Hof van Justitie EU 23-04-2002 ECLI:EU:C:2002:244

Toepasselijke bepalingen

Overeenkomstig § 6, lid 1, van de „lov om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v.” (wet betreffende de uitvoering van met name de verordeningen van de Europese Gemeenschappen inzake de marktordeningen voor landbouwproducten) nr. 414 van 13 juni 1990(Lovtidende 1990, blz. 1365), zoals gewijzigd bij wet nr. 380 van 6 juni 1991(Lovtidende 1991, blz. 1499) en bij wet nr. 265 van 6 mei 1993(Lovtidende 1993, blz. 1122; hierna: „machtigingswet”), kan de minister van Landbouw „regels vaststellen inzake de betaling van de heffingen op in Denemarken geproduceerde landbouwproducten [...]. De heffingen worden gestort in een fonds voor elke sector waarin zij worden geheven [...]”

Volgens § 6, lid 3, van de machtigingswet „stelt de minister van Landbouw de uitvoeringsbepalingen vast voor de betaling van de in de leden 1 en 2 vermelde openbare middelen”.

§ 7, lid 1, van de machtigingswet bepaalt:

„De middelen van de fondsen worden aangewend ter financiering van maatregelen in verband met afzetbevordering, onderzoek en proeven, productontwikkeling, advisering, opleiding, ziektepreventie, ziektebestrijding en controle, alsmede voor alle andere maatregelen waarvoor de minister van Landbouw toestemming geeft [...] De in § 6, lid 1, bedoelde middelen moeten worden aangewend in de sectoren waarin zij worden geheven.”

Het „landbrugsministeriets bekendtgørelse om afgift ved slagtning og ved eksport af svin” (besluit van de minister van Landbouw inzake de heffing bij de slacht en de uitvoer van varkens) nr. 74 van 30 januari 1992 (hierna: „besluit nr. 74/92”), dat is vastgesteld op basis van de machtigingswet en dat van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, bepaalt meer in het bijzonder:

㤠1

Een productieheffing wordt toegepast voor elk varken — met inbegrip van zeugen, beren, loopvarkens en biggen — dat in Denemarken wordt geproduceerd en geslacht en dat na controle door de overheidsinstantie is goedgekeurd voor menselijke consumptie. De heffing is eveneens verschuldigd voor varkens die zijn geslacht voor particuliere consumptie.

De heffing bedraagt 7,00 DKK voor elk varken met een slachtgewicht van maximum 100 kg en 17,50 DKK voor elk varken met een slachtgewicht van meer dan 100 kg.

[...]

§2

Voor in exportslachthuizen geslachte varkens, is het betrokken slachthuis gehouden de in § 1 bedoelde heffing te innen bij de leverancier, en elke week [...] het Svineafgiftsfond het aantal varkens mee te delen dat in elk van beide gewichtsklassen in de loop van de voorgaande week is geslacht en voor consumptie is goedgekeurd, en het fonds de uit dien hoofde verschuldigde heffingen te betalen.

Voor de in particuliere slachthuizen geslachte varkens, is het betrokken slachthuis gehouden binnen een termijn van maximum twee weken na de slacht de in § 1 bedoelde heffing te betalen aan het Svineafgiftsfond [...] De betalingskaart wordt verstrekt door de controlerende veearts, die gehouden is het Svineafgiftsfond onmiddellijk na afgifte van het controleattest het aantal in elke gewichtsklasse geslachte varkens mee te delen.

§3

Voor elk varken — met inbegrip van zeugen, beren, loop varkens en biggen — dat in Denemarken wordt geproduceerd en dat levend wordt uitgevoerd, moet de exporteur een heffing van 7,00 DKK betalen voor elk varken met een levend gewicht van ten hoogste 120 kg, en van 17,50 DKK voor elk varken met een levend gewicht van meer dan 120 kg.

De exporteur is gehouden binnen een termijn van maximum twee weken na de uitvoer het Svineafgiftsfond op de hoogte te brengen [...] van de uitvoer, en hierbij het aantal levende varkens in elke gewichtsklasse te preciseren, en het Svineafgiftsfond de uit dien hoofde verschuldigde heffing te betalen.”

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

Nygård, een in Denemarken gevestigde varkensproducent, heeft tussen 1 augustus 1992 en 1 juli 1993 levende varkens naar Duitsland uitgevoerd die bestemd zijn voor de slacht. Uit dien hoofde heeft hij, overeenkomstig het „Gesetz über die Einrichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft” (Duitse wet tot instelling van een centraal fonds voor de afzetbevordering in de Duitse landbouw-, bos- en voedingssector; hierna: „Duitse wet inzake het fonds voor afzetbevordering”), in Duitsland een productieheffing betaald voor elk varken dat werd geleverd aan slachthuizen.

Aangezien Nygård weigerde voor dezelfde varkens ook nog eens de bij § 3, lid 1, van besluit nr. 74/92 ingestelde productieheffing te betalen, werd hij door het fonds voor het Ret i Skjern gedagvaard. Bij vonnis van 31 maart 1995 heeft deze rechterlijke instantie hem veroordeeld tot betaling van het volledige bedrag van de voor de uitgevoerde varkens verschuldigde productieheffing, namelijk 101 776,73 DKK, vermeerderd met interesten.

Nygård heeft bij het Vestre Landsret hoger beroep ingesteld en betoogde, primair, dat de heffing op levend uitgevoerde varkens in haar geheel een heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht in de zin van de artikelen 9, 12 en 16 van het Verdrag vormt. Subsidiair stelde appellant in het hoofdgeding dat, zo deze heffing geen heffing van gelijke werking is, zij een bij artikel 95 van het Verdrag verboden discriminerende binnenlandse belasting vormt, aangezien de opbrengst van de heffing wordt gebruikt voor activiteiten waar uitsluitend of hoofdzakelijk de productie van varkens voor de slacht op de binnenlandse markt van profiteert.

In zijn verwijzingsbeschikking merkt het Vestre Landsret op dat de Deense regeling inzake productieheffingen, en met name die van de bij besluit nr. 74/92 ingestelde productieheffing, overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie is aangemeld, die ze heeft toegelaten als met de gemeenschappelijke markt verenigbare staatssteun. Het Vestre Landsret preciseert, dat de Commissie in het kader van het onderzoek van de activiteiten die met de opbrengst van deze heffingen worden gefinancierd, er met name rekening mee heeft gehouden dat het toezicht op kwaliteit, weging, classificatie, etc. verplicht is op grond van gemeenschaps- of nationale bepalingen, dat onderzoek in het belang is van de gehele sector, en dat de resultaten worden meegedeeld aan de ondernemers van de sector.

De verwijzende rechter merkt eveneens op dat het fonds, dat integrerend deel uitmaakt van het overheidsapparaat, tot doel heeft de ontwikkelingsmogelijkheden en het concurrentievermogen van de varkensvleessector te verbeteren door binnen deze sector maatregelen te financieren als deze welke zijn opgenomen in § 7, lid 1, van de machtigingswet.

De verwijzende rechter analyseert voorts de besteding van de door het fonds in het boekjaar 1992/1993 toegekende subsidies. Daartoe stelt hij een analytische tabel op waaruit de rechtstreekse verdeling van de subsidies over twee categorieën van activiteiten blijkt, namelijk die met betrekking tot de nationale primaire productie (40 % van alle subsidies) en die met betrekking tot het nationale slachtwezen en de latere verwerking, alsmede met betrekking tot de verkoop van afgeleide producten van het primaire product op de Deense markt, respectievelijk op de exportmarkten (60 % van alle subsidies). Hij preciseert echter dat deze cijfers geen rekening houden met eventuele onrechtstreekse gevolgen van de toekenning en de besteding van de subsidies, en dat partijen in het hoofdgeding zich het recht hebben voorbehouden om de verdeelsleutel van de activiteiten bij de behandeling van de zaak ten gronde voor het Vestre Landsret te corrigeren.

Het Vestre Landsret geeft aan, dat het zich aansluit bij het standpunt van het fonds en Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Deense ministerie van Voedingszaken, Landbouw en Visserij), dat is geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van het fonds, volgens hetwelk de door de artikelen 9, 12, 16 en 95 van het Verdrag opgeworpen uitleggingsvragen die voor de beslechting van het aanhangige geding van belang zijn, in de huidige stand van de rechtspraak van het Hof reeds zijn beantwoord. De verwijzende rechter leidt daaruit af, dat hij de vereiste beoordeling van de feiten in het hoofdgeding moet verrichten aan de hand van de in deze rechtspraak ontwikkelde criteria.

Hij vraagt zich echter af, of de door de Commissie na afloop van de procedure van artikel 93, lid 3, van het Verdrag verleende toelating, er niet aan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie een voor de financiering van de goedgekeurde steun gebruikte heffing, zij het slechts gedeeltelijk, buiten toepassing verklaart wegens strijd met de artikelen 9, 12 en 16 of nog artikel 95 van het Verdrag.

Het Vestre Landsret stelt vast, dat het Hof deze vraag nog niet specifiek heeft onderzocht, en heeft dus besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vragen:

1. Moeten de artikelen 9 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 23 EG), 12 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 25 EG) en 16 EG-Verdrag (ingetrokken bij het Verdrag van Amsterdam), dan wel artikel 95 EG Verdrag (thans, na wijziging, artikel 90 EG) aldus worden uitgelegd, dat deze bepalingen, respectievelijk deze bepaling, eraan in de weg staan, dat een publiekrechtelijk orgaan in een lidstaat een productieheffing oplegt voor varkens die in de betrokken lidstaat worden geproduceerd en die levend naar een andere lidstaat worden uitgevoerd, indien

   • een overeenkomstige heffing wordt opgelegd voor elk varken dat in de betrokken lidstaat wordt geproduceerd en verkocht voor de slacht op de binnenlandse markt,

   • de nadere regels voor de berekening van de heffing niet leiden tot een verschil in behandeling tussen de twee groepen producten, aangezien met de vaststelling van verschillende ‚Gewichtsklassen’ voor geslachte, respectievelijk levende varkens het gemiddelde verschil tussen ‚geslacht gewicht’ en ‚levend gewicht’ kan worden geacht te zijn gecompenseerd, maar

   • de belastingschuld voor varkens die worden verkocht voor de slacht op de binnenlandse markt, ontstaat bij de levering aan de slachthuizen, en voor levend uitgevoerde varkens bij de uitvoer,

   • de heffing in het eerste geval wordt gedragen door de producent, en in het tweede geval door de exporteur, ongeacht of deze tevens de producent is,

   • geen heffing verschuldigd is voor varkens die levend worden verkocht op de binnenlandse markt, en

   • een deel van de heffingopbrengst wordt besteed aan activiteiten die naar hun aard en hoofddoel de primaire productie van varkens in de lidstaat betreffen, zodat ook de productie van varkens voor de uitvoer daarvan profiteert, terwijl een ander deel van de heffingopbrengst wordt besteed aan activiteiten die naar hun aard en hoofddoel enkel de slacht en de verwerking in de lidstaat, alsook de afzet van binnenslands verwerkte afgeleide producten van het primaire product op de binnenlandse markt en de exportmarkten betreffen, zodat de productie van varkens voor de uitvoer daar niet van profiteert?

2. Voor het geval dat de eerste vraag bevestigend zou worden beantwoord, maakt het dan in dit opzicht verschil, dat de heffingsregeling overeenkomstig artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) bij de Commissie is aangemeld en door de Commissie als geoorloofde staatssteun is goedgekeurd?”

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een heffing als die in het hoofdgeding, een heffing van gelijke werking als uitvoerrechten in de zin van de artikelen 9, 12 en 16 van het Verdrag kan vormen, dan wel een bij artikel 95 van het Verdrag verboden discriminerende binnenlandse belasting.

Vooraf zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de bepalingen betreffende heffingen van gelijke werking en die betreffende discriminerende binnenlandse belastingen niet cumulatief toepasselijk zijn, zodat eenzelfde heffing in het systeem van het Verdrag niet gelijktijdig tot beide categorieën kan behoren (zie inzonderheid arresten van 17 september 1997, UCAL, C-347/95, Jurispr. blz. I-4911, punt 17, en 2 april 1998, Outokumpu, C-213/96, Jurispr. blz. I-1777, punt 19).

Derhalve moet eerst worden onderzocht, of de in het hoofdgeding bedoelde heffing moet worden gekwalificeerd als een heffing van gelijke werking als uitvoerrechten in de zin van de artikelen 9, 12 en 16 van het Verdrag. Eventueel zal vervolgens moeten worden onderzocht, of deze heffing een bij artikel 95 van het Verdrag verboden discriminerende binnenlandse belasting vormt.

De tweede vraag

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de omstandigheid dat een nationale heffing is bestemd voor de financiering van een steunregeling die overeenkomstig de verdragsbepalingen inzake staatssteun door de Commissie is toegelaten, er niet aan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie deze heffing toetst aan andere verdragsbepalingen, met rechtstreekse werking.

Vooraf zij vastgesteld, dat volgens vaste rechtspraak de artikelen 12 en 95 van het Verdrag rechtstreekse werking hebben en voor de justitiabelen rechten doen ontstaan die door de nationale rechterlijke instanties moeten worden gehandhaafd (zie met name arrest Lornoy e.a., reeds aangehaald, punt 24).

Ter beantwoording van deze vraag zij herinnerd aan de rechtspraak van het Hof inzake de toetsing van een heffing die deel uitmaakt van een steunregeling aan de verschillende verdragsbepalingen waaronder zij kan vallen.

Wat inzonderheid een parafiscale heffing als die in het hoofdgeding betreft, die binnen de werkingssfeer van artikel 12 dan wel van artikel 95 van het Verdrag kan vallen, heeft het Hof geoordeeld dat de aanwending van de opbrengst van die heffing ten gunste van binnenlandse producten een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel kan opleveren, indien is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG), en dat deze beoordeling uitsluitend toekomt aan de Commissie, volgens de daartoe in artikel 93 van het Verdrag bepaalde procedure en onder toezicht van het Hof (zie arrest Scharbatke, reeds aangehaald, punten 18 en 20).

Het Hof heeft eveneens gepreciseerd, dat de procedure van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag de Commissie weliswaar een ruime beoordelingsvrijheid laat bij het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunregeling van een lidstaat melde vereisten van de gemeenschappelijke markt, maar dat uit de algemene structuur van het Verdrag blijkt, dat deze procedure nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke verdragsbepalingen inzake bijvoorbeeld de binnenlandse belastingen (arrest, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 11).

Zoals het Hof immers heeft beklemtoond in punt 8 van het arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, streven de artikelen 92 en 93 van het Verdrag alsmede artikel 95 van het Verdrag weliswaar eenzelfde doel na, dat er niet name in bestaat te verhinderen dat de twee vormen van interventie door een lidstaat — namelijk de toekenning van steun enerzijds, en het opleggen van een discriminerende belasting anderzijds — zouden leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden op de gemeenschappelijke markt, doch gelden voor deze bepalingen verschillende toepassingsvoorwaarden die specifiek zijn voor elk van de twee vormen van overheidsmaatregelen die zij beogen te regelen, en hebben zij bovendien uiteenlopende rechtsgevolgen, vooral omdat de toepassing van de artikelen 92 en 93, anders dan die van artikel 95, veel ruimte laat voor een ingrijpen van de Commissie. Het Hof heeft hieruit afgeleid, dat fiscaal discriminerende praktijken niet aan de werking van artikel 95 van het Verdrag zijn onttrokken op grond dat zij tevens als financieringswijze van een steunmaatregel kunnen worden aangemerkt (zie arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 9, en arrest van 29 april 1982, Pabst & Richarz, 17/81, Jurispr. blz. 1331, punt 22).

Wat meer bepaald de procedures betreft op grond waarvan een heffing die deel uitmaakt van een steunregeling kan worden getoetst aan verschillende eventueel toepasselijke verdragsbepalingen, heeft het Hof geoordeeld, dat het bestaan van de procedure van artikel 93 van het Verdrag er geenszins aan in de weg staat, dat een steunregeling aan andere regels van het gemeenschapsrecht dan die van artikel 92 van het Verdrag wordt getoetst volgens de procedure van artikel 226 EG (zie arrest van 30 januari 1985, Commissie/Frankrijk, 290/83, Jurispr. blz. 439, punt 17), en, wat verdragsbepalingen met rechtstreekse werking betreft, door de nationale rechterlijke instanties (zie in die zin arrest van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, Jurispr. blz. 557, punt 14).

De mogelijkheid voor de nationale rechterlijke instanties om de modaliteiten van een steunregeling te toetsen aan andere verdragsbepalingen dan die van de artikelen 92 en 93 veronderstelt weliswaar, dat de betrokken modaliteiten afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, dit wil zeggen dat het gaat om voorwaarden of elementen die, ofschoon zij onderdeel zijn van de betrokken steunregeling, niet noodzakelijk zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan (zie arrest Iannelli & Volpi, reeds aangehaald, punt 14).

Indien dit echter het geval is, kunnen aan de uit de artikelen 92 en 93 van het Verdrag voortvloeiende bevoegdheidsverdeling geen argumenten worden ontleend voor de zienswijze dat deze bepalingen in geval van schending van andere verdragsbepalingen, met rechtstreekse werking, niet voor de nationale rechter kunnen worden aangevoerd op grond van de enkele omstandigheid dat het in geding gebrachte element een uitvoeringsbepaling van een steunmaatregel is (arrest Iannelli & Volpi, reeds aangehaald, punt 14).

Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het volgens vaste rechtspraak aan de nationale rechter staat de rechten van de justitiabelen te beschermen tegen een eventuele miskenning door de nationale autoriteiten van het in artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag neergelegde, rechtstreeks werkende verbod op de tenuitvoerlegging van steunvoornemens. Wanneer de justitiabelen zich op een dergelijke miskenning beroepen, en de nationale rechter ze vaststelt, moet hij daaruit overeenkomstig zijn nationale recht alle consequenties trekken, zonder dat zijn beslissing een beoordeling impliceert van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, wat tot de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van het Hof (zie arrest CELBI, reeds aangehaald, punt 23; en arresten van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 14, en 11 juli 1996, SFEI e.a., C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punten 40 en 42).

Nu zoals blijkt uit punt 41 van het arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, de nationale rechterlijke instanties en de Commissie binnen het door het Verdrag ingevoerde stelsel van toezicht op staatssteun aanvullende en onderscheiden taken vervullen, geldt dit a fortiori ook wanneer een parafiscale heffing ter financiering van een steunregeling wordt getoetst aan andere verdragsbepalingen dan die inzake staatssteun, teneinde in voorkomend geval schendingen van het gemeenschapsrecht die niet werden vastgesteld in het kader van de procedure van artikel 93 van het Verdrag ongedaan te maken.

Hoewel het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt aan de Commissie toekomt, gelet op het feit dat dit onderzoek een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader (zie in die zin arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C-l56/98, Jurispr. blz. I-6857, punt 67), kan niet worden betwist, dat de nationale rechter, wat de beoordeling van de verdeling van de opbrengst van een nationale parafiscale heffing betreft, de aangewezen instantie is om de nodige inlichtingen te verzamelen en de dienaangaande passende evaluaties te verrichten, op basis van gegevens die normaal zouden moeten blijken uit de boekhouding en uit andere documenten inzake het beheer van de organen die de heffing innen en de subsidies of andere voordelen toekennen.

Aldus blijkt, dat de dienaangaande door de nationale rechter verrichte beoordeling het mogelijk maakt de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van gemeenschapsrechtelijke bepalingen als de artikelen 12 en 95 van het Verdrag, en in geval van schending van deze bepalingen op nationaal niveau de wettigheid te herstellen, zonder dat daardoor afbreuk wordt gedaan aan de centrale en exclusieve rol die de artikelen 92 en 93 van het Verdrag bij uitsluiting aan de Commissie toekennen voor de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt.

Tot slot moet worden opgemerkt dat in casu, zoals blijkt uit het antwoord op de eerste prejudiciële vraag, de kwestie van de bestemming van de opbrengst van de in het hoofdgeding bedoelde heffing afzonderlijk kan worden beoordeeld, los van het geheel van de nationale belastingregeling waarvan deze heffing deel uitmaakt.

Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat de door de Commissie overeenkomstig de verdragsbepalingen inzake staatssteun verleende toelating voor een algemene belastingregeling voor binnenlandse landbouwproducten als die in het hoofdgeding, zich er geenszins tegen verzet dat de nationale rechterlijke instanties beoordelen of een van deze regeling deel uitmakende heffing als deze in het hoofdgeding, verenigbaar is met de artikelen 12 of 95 van het Verdrag, met name gelet op de bestemming van de opbrengst ervan.

Het antwoord op de tweede prejudiciële vraag dient derhalve te luiden, dat de omstandigheid dat een nationale heffing is bestemd voor de financiering van een steunregeling die overeenkomstig de verdragsbepalingen inzake staatssteun door de Commissie is toegelaten, er niet aan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie deze heffing toetst aan andere verdragsbepalingen, met rechtstreekse werking.

Kosten

De kosten door de Deense regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.