Hof van Justitie EU 01-06-1999 ECLI:EU:C:1999:271

De bij het TGVG 1993 ingevoerde regeling

23 Bij § 10, lid 2, TGVG 1993, volgens welke enkel Oostenrijkse onderdanen zijn vrijgesteld van de verplichte vergunning voor de verkrijging van een bebouwd terrein en dus van de verplichting om daartoe aan te tonen dat de voorgenomen verkrijging niet dient voor de vestiging van een tweede woning, wordt jegens de onderdanen van andere lidstaten een discriminerende beperking op het vrije verkeer van kapitaal tussen de lidstaten ingevoerd.

24 Een dergelijke discriminatie is verboden door artikel 73 B van het Verdrag indien zij niet wordt gerechtvaardigd door een reden welke volgens het Verdrag geoorloofd is.

25 In casu rechtvaardigt de Republiek Oostenrijk de handhaving, in de deelstaat Tirol, van naar de nationaliteit van de verkrijger verschillende regelingen betreffende de verkrijging van terreinen in het TGVG 1993 na de datum van haar toetreding uitsluitend op basis van artikel 70 van de Toetredingsakte.

26 Zoals evenwel in punt 9 van dit arrest is opgemerkt, is het TGVG 1993, hoewel het toen niet meer van kracht was, in strijd met de grondwet verklaard bij een arrest van het Verfassungsgerichtshof van 10 december 1996, op grond waarvan deze zelfde rechterlijke instantie vervolgens de beschikking waarbij Konles aanvraag door de LGvK werd afgewezen, nietig heeft verklaard.

27 In beginsel is de nationale rechter bevoegd om de inhoud van de wetgeving betreffende de tweede woningen die gold op 1 januari 1995, de datum van toetreding van de Republiek Oostenrijk, te bepalen. Daartoe dient het Hof hem evenwel de gegevens voor de uitlegging van het gemeenschapsrechtelijke begrip „bestaande wetgeving” te verschaffen.

28 Aan het begrip „bestaande wetgeving” in artikel 70 van de Toetredingsakte ligt een materieel criterium ten grondslag, zodat voor de toepassing van dit begrip niet behoeft te worden beoordeeld of de betrokken nationale bepalingen geldig zijn naar nationaal recht. Daarom valt in beginsel elke bepaling betreffende tweede woningen die in de Republiek Oostenrijk van kracht was op de datum van toetreding, onder de uitzonderingsregeling van artikel 70 van de Toetredingsakte.

29 Dit zou anders zijn, wanneer deze bepaling bij een besluit van na, doch met terugwerkende kracht tot een datum vóór de toetreding zou zijn ingetrokken, waardoor de betrokken bepaling voor het verleden zou zijn verdwenen.

30 In het kader van een prejudiciële procedure staat het aan de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat om uit te maken, welke werking in de tijd de door de constitutionele rechter van deze lidstaat uitgesproken ongrondwettigverklaring heeft.

31 Op het eerste onderdeel van de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat artikel 73 B van het Verdrag en artikel 70 van de Toetredingsakte zich niet verzetten tegen een regeling betreffende de verkrijging van terreinen, zoals ingevoerd bij het TGVG 1993, tenzij deze regeling niet als een deel van de op 1 januari 1995 bestaande nationale rechtsorde van de Republiek Oostenrijk moet worden beschouwd.

De bij het TGVG 1996 ingevoerde regeling

32 Met betrekking tot het TGVG 1996 betoogt de Oostenrijkse regering, dat dit niet in het geval van eiser is toegepast voordat Konle zijn aansprakelijkheidsactie tegen de Republiek Oostenrijk heeft ingesteld, en dat de vraag of deze wet in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht derhalve niet noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil in de hoofdzaak.

33 Het is evenwel vaste rechtspraak dat het Hof zich slechts van een uitspraak op een door een nationale rechter gestelde prejudiciële vraag kan onthouden, wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (zie onder meer arrest van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 61).

34 Aangezien het TGVG 1996 in werking is getreden voordat Konle voor de verwijzende rechter een vordering tot schadevergoeding heeft ingesteld, is het niet zo dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht duidelijk niet dienstig blijkt voor de beoordeling van de eventuele aansprakelijkheid van de Republiek Oostenrijk voor de weigering van de door eiser in het hoofdgeding aangevraagde vergunning. Bovendien is het geen vraagstuk van hypothetische aard en beschikt het Hof over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om daarop een antwoord te geven.

35 Bijgevolg dient op de eerste prejudiciële vraag eveneens te worden geantwoord voor zover deze betrekking heeft op de bepalingen van het TGVG 1996.

36 Konle en de Commissie stellen, dat het algemene vereiste van een vergunning voor de verkrijging van een terrein een beperking met betrekking tot het vrije kapitaalverkeer vormt, een discriminerende toepassing mogelijk maakt, niet gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang en niet noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken, zodat het in strijd is met artikel 73 B van het Verdrag.

37 De Oostenrijkse en de Griekse regering herinneren eraan, dat artikel 222 EG-Verdrag (thans artikel 295 EG) de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat, en verklaren dat enkel een procedure van voorafgaande vergunning voor de verkrijging van terreinen de nationale en plaatselijke autoriteiten de mogelijkheid biedt om een ruimtelijkeordeningsbeleid in het algemeen belang te voeren, zoals dat volgens de Oostenrijkse regering in het bijzonder gewenst is in een gebied als Tirol, waar slechts een klein gedeelte van het oppervlakte van het grondgebied zich voor bouwgrond leent.

38 Ofschoon elke lidstaat krachtens artikel 222 van het Verdrag bevoegd blijft voor de regeling van de eigendom van onroerend goed, heeft deze bepaling niet ten gevolge, dat een dergelijke regeling buiten de werkingssfeer van de fundamentele verdragsregels valt (zie arrest van 6 november 1984, Fearon, 182/83, Jurispr. blz. 3677, punt 7).

39 Een procedure van voorafgaande vergunning, zoals die welke voortvloeit uit het TGVG 1996, en die naar haar aard zelf tot een beperking van het vrije kapitaalverkeer leidt, kan dan ook slechts onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met artikel 73 B van het Verdrag worden beschouwd.

40 Acht een lidstaat het vereiste van een voorafgaande vergunning noodzakelijk wegens doelstellingen op het gebied van de ruimtelijke ordening, zoals de handhaving in het algemeen belang van een permanente bevolking en van de toeristische sector onafhankelijke economische activiteiten in bepaalde regio's, dan is de daaruit voortvloeiende beperking slechts aanvaardbaar, indien deze niet discriminerend wordt toegepast en indien met andere minder ingrijpende procedures niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt.

41 Met betrekking tot de eerste voorwaarde moet worden vastgesteld, dat het bewijs van het toekomstig gebruik van het te verkrijgen goed door de aanvrager van de vergunning niet afdoende kan worden geleverd. De administratie beschikt derhalve bij haar beslissing over de bewijskracht van de ontvangen inlichtingen over een ruime beoordelingsmarge die veel weg heeft van een discretionaire bevoegdheid. Bovendien blijkt uit de door de administratie van de deelstaat Tirol opgestelde toelichting betreffende § 25 TGVG 1996, welke door eiser in het hoofdgeding is overgelegd en waarvan het belang voor de uitlegging van de wet door de Republiek Oostenrijk is erkend, dat het de bedoeling is om in het kader van de door de vergunningsprocedure geboden beoordelingsmogelijkheid de aanvragen van buitenlanders, met inbegrip van onderdanen van lidstaten van de Gemeenschap, aan een strikter onderzoek te onderwerpen dan aanvragen van Oostenrijkse onderdanen. Bovendien wordt in dit document verklaard, dat de versnelde procedure van vergunningverlening van § 25, lid 2, de aangifteprocedure van § 10, lid 2, TGVG 1993 dient te vervangen en enkel geldt voor Oostenrijkers.

42 Wat de tweede voorwaarde betreft, de noodzaak van de procedure van de voorafgaande vergunning is in casu niet aangetoond.

43 Weliswaar doet artikel 73 B van het Verdrag, zoals is gepreciseerd in artikel 73 D van het Verdrag, niets af aan het recht van de lidstaten om alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan.

44 Het Hof heeft zich evenwel op het standpunt gesteld, dat bepalingen waarbij voor de uitvoer van deviezen een voorafgaande vergunning wordt vereist om de lidstaten in staat te stellen om toezicht uit te oefenen, niet tot gevolg mochten hebben dat de uitoefening van een door het Verdrag gewaarborgde vrijheid afhankelijk werd gesteld van het goedvinden van de administratie, waardoor deze vrijheid illusoir zou worden gemaakt (arresten van 31 januari 1984, Luisi en Carbone, 286/82 en 26/83, Jurispr. blz. 377, punt 34; 23 februari 1995, Bordessa e.a., C-358/93 en C-416/93, Jurispr. blz. I-361, punt 25, en 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 en C-250/94, Jurispr. blz. I-4821, punt 25). Het Hof heeft gepreciseerd, dat de uit het vereiste van een voorafgaande vergunning voortvloeiende beperking van het vrije kapitaalverkeer met behulp van een adequaat aangiftesysteem kon worden weggewerkt, zonder afbreuk te doen aan de doeltreffende verwezenlijking van de door die regeling nagestreefde doeleinden (zie reeds aangehaalde arresten Bordessa e.a., punt 27, en Sanz de Lera e.a., punten 26 en 27).

45 Een dergelijke redenering kan niet zonder meer worden getransponeerd op een procedure voorafgaande aan de verkrijging van onroerende goederen, omdat de administratie met haar handelen in dat geval niet hetzelfde doel nastreeft. Terwijl de nationale administraties zich niet wettig kunnen verzetten tegen een overdracht van deviezen en het toezicht, voornamelijk voor informatiedoeleinden, op dat gebied even goed de vorm van een verplichting tot aangifte kan aannemen, beantwoordt de voorafgaande controle bij de eigendomsverkrijging niet louter aan de behoefte aan informatie, doch kan deze in een vergunningsweigering uitmonden zonder noodzakelijkerwijze in strijd met het gemeenschapsrecht te zijn.

46 Met een eenvoudige aangifteprocedure kan derhalve niet zonder meer het in het kader van een procedure van voorafgaande vergunning nagestreefde doel worden bereikt. Om een gebruik van het terrein overeenkomstig zijn bestemming, zoals vastgelegd in de geldende nationale regeling, te waarborgen, moeten de lidstaten eveneens maatregelen kunnen nemen wanneer na de verkrijging van het goed naar behoren zou worden vastgesteld dat niet overeenkomstig de schriftelijke verklaring wordt gehandeld.

47 Dienaangaande volstaat de opmerking, dat tegen een overtreding van de nationale wetgeving inzake tweede woningen, zoals in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden opgetreden door middel van geldboeten, een bevel aan de verkrijger om het ongeoorloofd gebruik van het goed onmiddellijk te beëindigen op straffe van de gedwongen verkoop daarvan, en door de vaststelling van de nietigheid van de rechtshandeling met als resultaat dat in het kadaster de inschrijvingen van vóór de verkrijging van het goed worden hersteld. Overigens blijkt uit de antwoorden van de Oostenrijkse regering op de vragen van het Hof, dat het Oostenrijkse recht dergelijke mogelijkheden kent.

48 Bovendien had de wetgever van Tirol door de vaststelling van het TGVG 1993 zelf erkend, dat de voorafgaande verklaring, waarin was voorzien ten behoeve van Oostenrijkse onderdanen, een doeltreffend controlemiddel was waarmee kon worden voorkomen dat het betrokken goed als tweede woning werd verkregen.

49 Gelet op het risico van discriminatie dat verbonden is met een voorafgaande vergunning voor de verkrijging van een terrein, zoals in het onderhavige geval is voorgeschreven, alsmede op de andere mogelijkheden waarover de betrokken lidstaat beschikt om het door hem vastgestelde ruimtelijkeordeningsbeleid te doen naleven, levert de onderhavige vergunningsprocedure dan ook een beperking van het kapitaalverkeer op die niet nodig is om overtredingen op de nationale wetgeving inzake tweede woningen tegen te gaan.

50 De Oostenrijkse Republiek betoogt verder, dat artikel 70 van de Toetredingsakte haar toestaat, de bepalingen van het TGVG 1996 bij wege van uitzondering tot 1 januari 2000 te handhaven.

51 Zoals in punt 27 van dit arrest is verklaard, dient in beginsel de Oostenrijkse rechter de inhoud van de op de datum van toetreding van de Republiek Oostenrijk bestaande nationale wetgeving in de zin van artikel 70 van de Toetredingsakte te bepalen.

52 Wordt een maatregel na de toetreding vastgesteld, dan is hij niet om die reden automatisch van de bij artikel 70 van de Toetredingsakte ingevoerde uitzonderingsregeling uitgesloten. Indien deze maatregel op de voornaamste punten identiek is aan de vroegere wetgeving of indien daarin enkel een belemmering voor de uitoefening van de communautaire rechten en vrijheden in de vroegere wetgeving wordt verminderd of opgeheven, zal de uitzondering dus ook voor deze maatregel gelden.

53 Daarentegen kan een wettelijke regeling die op een andere hoofdgedachte berust dan de vorige en nieuwe procedures invoert, niet met de op het tijdstip van toetreding bestaande wetgeving worden gelijkgesteld. Dit is het geval met het TGVG 1996, dat op een aantal belangrijke punten verschilt van het TGVG 1993 en dat weliswaar in beginsel een einde maakt aan de voordien bestaande dubbele regeling van verkrijging van terreinen, doch de behandeling van de onderdanen van andere lidstaten dan de Republiek Oostenrijk niet verbetert, omdat een wijze van onderzoek van vergunningaanvragen wordt ingevoerd die, zoals in punt 41 supra is verklaard, in werkelijkheid de vergunningaanvragen van Oostenrijkse onderdanen dient te bevoordelen.

54 De bij artikel 70 van de Toetredingsakte ingevoerde uitzonderingsregeling kan derhalve niet gelden voor de relevante bepalingen van het TGVG 1996.

55 Gelet op al het voorgaande, behoeven de vragen betreffende de uitlegging van de artikelen 6 en 52 van het Verdrag niet te worden onderzocht.

56 Op het tweede onderdeel van de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat artikel 73 B van het Verdrag en artikel 70 van de Toetredingsakte zich verzetten tegen een regeling als die welke is ingevoerd bij het TGVG 1996.