uit te maken van bouwwerken, waaronder zowel gebouwen als kunstwerken zijn begrepen”.

Artikel 2, lid 1, van richtlijn 89/106 luidt als volgt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 1 bedoelde producten die voor verwerking in werken bestemd zijn, alleen dan in de handel kunnen worden gebracht, wanneer zij voor het beoogde doel geschikt zijn, dat wil zeggen zodanige eigenschappen bezitten dat de werken waarin zij moeten worden verwerkt, gemonteerd, toegepast of geïnstalleerd, indien behoorlijk ontworpen en uitgevoerd, kunnen voldoen aan de in artikel 3 genoemde fundamentele voorschriften, voor zover die werken zijn onderworpen aan regelingen waarin die voorschriften zijn opgenomen.”

Volgens de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 89/106 vormen de fundamentele voorschriften zowel de algemene als de specifieke criteria waaraan bouwwerken moeten voldoen. Die voorschriften moeten aldus worden opgevat, dat de bouwwerken op voldoende betrouwbare wijze moeten voldoen aan een, aan meer of aan alle genoemde voorschriften, voor zover zulks in regelingen is voorgeschreven.

Die fundamentele voorschriften, die volgens artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/106 in de vorm van doelstellingen in bijlage I zijn weergegeven, zijn:

• mechanische sterkte en stabiliteit;

• brandveiligheid;

• hygiëne, gezondheid en milieu;

• gebruiksveiligheid;

• geluidshinder;

• energiebesparing en warmtebehoud.

Richtlijn 89/106 voorziet in de ontwikkeling van Europese technische specificaties naast de bestaande nationale technische specificaties. Mogelijk zijn:

1. geharmoniseerde normen die worden opgesteld door de Europese normalisatieinstellingen (CEN, de Europese Commissie voor Normalisatie, en CENELEC, het Europees Comité voor elektrotechnische normalisatie) op basis van de hun door de Commissie gegeven mandaten (de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 89/106 bedoelde „normalisatiemandaten”);

2. een Europese technische goedkeuring, verleend door de organisatie van door de lidstaten erkende goedkeuringsinstanties (EOTA, European Organisation of Technical Approvals), dat wil zeggen „een positieve technische beoordeling van de bruikbaarheid van een product voor het beoogde doel op grond van de constatering dat voldaan is aan de fundamentele voorschriften voor werken waarin het product wordt toegepast” (artikel 8 van richtlijn 89/106). Ook deze organisatie werkt op basis van mandaten van de Commissie voor het uitwerken van richtlijnen voor de Europese technische goedkeuring van een product of een familie van producten (artikel 11, lid 1, van richtlijn 89/106).

Artikel 3, lid 3, van richtlijn 89/106 bepaalt, dat het vereiste verband tussen de fundamentele voorschriften en de normalisatiemandaten, mandaten voor richtlijnen voor Europese technische goedkeuring of de erkenning van andere technische specificaties wordt gelegd in basisdocumenten, waarmee de fundamentele voorschriften concreet worden uitgewerkt. Die basisdocumenten worden opgesteld door technische comités waarin de lidstaten vertegenwoordigd zijn.

Volgens artikel 13, lid 2, van richtlijn 89/106 wordt van producten waarvoor een conformiteitsverklaring is gegeven, aangenomen dat zij conform de technische specificaties zijn. De conformiteit wordt vastgesteld door onderzoek of via andere bewijzen op basis van de technische specificaties overeenkomstig bijlage III.

Artikel 13, leden 3 en 4, van richtlijn 89/106 luidt als volgt:

Voorwaarde voor de conformiteitsverklaring van een product is:

1. dat de fabrikant in de fabriek een productiecontrolesysteem heeft dat moet waarborgen dat de productie conform de desbetreffende technische specificaties is, of

2. dat voor bepaalde in de desbetreffende technische specificaties aangegeven producten, naast het productiecontrolesysteem in de fabriek, bij de beoordeling en bewaking van de productiecontrole of van het product zelf een ter zake erkende certificatie-instantie wordt ingeschakeld.

De keuze van de in lid 3 bedoelde procedure wordt voor een bepaald product of een bepaalde familie van producten door de Commissie, na raadpleging van het permanent comité, overeenkomstig de in bijlage III genoemde bijzonderheden, gespecificeerd, afhankelijk van:

1. het belang van het product ten opzichte van de fundamentele voorschriften, inzonderheid wat betreft gezondheid en veiligheid,

2. de aard van het product,

3. de invloed van de veranderlijkheid van de eigenschappen van het product op de bruikbaarheid ervan,

4. de mate waarin bij de fabricage van het product gebreken mogelijk zijn.

In ieder geval wordt de minst kostbare veiligheidsconforme procedure gekozen.

De aldus gekozen procedure wordt in de mandaten en in de specificaties of in de bekendmaking ervan genoemd.”

Bij artikel 19 van richtlijn 89/106 is een permanent comité voor de bouw ingesteld, dat bestaat uit twee vertegenwoordigers van elke lidstaat en dat wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie. De vertegenwoordigers van de lidstaten kunnen zich door deskundigen doen vergezellen. Krachtens artikel 19, lid 3, stelt het comité zijn reglement van orde vast.

Verscheidene bepalingen van richtlijn 89/106 schrijven raadpleging van het permanent comité voor de bouw voor. Volgens artikel 13, lid 4, moet het met name worden geraadpleegd voordat de Commissie de procedure voor conformverklaring van producten specificeert.

Volgens richtlijn 89/106 moet in een aantal gevallen bedoeld in artikel 20, lid 2, dat de procedure voor het constateren van de conformiteit bevat, een bijzondere procedure worden gevolgd, die in artikel 20, leden 3 en 4, wordt omschreven als volgt:

De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het comité brengt over dit ontwerp advies uit binnen een door de voorzitter op grond van de urgentie van de aangelegenheid te bepalen termijn. Het advies wordt uitgebracht met de meerderheid die in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie moet nemen. De stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité worden gewogen zoals bepaald in dat artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.

De Commissie neemt de overwogen maatregelen aan indien deze in overeenstemming zijn met het advies van het comité.

Zijn de overwogen maatregelen niet in overeenstemming met het advies van het comité of wordt er geen advies uitgebracht, dan legt de Commissie onverwijld aan de Raad een voorstel voor inzake te nemen maatregelen. De Raad beslist met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Indien de Raad binnen drie maanden geen besluit heeft genomen, stelt de Commissie de voorgestelde maatregelen vast.”

Het reglement van orde van het permanent comité voor de bouw

Het permanent comité voor de bouw heeft zijn reglement van orde vastgesteld tijdens zijn derde vergadering op 7 en 8 oktober 1989.

Artikel 2, leden 4 tot en met 7, van dit reglement van orde bepaalt:

De voorzitter stuurt de convocaties, de ontwerpagenda, het ontwerp van de te nemen maatregelen, de voorbereidende documenten en alle werkdocumenten aan de vertegenwoordigers (zowel de leden als de plaatsvervangers) van de lidstaten bij het comité overeenkomstig de procedure van artikel 12, lid 3, van dit reglement van orde.

Voor de voorbereidende documenten en alle andere werkdocumenten bedraagt de termijn 20 dagen. In urgente gevallen kan de voorzitter de bovenbedoelde termijn van 20 dagen inkorten, met dien verstande dat een termijn van ten minste tien volle werkdagen in acht moet worden genomen.

Het ontwerp van de in artikel 20, punt 2, van de richtlijn bedoelde bepalingen moet, aangezien daarover gestemd moet worden, de permanente vertegenwoordigers van de lidstaten en de vertegenwoordigers van de lidstaten bij het comité uiterlijk 20 dagen vóór de voor de vergadering vastgestelde datum bereiken.

Wordt de in lid 6 bedoelde termijn niet gerespecteerd, dan moet dit agendapunt naar een volgende vergadering worden verschoven of moet, indien een vertegenwoordiger van een lidstaat daarom verzoekt, de vergadering tot een latere datum worden uitgesteld zodat deze termijn wel wordt gerespecteerd.”

Artikel 9 van het reglement van orde luidt: „Elke nationale delegatie heeft stemrecht, waarbij de stemmen overeenkomstig artikel 148 van het Verdrag worden gewogen.”

Artikel 10, leden 2 tot en met 5, van het reglement van orde, dat betrekking heeft op de verslagen van de vergaderingen, luidt als volgt:

Tevens wordt na elke vergadering een beknopt verslag met de resultaten en conclusies opgesteld met als bijlage de lijst van aanwezigen.

Het comité keurt tijdens zijn volgende vergadering of bij wijze van uitzondering tijdens een latere vergadering de notulen goed.

Het verslag kan slechts ter goedkeuring aan het comité worden voorgelegd indien het ontwerp daarvan ten minste 20 dagen vóór de vergadering aan de vertegenwoordigers is toegestuurd.

Voorstellen om in de verslagen wijzigingen aan te brengen, moeten zo snel mogelijk schriftelijk worden ingediend en wel uiterlijk één week vóór de vergadering waarin het desbetreffende document moet worden goedgekeurd.”

Artikel 12, lid 3, van het reglement van orde bepaalt, dat alle correspondentie rechtstreeks aan de vertegenwoordigers bij het comité wordt geadresseerd en dat een kopie aan de permanente vertegenwoordigingen wordt gezonden.

Het eerste middel

Met het eerste middel verwijt de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie, dat zij het ontwerp van beschikking van de Commissie, dat in de vergadering van het permanent comité voor de bouw van 30 november 1994 zou worden besproken en waarover het comité een advies moest geven, niet binnen de gestelde termijn heeft verzonden. De Duitse versie van dit ontwerp is niet naar haar permanente vertegenwoordiging gezonden en de Duitse leden van het permanent comité voor de bouw hebben ze eerst op 11 november 1994 per fax ontvangen, dus 19 dagen voor de vergadering en niet 20 zoals artikel 2, lid 6, van het reglement van orde voorschrijft. De Duitse delegatie heeft die vertraging aan de vooravond van de vergadering schriftelijk gemeld en verzocht de stemming uit te stellen, welk verzoek zij ter vergadering heeft herhaald. De Bondsrepubliek Duitsland beklemtoont, dat de te late verzending van het ontwerp schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert, dat de nietigheid van het advies van het permanent comité voor de bouw tot gevolg heeft. Indien de Duitse delegatie de ontwerpbeschikking tijdig had ontvangen, hadden de leden ze uitvoeriger kunnen bespreken.

De Commissie erkent de geringe vertraging bij de toezending aan de Duitse delegatie, maar wijst erop, dat de Engelse versie van de tekst op 10 november 1994, dus binnen de termijn, aan alle delegaties van de lidstaten is verzonden. Bovendien beschikten alle delegaties sinds september 1994 over het oorspronkelijke ontwerp van de Commissie (Construct 94/124), ook de Duitse delegatie, die de Duitse versie van dat ontwerp bezat. De Duitse delegatie heeft trouwens een in het Duits en het Engels geformuleerd tegenvoorstel ingediend, waaruit blijkt, dat zij het ontwerp heel goed kende. Tussen de oorspronkelijke tekst van september 1994 en versie „Rev. 1”, die moest worden rondgezonden, bestonden slechts kleine verschillen en geen van de wijzigingen betrof de punten waartegen de Bondsregering in haar verzoekschrift bezwaar maakt. De vormfout was dus miniem en zonder enig belang voor de discussie en de stemming in het comité. Ten slotte stelt de Commissie, dat het niet gerechtvaardigd is daags vóór een vergadering om uitstel van een stemming te verzoeken. De Bondsregering heeft haar verzoek ter vergadering niet herhaald, maar de agenda zonder voorbehoud goedgekeurd en aan de discussie en de stemming deelgenomen.

De Bondsrepubliek Duitsland meent daarentegen, dat de toezending van de Engelse tekst niet strookt met artikel 3 van verordening nr. 1 van de Raad van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1958, blz. 385), en materieel niet volstaat, daar eerst bij ontvangst van de Duitse tekst bleek wat het standpunt van de Commissie was. Voorts stelt zij, dat de Duitse delegatie bij brief van 29 november 1994 om uitstel van de stemming heeft verzocht en dat verzoek ter vergadering heeft herhaald, en dat zij de notulen in dier voege heeft doen corrigeren, dat haar weigering om tijdens de vergadering te stemmen, erin werd vermeld.

De Commissie betwist de draagwijdte van de wijziging van de notulen. Zij beklemtoont, dat zij latere toevoegingen die een delegatie in het verslag wil aanbrengen, opneemt zonder de inhoud ervan te onderzoeken, omdat de Commissie en de lidstaten anders onmogelijk in een klimaat van vertrouwen kunnen samenwerken.

Vaststaat, dat de ontwerpbeschikking die tijdens de vergadering van 30 november 1994 moest worden besproken, in strijd met artikel 2, lid 6, van het reglement van orde niet aan de permanente vertegenwoordiging is gezonden en de vertegenwoordigers van de Bondsrepubliek Duitsland in het permanent comité voor de bouw te laat heeft bereikt. Ook staat vast, dat de Bondsrepubliek Duitsland bij brief van 29 november 1994 formeel om uitstel van de stemming heeft verzocht en dat de Commissie in strijd met artikel 2, lid 7, van het reglement van orde geen rekening met dat verzoek heeft gehouden.

De — weliswaar tijdige — toezending van de Engelse versie van het document aan de Duitse delegatie strookt niet met artikel 3 van verordening nr. 1 van de Raad, naar luid waarvan stukken die door de instellingen aan een lidstaat worden gezonden, worden gesteld in de taal van die staat.

Voorts is niet aangetoond, dat dat document tegelijkertijd is verzonden aan de permanente vertegenwoordiging van de Bondsrepubliek Duitsland, zoals artikel 2, lid 6, van het reglement van orde bepaalt.

Aangaande het argument van de Commissie, dat het verzoek om uitstel tijdens de vergadering had moeten worden ingediend, zij opgemerkt, dat artikel 2, lid 7, van het reglement van orde dat niet vereist, wanneer het verzoek om uitstel reeds per brief is ingediend. Overigens blijkt uit de notulen van de vergadering, zoals op verzoek van de Bondsrepubliek Duitsland gewijzigd en ter vergadering van 29 mei 1995 goedgekeurd, dat het enige bewijskrachtige authentieke stuk is, dat de vertegenwoordigers van deze staat hun verzoek om uitstel van de stemming inderdaad tijdens de vergadering van het permanent comité voor de bouw hebben herhaald.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 13 en 14 van zijn conclusie beklemtoont, blijkt bij vergelijking van de leden 5 en 6 van artikel 2 van het reglement van orde, dat onderscheid wordt gemaakt tussen gewone werkdocumenten en ontwerpen van de in artikel 20, lid 2, van richtlijn 89/106 bedoelde bepalingen. Terwijl gewone werkdocumenten aan de gewone en plaatsvervangende vertegenwoordigers van de lidstaten in het permanent comité voor de bouw worden gezonden, met kopie aan de permanente vertegenwoordigingen, en de voorzitter van het comité ingevolge lid 5 de termijn in urgente gevallen tot tien volle werkdagen kan inkorten, bepaalt lid 6, dat het ontwerp van de in artikel20, lid2, van richtlijn 89/106 bedoelde bepalingen, aangezien daarover gestemd moet worden, de permanente vertegenwoordigers van de lidstaten en de vertegenwoordigers van de lidstaten bij het comité uiterlijk 20 dagen vóór de voor de vergadering vastgestelde datum moet bereiken, zonder dat het mogelijk is die termijn in te korten.

Uit de verplichting de stukken zowel te verzenden aan de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten als aan hun vertegenwoordigers in het comité, en uit het feit dat de termijn niet kan worden bekort, blijkt voldoende dat men de lidstaten de nodige tijd heeft willen geven voor het bestuderen van de documenten, die zeer ingewikkeld kunnen zijn en kunnen nopen tot tal van contacten en besprekingen tussen verschillende administratieve diensten en tot het raadplegen van deskundigen op verschillende gebieden of van beroepsorganisaties.

Mitsdien moet worden geoordeeld, dat het feit dat het advies van het permanent comité voor de bouw is vastgesteld zonder dat de verplichting van tijdige verzending aan de twee adressaten in acht was genomen en zonder dat de stemming ondanks een daartoe strekkend formeel verzoek van een lidstaat was uitgesteld, leidt tot nietigheid van de bestreden beschikking op grond van schending van een wezenlijk vormvoorschrift.

Daar het eerste middel gegrond is, moet de bestreden beschikking nietig worden verklaard zonder dat de andere middelen behoeven te worden onderzocht.