Hof van Justitie EU 15-09-1998 ECLI:EU:C:1998:401

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een lidstaat zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met een bepaling van gemeenschapsrecht geheven belastingen beroept op een nationale vervaltermijn, wanneer de toepassing van die termijn tot gevolg heeft, dat de werking in de tijd van een prejudicieel arrest van het Hof houdende uitlegging van die bepaling wordt beperkt,

Edis geeft in overweging, die vraag bevestigend te beantwoorden. De regeringen die opmerkingen hebben ingediend, en de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen, zijn evenwel van mening, dat de toepassing van een vervaltermijn er niet toe leidt, dat de gevolgen voor het verleden van een door het Hof gewezen arrest worden beperkt. Een dergelijke termijn is immers niet van invloed op het bestaan en de inhoud van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten, doch enkel op de uitoefening van die rechten. Het is voorts vaste rechtspraak van het Hof, dat bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling elke lidstaat zelf de procesregels dient te bepalen voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, te beschermen (arresten van 16 december 1976, Rewe, 33/76, Jurispr. blz. 1989, en Comet, 45/76, Jurispr. blz. 2043, en, meer recent, arrest van 8 februari 1996, FMC e. a., C-212/94, Jurispr. blz. I-389).

Volgens vaste rechtspraak verklaart en preciseert de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 177 van het Verdrag verleende bevoegdheid aan een voorschrift van gemeenschapsrecht geeft wanneer daaraan behoefte bestaat, de betekenis en strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt, dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht (zie, onder meer, arresten van 27 maart 1980, Denkavit italiana, 61/79, Jurispr. blz. 1205, punt 16, en 13 februari 1996, Bautiaa en Société française maritime, C-197/94 en C-252/94, Jurispr. blz. I-505, punt 47).

Gelet op deze beginselen, kan — nog steeds volgens die rechtspraak — de werking van een arrest waarbij op een verzoek om uitlegging wordt beslist, slechts bij hoge uitzondering door het Hof worden beperkt (arresten Denkavit italiana, punt 17, en Bautiaa en Société française maritime, punt 48, beide reeds aangehaald).

Uit het voorgaande volgt, dat de gevolgen van een uitleggingsarrest van het Hof gewoonlijk weliswaar teruggaan tot de datum van inwerkingtreding van het uitgelegde voorschrift, doch dat voor de toepassing door de nationale rechter van dit voorschrift op feiten die zich vóór dat arrest hebben voorgedaan, tevens is vereist, dat zowel de materiële als de formele nationale regels voor rechtsvorderingen in acht zijn genomen.

De toepassing van dergelijke regels kan derhalve niet op één lijn worden gesteld met een beperking van de gevolgen van een arrest van het Hof waarbij uitspraak is gedaan over de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht. Een dergelijke beperking leidt er immers toe, dat justitiabelen die normaliter de hun door de betrokken gemeenschapsbepaling verleende rechten overeenkomstig hun nationale procedurevoorschriften zouden kunnen uitoefenen, de mogelijkheid wordt ontnomen zich voor hun vorderingen daarop te beroepen.

Het is overigens vaste rechtspraak, dat waar een gemeenschapsregeling inzake de terugbetaling van ten onrechte geheven nationale belastingen ontbreekt, het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, met dien verstande dat die regels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden, en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (arresten Rewe, punt 5, en Cornet, punten 13 en 16, beide reeds aangehaald, en, meer recent, arrest van 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, Jurispr. blz. I-4599, punt 12).

Zo is het volgens het Hof met het gemeenschapsrecht verenigbaar, dat in het belang van de rechtszekerheid, waarin zowel de contribuabele als de administratie bescherming vindt, redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld die gelden op straffe van verval van recht (arresten Rewe, punt 5, Cornet, punten 17 en 18, en Denkavit italiana, punt 23, alle reeds aangehaald; zie eveneens arresten van 10 juli 1997, Palmisani, C-261/95, Jurispr. blz. I-4025, punt 28, en 17 juli 1997, Haahr Petroleum, C-90/94, Jurispr. blz. I-4085, punt 48). Dat het Hof een prejudicieel arrest heeft gewezen over de uitlegging van de betrokken bepaling van gemeenschapsrecht, is daarbij niet van belang (zie, in die zin, arrest Rewe, reeds aangehaald, punt 7).

De Commissie heeft ter terechtzitting evenwel opgemerkt, dat arrest nr. 3458 van 23 februari 1996 een ommekeer in de rechtspraak van de Corte suprema di cassazione betekende, omdat deze tot dat tijdstip vervaltermijnen als de litigieuze enkel toepaste in geval van fouten bij de berekening van de belastingen. Door na de uitspraak van het arrest Ponente Carni te oordelen, dat voor de teruggaaf van de vergunningsheffing de in artikel 13 van decreet nr. 641/72 bepaalde vervaltermijn van drie jaar geldt in plaats van de tienjarige verjaringstermijn van het gemene recht, zou de Corte suprema di cassazione, met miskenning van de arresten van 2 februari 1988, Barra (309/85, Jurispr. blz. 355), en 29 juni 1988, Deville (240/87, Jurispr. blz. 3513), specifiek de mogelijkheid voor de belanghebbenden hebben beperkt om een in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belasting terug te vorderen.

In het arrest Barra (reeds aangehaald, punt 19) heeft het Hof verklaard, dat het gemeenschapsrecht in de weg staat aan een nationale wettelijke bepaling krachtens welke slechts diegenen aanspraak hebben op terugbetaling van een bij arrest van het Hof in strijd met het Verdrag verklaard recht, die vóór de uitspraak van dat arrest een vordering tot terugbetaling hebben ingesteld. Een dergelijke bepaling ontzegt immers de natuurlijke of rechtspersonen die niet aan deze voorwaarde voldoen, zonder meer het recht op terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen en maakt daardoor de uitoefening door de justitiabelen van de hun door het gemeenschapsrecht verleende rechten onmogelijk.

Evenzo heeft het Hof in het arrest Deville (reeds aangehaald) voor recht verklaard, dat een nationale wetgever na een arrest van het Hof waarbij een bepaalde wettelijke regeling onverenigbaar met het Verdrag is verklaard, geen procedureregels kan invoeren die specifiek de mogelijkheden tot het terugvorderen van ten onrechte krachtens die wettelijke regeling geheven belastingen beperken.

Uit die arresten volgt, dat een lidstaat geen bepalingen kan vaststellen die aan de teruggaaf van een belasting die bij een arrest van het Hof in strijd met of onverenigbaar met het gemeenschapsrecht is verklaard, voorwaarden verbinden die specifiek op die belasting betrekking hebben en die ongunstiger zijn dan die welke anders op de teruggaaf van de betrokken belasting zouden worden toegepast.

Zonder dat behoeft te worden nagegaan onder welke voorwaarden die rechtspraak op de rechterlijke instanties van de lidstaten van toepassing is, kan derhalve worden volstaan met op te merken, in de eerste plaats, dat de uitlegging van de Corte suprema di cassazione betrekking had op een nationale bepaling die op het tijdstip van uitspraak van het arrest Ponente Carni reeds vele jaren van kracht was, en in de tweede plaats, dat die bepaling niet slechts geldt voor de teruggaaf van de belasting waarom het in dat arrest ging, doch ook voor de teruggaaf van alle heffingen op Italiaanse overheidsvergunningen. De oplossing van de arresten Barra en Deville is in casu derhalve niet van toepassing.

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de omstandigheid dat het Hof een prejudicieel arrest over de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht heeft gewezen zonder de werking in de tijd van dat arrest te beperken, het recht van een lidstaat om zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met die bepaling geheven belastingen op een nationale vervaltermijn te beroepen, onverlet laat.

De tweede vraag

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of artikel 5 EG-Verdrag verenigbaar is met een nationale wettelijke regeling die in de procesregels voor het instellen van vorderingen in rechte ter verzekering van de teruggaaf van in strijd met richtlijn 69/335 betaalde heffingen, voorziet in een vervaltermijn van drie jaar vanaf de dag van betaling, terwijl een dergelijke termijn naar nationaal recht niet geldt voor vorderingen wegens onverschuldigde betaling tussen particulieren.

De Commissie merkt op, dat deze vraag de uitlegging van Italiaans recht betreft en dus in de vorm waarin zij is gesteld, niet-ontvankelijk is, en zij geeft derhalve in overweging ze anders te formuleren. Haars inziens komt de gestelde vraag erop neer, of het gemeenschapsrecht in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die aan vorderingen tot terugbetaling van een in strijd met richtlijn 69/335 geheven belasting een vervaltermijn stelt, die een bevoegdheid tot belastingheffing en een fiscale schuldvordering van de staat onderstelt, in plaats van een verjaringstermijn die volgens dezelfde wettelijke regeling van toepassing is in het geval van een objectief onverschuldigde betaling, die het gevolg is van Het ontbreken van een dergelijke bevoegdheid en schuldvordering.

Uit de gestelde vraag blijkt, dat de verwijzende rechter van het Hof wenst te vernemen, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een lidstaat zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belastingen beroept op een nationale vervaltermijn van drie jaar, die afwijkt van de gewone regeling van rechtsvorderingen uit onverschuldigde betaling tussen particulieren, waarvoor een langere termijn geldt. De verwijzende rechter verzoekt het Hof derhalve om verduidelijking van zijn rechtspraak volgens welke de nationale procesregels voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden.

De vraag dient derhalve te worden beantwoord.

Edis is van mening, dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, omdat volgens 's Hofs rechtspraak de nationale procesregels voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden. De Corte costituzionale nu heeft duidelijk uitgesproken, dat de vordering tot terugbetaling van de vergunningsheffing in het Italiaanse recht onder de regeling inzake de terugvordering van het onverschuldigd betaalde valt.

Volgens de drie regeringen die opmerkingen hebben ingediend, mag een lidstaat op belastinggebied een vervaltermijn bepalen die verschilt van de termijn van het gemene recht, wanneer die termijn gelijkelijk geldt voor op het gemeenschapsrecht en op het nationale recht gebaseerde vorderingen tot terugbetaling, hetgeen in casu het geval is.

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft opgemerkt, blijkt bij vergelijking van de nationale stelsels, dat het vraagstuk van de betwisting van onwettig opgeëiste of de terugbetaling van onverschuldigd betaalde heffingen in de verschillende lidstaten en zelfs binnen eenzelfde lidstaat uiteenlopende oplossingen heeft gevonden, afhankelijk van de soort belasting of heffing waarom het gaat. In sommige gevallen stelt de wet zowel ten aanzien van tot de belastingdienst gerichte bezwaarschriften als van beroepen in rechte strakke voorwaarden ten aanzien van de vorm waarin en de termijn waarbinnen dergelijke rechtsvorderingen of verzoeken kunnen worden ingediend. In andere gevallen moeten beroepen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde heffingen voor de gewone rechter worden ingesteld, met name in de vorm van een actie uit onverschuldigde betaling; daarbij gelden voor deze beroepen meer of minder lange termijnen, in bepaalde gevallen de normale verjaringstermijn van het gemene recht (zie arresten van 27 februari 1980, Just, 68/79, Jurispr. blz. 501, punten 22 en 23; Denkavit italiana, reeds aangehaald, punten 23 en 24; 10 juli 1980, Ariete, 811/79, Jurispr. blz. 2545, punten 10 en 11, en Mireco, 826/79, Jurispr. blz. 2559, punten 11 en 12).

Deze verscheidenheid van de nationale stelsels is met name een gevolg van het ontbreken van een gemeenschapsregeling inzake de terugbetaling van ten onrechte geheven nationale heffingen. Zoals reeds opgemerkt in punt 19 van dit arrest, is het in een dergelijke situatie immers een aangelegenheid van het interne recht van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).

Wat laatstgenoemd beginsel betreft, is het volgens het Hof met het gemeenschapsrecht verenigbaar (zie punt 20 van dit arrest), dat in het belang van de rechtszekerheid, waarin zowel de contribuabele als de administratie bescherming vindt, redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld die gelden op straffe van verval van recht. Dergelijke termijnen maken immers de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk. Een nationale vervaltermijn van drie jaar te rekenen vanaf de dag van de betwiste betaling, lijkt in dat opzicht redelijk.

Inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel onderstelt, dat wanneer het om gelijksoortige heffingen of rechten gaat, het in geding zijnde voorschrift gelijkelijk van toepassing is op beroepen gebaseerd op schending van het gemeenschapsrecht en op beroepen gebaseerd op schending van het nationale recht (zie, in die zin, arrest van 27 maart 1980, Salumi, 66/79, 127/79 en 128/79, Jurispr. blz. 1237, punt 21). Dit beginsel kan evenwel niet aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat verplicht is zijn gunstigste nationale terugvorderingsregeling toe te passen op alle vorderingen tot terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven heffingen of rechten.

Het gemeenschapsrecht staat er dus niet aan in de weg, dat de wettelijke regeling van een lidstaat, naast een verjaringstermijn van gemeen recht die van toepassing is op vorderingen uit onverschuldigde betaling tussen particulieren, minder gunstige bijzondere regels kent voor bezwaar en beroep in rechte tegen heffingen en andere belastingen. Dit zou slechts anders zijn, indien die regels enkel gelden voor op het gemeenschapsrecht gebaseerde vorderingen tot terugbetaling van die heffingen of belastingen.

Zoals het Hof in punt 25 van dit arrest heeft opgemerkt, geldt de hier bedoelde vervaltermijn niet slechts voor de in geding zijnde vergunningsheffing, doch voor alle heffingen op overheidsvergunningen. Bovendien is volgens niet betwiste verklaringen van de Italiaanse regering een overeenkomstige termijn eveneens van toepassing op vorderingen tot terugbetaling van een aantal indirecte belastingen. Voorts blijkt niet uit de tekst van de litigieuze bepaling, dat zij enkel van toepassing is op beroepen op grond van het gemeenschapsrecht, en zoals de advocaat-generaal in de punten 62 tot en met 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit de rechtspraak van de Corte suprema di cassazione, dat de termijnen in belastingzaken eveneens gelden voor vorderingen tot terugbetaling van heffingen of belastingen die zijn geheven op grond van wetten die in strijd met de Italiaanse Grondwet zijn verklaard.

Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat, dat een lidstaat zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belastingen beroept op een nationale vervaltermijn van drie jaar, die afwijkt van de gewone regeling van rechtsvorderingen uit onverschuldigde betaling tussen particulieren, waarvoor een langere termijn geldt, wanneer die vervaltermijn gelijkelijk van toepassing is op vorderingen tot terugbetaling van die belastingen, welke op het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd, en op die welke op het nationale recht zijn gebaseerd.

De derde vraag

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een lidstaat zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met een richtlijn geheven belastingen beroept op een nationale vervaltermijn die ingaat op de dag van betaling van de betrokken belastingen, hoewel de richtlijn op die dag nog niet correct in nationaal recht was omgezet.

De drie regeringen die opmerkingen hebben ingediend, geven in overweging deze vraag ontkennend te beantwoorden. Volgens hen mag een lidstaat zich op een nationale vervaltermijn als de hier bedoelde beroepen wanneer die termijn voldoet aan de in de arresten Rewe en Cornet (reeds aangehaald) gestelde voorwaarden. Volgens die regeringen moet het arrest van 25 juli 1991, Emmott (C-208/90, Jurispr. blz. I-4269), worden gelezen tegen de achtergrond van de zeer uitzonderlijke omstandigheden van die zaak, hetgeen het Hof trouwens heeft bevestigd in zijn arresten van 27 oktober 1993, Steenhorst-Neerings (C-338/91, Jurispr. blz. I-5475), en 6 december 1994, Johnson (C-410/92, Jurispr. blz. I-5483).

Volgens Edis volgt uit de twee laatstgenoemde arresten, dat het enkele feit dat de bepalingen van een richtlijn niet correct zijn uitgevoerd, behoudens andere omstandigheden, de in gebreke gebleven lidstaat niet belet zijn nationale beroepstermijnen in te roepen. Zij is evenwel van mening, dat de rechtspraak Emmott in casu van toepassing is wegens de vertragingstactiek van de Italiaanse autoriteiten tegenover de verzoeken van het bedrijfsleven om terugbetaling.

Aanvankelijk betoogde de Commissie, dat de arresten Steenhorst-Neerings en Johnson (reeds aangehaald) betrekking hadden op klachten over ten onrechte geweigerde sociale uitkeringen en in casu dus irrelevant waren. Zij was derhalve van mening, dat de oplossing van het arrest Emmott toepassing moest vinden op vorderingen tot terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belastingen, omdat de in gebreke gebleven lidstaat anders voordeel zou kunnen halen uit de door hem gepleegde inbreuk. Ter terechtzitting heeft de Commissie die stelling echter niet meer verdedigd en erkend, dat zij door het arrest van 2 december 1997, Fantask e. a. (C-188/95, Jurispr. blz. I-6783), was weerlegd.

Naar uit het antwoord op de tweede vraag blijkt, staat het gemeenschapsrecht in beginsel er niet aan in de weg, dat een lidstaat zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belastingen beroept op een nationale vervaltermijn van drie jaar.

In het arrest Emmott (reeds aangehaald, punt 23) heeft het Hof weliswaar verklaard, dat tot het moment waarop een richtlijn correct is uitgevoerd, een in gebreke gebleven lidstaat zich niet op termijnoverschrijding kan beroepen tegenover een particulier die een procedure tegen hem instelt ter bescherming van de rechten die de bepalingen van een richtlijn de particulier toekennen, en dat een in het nationale recht bepaalde beroepstermijn niet vóór dat moment kan gaan lopen.

Uit het arrest Steenhorst-Neerings, zoals bevestigd door het arrest Johnson (punt 26), blijkt evenwel, dat de oplossing van het arrest Emmott werd gerechtvaardigd door de specifieke omstandigheden van die zaak, waarin door het verval van recht de verzoekster in het hoofdgeding geen enkele mogelijkheid meer had, haar recht op gelijke behandeling ingevolge een gemeenschapsrichtlijn te doen gelden (zie eveneens arrest Haahr Petroleum, reeds aangehaald, punt 52, en arrest van 17 juli 1997, Texaco en Olieselskabet Danmark, C-114/95 en C-115/95, Jurispr. blz. I-4263, punt 48).

Zo overwoog het Hof in het arrest Fantask e. a. (reeds aangehaald), dat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat, dat een lidstaat die richtlijn 69/335 niet correct heeft omgezet, zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met die richtlijn geheven rechten beroept op een nationale verjaringstermijn van vijf jaar, die ingaat op de datum van opeisbaarheid van die rechten.

Uit de stukken van de zaak en de debatten ter terechtzitting blijkt voorts niet, dat verzoekster in het hoofdgeding door de gedraging van de Italiaanse autoriteiten in samenhang met het bestaan van de litigieuze termijn elke mogelijkheid heeft verloren om haar rechten voor de nationale rechter te doen gelden, zoals in de zaak Emmott het geval was.

Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat, dat een lidstaat zich bij vorderingen tot terugbetaling van in strijd met een richtlijn geheven belastingen beroept op een nationale vervaltermijn die ingaat op de dag van betaling van de betrokken belastingen, ook al was de richtlijn op die dag nog niet correct in nationaal recht omgezet.

Kosten

De kosten door de Italiaanse en de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.