De verplichting van de douaneautoriteiten, de aangever in kennis te stellen van een risico van fraude
29 Vooraf moet eraan worden herinnerd, dat het Hof in het kader van artikel 177 van het Verdrag niet bevoegd is de gemeenschapsregels op een concreet geval toe te passen, maar de nationale rechter enkel de uitleggingsgegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht kan verschaffen, die voor hem van nut zouden kunnen zijn bij de beoordeling van de werking van een nationaalrechtelijke bepaling (zie, onder meer, arresten van 15 juli 1964, Van der Veen, 100/63, Jurispr. blz. 1161, 1177, en 11 juli 1985, Mutsch, 137/84, Jurispr. blz. 2681, punt 6).
30 Vervolgens moet erop worden gewezen, dat artikel 11, lid 1, sub c, van verordening nr. 2726/90 bepaalt, dat de aangever in beginsel gehouden is tot betaling van de rechten die opeisbaar zijn wegens „een bij het communautair douanevervoer begane overtreding of onregelmatigheid”. Voor het ontstaan van de douaneschuld is echter niet vereist, dat het bewijs van een fout van de aangever wordt geleverd, en evenmin wordt de douaneautoriteiten de verplichting opgelegd de aangever in kennis te stellen van het verloop van het onderzoek dat tot de vaststelling van de overtreding of de onregelmatigheid heeft geleid.
31 Het is juist dat, indien de douaneautoriteiten in omstandigheden als die van het hoofdgeding de belastingplichtige in kennis hadden gesteld van mogelijke fraude door zijn opdrachtgevers, hij de noodzakelijke maatregelen had kunnen nemen om zo al niet het ontstaan van de belastingschuld te voorkomen, dan toch het groter worden ervan te verhinderen of te beperken.
32 Los van de vraag of dergelijke omstandigheden kunnen rechtvaardigen dat invoerrechten niet worden nagevorderd, worden terugbetaald of worden kwijtgescholden, welke vraag in de punten 37 tot en met 55 van dit arrest zal worden onderzocht, moet worden vastgesteld, dat het belang van een onderzoek dat erop gericht is, de daders of medeplichtigen van gepleegde of voorgenomen fraude te identificeren of aan te houden, stellig kan rechtvaardigen, dat de aangever weloverwogen niet in kennis wordt gesteld van alle of van bepaalde onderzoeksresultaten, ook wanneer hij geenszins bij de frauduleuze handelingen betrokken was.
33 Niettemin betoogt De Haan, dat het bedrag aan rechten overeenkomstig artikel 3, lid 3, juncto artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1854/89 had moeten worden geboekt binnen twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteit in staat was dat bedrag te berekenen en de persoon te bepalen die tot betaling ervan gehouden was, en dat dit bedrag hem onmiddellijk had moeten worden medegedeeld.
34 Dat argument kan niet worden aanvaard. Immers, zoals het Hof reeds overwoog in zijn arrest van 26 november 1998, Covita (C-370/96, Jurispr. blz. I-7711, punten 36 en 37), doet de omstandigheid dat de douaneautoriteiten bij de navordering van douanerechten de in de artikelen 3 en 5 van verordening nr. 1854/89 gestelde termijnen overschrijden, hun recht om tot die navordering over te gaan, niet vervallen, mits de navordering geschiedt binnen de termijn van drie jaar waarbinnen zij ingevolge artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 dient plaats te vinden. Die termijnen hebben immers enkel tot doel te verzekeren, dat de technische voorschriften voor de boeking van in- en uitvoerrechten dooide bevoegde administratieve autoriteiten snel en op eenvormige wijze worden toegepast. De overschrijding van die termijnen door de douaneautoriteiten kan er weliswaar toe leiden, dat de betrokken lidstaat vertragingsrente aan de Gemeenschap moet betalen in het kader van de terbeschikkingstelling van de eigen middelen, doch doet niet af aan de opeisbaarheid van de douaneschuld of aan het recht van die autoriteiten tot navordering over te gaan.
35 Dat geldt ook voor de in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1854/89 bedoelde termijn. Ook indien de douaneautoriteiten de aangever in casu niet in kennis zouden hebben gesteld van het bedrag van de rechten zodra dit daadwerkelijk was geboekt — wat niet uit het dossier blijkt — kan die niet-inachtneming van de bepalingen van artikel 6, lid 1, op zich geen belemmering vormen voor de navordering van de verschuldigde rechten, wanneer dit maar geschiedt binnen de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 gestelde termijn van drie jaar.
36 Gelet op het voorgaande moet op het eerste gedeelte van de vraag worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht de douaneautoriteiten die op de hoogte zijn van een mogelijke fraude ín het kader van de regeling extern communautair douanevervoer, geen enkele verplichting oplegt de aangever ervoor te waarschuwen, dat hij ten gevolge van die fraude douanerechten schuldig kan worden, ook wanneer hij te goeder trouw zou hebben gehandeld.
De omstandigheden die niet-navordering, terugbetaling of kwijtschelding kunnen rechtvaardigen
37 De gemeenschapsregeling met betrekking tot de betaling van de douaneschuld kent twee categorieën van specifieke uitzonderingen.
38 De eerste is omschreven in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79.
39 Die bepaling maakt de mogelijkheid dat de douaneautoriteiten niet tot navordering overgaan, afhankelijk van drie voorwaarden (zie, onder meer, arrest van 1 april 1993, Hewlett Packard Frailee, C-250/91, Jurispr. blz. I-1819, punten 12 en 13, en arrest Covita, reeds aangehaald, punten 24-28).
40 In de eerste plaats is vereist, dat de rechten niet zijn geheven ten gevolge van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf. In de tweede plaats moet die vergissing van dien aard zijn, dat zij door de belastingplichtige te goeder trouw, ondanks zijn beroepservaring en de door hem te betrachten zorgvuldigheid, redelijkerwijze niet kon worden ontdekt. In de derde plaats moet hij hebben voldaan aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte.
41 Het is weliswaar de taak van de nationale rechter om, gelet op de omstandigheden van het geval, na te gaan of aan de drie voorwaarden van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 is voldaan (zie arrest van 12 december 1996, Olasagasti e.a., C-47/95—C-50/95, C-60/95, C-81/95, C-92/95 en C-148/95, Jurispr. blz. I-6579, punten 33-35), maar uit punt 32 van dit arrest vloeit reeds voort, dat wanneer de douaneautoriteiten in het belang van het onderzoek weloverwogen hebben nagelaten de aangever in kennis te stellen van een mogelijke fraude waarbij hij niet betrokken was, dit hoe dan ook niet als een vergissing van de bevoegde autoriteiten kan worden aangemerkt.
42 Om de tweede categorie uitzonderingen op de verplichting tot betaling van rechten bij in- of uitvoer gaat het in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79. Deze bepaling, die niet het bestaan van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf verlangt, stelt de terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten afhankelijk van twee cumulatieve voorwaarden, te weten het bestaan van een bijzondere situatie en het ontbreken van manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de kant van de marktdeelnemer.
43 Daarbij zij eraan herinnerd, dat, zoals uitdrukkelijk in de eerste alinea ervan wordt gepreciseerd, de in artikel 4 van verordening nr. 3799/86 opgenomen lijst van bijzondere situaties in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79, niet uitputtend is (zie, in die zin, arrest Covita, reeds aangehaald, punt 31).
44 Bijgevolg moeten de douaneautoriteiten van geval tot geval beoordelen, of een situatie zoals die in het hoofdgeding, die niet in die lijst is genoemd, niettemin van bijzondere aard is in de zin van de toepasselijke gemeenschapsregeling, in welk geval de lidstaat waaronder die autoriteit ressorteert, de zaak aan de Commissie moet toezenden, teneinde overeenkomstig de in de artikelen 906 en 909 van verordening nr. 2454/93 vastgestelde procedure te worden geregeld.
45 Een van de beoordelingselementen die de verwijzende rechter in het licht stelt, en die kenmerkend is voor de situatie in het hoofdgeding, betreft het feit dat, wanneer de belastingplichtige door de douaneautoriteiten in kennis was gesteld van hun vermoeden dat er gefraudeerd werd, hij na de frauduleuze verdwijning van het eerste transport sigaretten de noodzakelijke maatregelen had kunnen nemen om te voorkomen dat er met betrekking tot de zes volgende transporten eveneens een douaneschuld zou ontstaan.
46 Omdat bij de douaneautoriteiten een verzoek om kwijtschelding was ingediend, tezamen met bewijsstukken voor wat een bijzondere situatie in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 zou kunnen zijn, en omdat die autoriteiten niet in staat waren om op basis van artikel 4 van verordening nr. 3799/86 een beslissing te nemen, werd de Commissie door Nederland gevraagd om een uitspraak over het bestaan van een „bijzondere situatie” in de zin van genoemde bepaling. Bij beschikking van 18 februari 1998 verklaarde de Commissie, dat een dergelijke situatie zich in casu niet voordeed.
47 Hoewel de verwijzende rechter die beschikking niet vermeldt — gezien de datum van vaststelling ervan was hij, toen hij zijn verwijzingsuitspraak deed, waarschijnlijk niet op de hoogte van het bestaan en nog minder van de inhoud ervan — dient dan ook, om hem een voor de beslissing in het hoofdgeding nuttig antwoord te kunnen geven, de geldigheid ervan te worden beoordeeld. Daartoe moet worden nagegaan, of in een geval als aan de verwijzende rechter is voorgelegd, daadwerkelijk is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79.
48 In dat verband moet worden gepreciseerd, dat de douaneautoriteit volgens artikel 908 van verordening nr. 2454/93 moet beslissen op basis van de beschikking van de Commissie. Wanneer het Hof die beschikking echter ongeldig zou verklaren, zal de Commissie daaruit de consequenties moeten trekken door met inachtneming van 's Hofs arrest opnieuw te onderzoeken, of artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 in de omstandigheden van het hoofdgeding van toepassing is, waarbij de in de artikelen 907 en 909 van verordening nr. 2454/93 bedoelde termijnen ingaan op de datum van de uitspraak van het arrest. Dat houdt tevens in, dat de verwijzende rechter, die zijn beoordeling niet in de plaats van die van de Commissie kan stellen, de behandeling van de zaak kan schorsen in afwachting van de beschikking van de Commissie of tot het einde van genoemde termijnen.
49 In casu is een onderzoek van de beschikking van de Commissie, die overigens al aan het Hof is voorgelegd en waarover zowel schriftelijke als mondelinge opmerkingen zijn ingediend, bovendien in overeenstemming met het beginsel van proceseconomie, aangezien bij het Hof ook een rechtstreeks beroep betreffende de wettigheid van die beschikking aanhangig is, te weten de zaak Nederland/Commissie (C-157/98), waarvan de behandeling thans is geschorst in afwachting van dit arrest.
50 Voor haar conclusie dat de situatie van de aangever niet kon worden beschouwd als een bijzondere situatie in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79, wees de Commissie erop, dat De Haan verantwoordelijk was voor het goede verloop van de douaneprocedure en dat de mogelijkheid dat schade ontstaat door eventuele frauduleuze handelingen, een normaal risico voor marktdeelnemers is. Voorts nam zij in aanmerking, in de eerste plaats, dat ook al was De Haan zelf niet bij de fraude betrokken, één van haar medewerkers, waarvoor zij aansprakelijk was, er wel schuldig aan was en dat de betrokkenheid van een ambtenaar van de Belgische douane niet was bewezen, en in de tweede plaats, dat het feit dat de FIOD, met het oog op het afronden van zijn onderzoek, De Haan niet had willen inlichten, geen bijzondere omstandigheid was die de kwijtschelding van invoerrechten uit hoofde van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 kon rechtvaardigen.
51 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat De Haan volgens de verwijzende rechter, die op dit punt niet door de Commissie is weersproken, geen enkele nalatigheid of manipulatie valt te verwijten.
52 In de tweede plaats moet erop worden gewezen, dat, zoals het Hof verklaarde in zijn arrest van 25 februari 1999, Woltmann (C-86/97, Jurispr. blz. I-1041, punten 18-21), artikel 905 van verordening nr. 2454/93, op basis waarvan de Commissie door de betrokken lidstaat wordt verzocht om aan de hand van de haar toegezonden gegevens te beoordelen of er sprake is van een bijzondere situatie die de kwijtschelding van rechten rechtvaardigt, een algemene billijkheidsclausule bevat, die geschreven is voor een uitzonderlijke situatie waarin de aangever verkeert ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde werkzaamheid verrichten, wanneer de douaneautoriteit, gelet op de aangevoerde argumenten, niet in staat was zelf een beslissing tot kwijtschelding van rechten te nemen op grond van artikel 4 van verordening nr. 3799/86 of artikel 899 van verordening nr. 2454/93, alnaargelang het ene of het andere artikel ratione temporis op de situatie van de belastingplichtige van toepassing is.
53 In zoverre levert het belang van een onderzoek door de douane- of politieautoriteiten, wanneer de belastingplichtige aan wie geen enkele manipulatie of nalatigheid valt te verwijten, niet in kennis is gesteld van het verloop van het onderzoek, een bijzondere situatie op in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79. Want ofschoon het gerechtvaardigd kan zijn, dat de nationale autoriteiten weloverwogen toelaten dat er overtredingen of onregelmatigheden worden begaan, teneinde een netwerk beter te kunnen oprollen, de fraudeurs te kunnen identificeren en bewijzen te kunnen verzamelen of versterken, is het feit dat men de belastingplichtige de douaneschuld laat dragen die als gevolg van de in het kader van het strafrechtelijk onderzoek gedane keuzes is ontstaan, niet in overeenstemming te brengen met de billijkheid die door artikel 905, lid 1, van verordening nr. 2454/93 wordt beoogd, wanneer daardoor de belastingplichtige in een uitzonderlijke situatie wordt gebracht ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde werkzaamheid verrichten.
54 Uit de bewoordingen van de beschikking van 18 februari 1998 blijkt echter, dat de Commissie de vraag of De Haan zich in een uitzonderlijke situatie bevond ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde werkzaamheid verrichten, niet correct heeft onderzocht in het licht van genoemd billijkheidsoogmerk en van de omstandigheden waarin de fraude heeft plaatsgevonden.
55 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de beschikking van de Commissie ongeldig is.
56 Gelet op het voorgaande moet op het tweede onderdeel van de vraag worden geantwoord dat:
-
het belang van een onderzoek door de nationale autoriteiten, wanneer de belastingplichtige aan wie geen enkele manipulatie of nalatigheid valt te verwijten, niet in kennis is gesteld van het verloop van het onderzoek, een bijzondere situatie kan opleveren in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79, wanneer de omstandigheid dat de nationale autoriteiten in het belang van het onderzoek weloverwogen hebben toegelaten dat overtredingen en onregelmatigheden werden begaan waardoor voor de aangever een douaneschuld is ontstaan, laatstgenoemde in een uitzonderlijke situatie brengt ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde werkzaamheid verrichten;
-
beschikking C(98) 372 def. van de Commissie van 18 februari 1998 ongeldig is.