Hof van Justitie EU 09-03-2006 ECLI:EU:C:2006:162

Het douanewetboek

Artikel 220 van het douanewetboek, in de originele versie, bepaalt:

Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.

Behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 217, lid 1, tweede en derde alinea, wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer:

[...]

1. het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan;

[...]”

Artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek is met ingang van 19 december 2000 gewijzigd bij verordening nr. 2700/2000 en luidt als volgt:

„het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan.

Wanneer de preferentiële status van de goederen aan de hand van een systeem van administratieve samenwerking wordt vastgesteld waarbij instanties van een derde land betrokken zijn, wordt de afgifte door deze instanties van een onjuist certificaat aangemerkt als een vergissing, in de in de eerste alinea bedoelde zin, die redelijkerwijze niet kon worden ontdekt.

De afgifte van een onjuist certificaat wordt echter niet als een vergissing aangemerkt, wanneer het certificaat gebaseerd is op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur, behalve indien met name de instanties die het certificaat afgaven klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.

De goede trouw van de belastingschuldige kan worden ingeroepen wanneer deze kan aantonen dat hij er zich gedurende de periode van de betrokken handelstransacties zorgvuldig van heeft vergewist dat alle voorwaarden voor preferentiële behandeling geëerbiedigd werden.

De belastingschuldige kan evenwel geen goede trouw inroepen wanneer de Commissie een bericht in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen heeft bekendgemaakt volgens hetwelk er gegronde twijfel bestaat ten aanzien van de juiste toepassing van de preferentiële regeling door het begunstigde land.”

De overeenkomst betreffende vrijhandel en met handel verband houdende zaken tussen de Europese Gemeenschappen en de Republiek Estland

De overeenkomst betreffende vrijhandel en met handel verband houdende zaken tussen de Europese Gemeenschap, de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal enerzijds en de Republiek Estland anderzijds, ondertekend op 18 juli 1994 (PB L 373, biz. 2; hierna: „vrijhandelsovereenkomst”) omvat een protocol nr. 3 betreffende de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en methoden van administratieve samenwerking, dat is gewijzigd bij besluit nr. 1/97 van het gemengd comité Associatie tussen de Europese Gemeenschappen enerzijds en de Republiek Estland anderzijds van 6 maart 1997 (PB L 111, biz. 1; hierna: „protocol nr. 3”).

Artikel 16, lid 1, van protocol nr. 3, met als titel „Algemene voorwaarden”, dat deel uitmaakt van titel V betreffende het bewijs van de oorsprong, bepaalt:

Deze overeenkomst is van toepassing op producten van oorsprong uit de Gemeenschap die in Estland worden ingevoerd, en producten van oorsprong uit Estland die in de Gemeenschap worden ingevoerd, op vertoon van:

1. een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 [hierna: ‚EUR.l-certificaat’], waarvan het model in bijlage III is opgenomen, [...]

[...]”.

Artikel 17 van dit protocol, met als titel „Procedure voor de afgifte van een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1”, bevat een lid 3, dat luidt als volgt:

„De exporteur die om de afgifte van een EUR.1-certificaat verzoekt, dient op verzoek van de douaneautoriteiten van het land van uitvoer waar dit certificaat wordt afgegeven, steeds bereid te zijn de nodige documenten over te leggen waaruit blijkt dat de betroldcen producten van oorsprong zijn en dat aan alle andere voorwaarden van dit protocol is voldaan.”

Artikel 28, lid 1, van hetzelfde protocol, met als titel „Bewaring van de bewijzen van de oorsprong en andere bewijsstukken”, luidt als volgt:

„De exporteur die om de afgifte van een EUR. I-certificaat verzoekt, bewaart de in artikel 17, lid 3, bedoelde bewijsstukken gedurende een periode van ten minste drie jaar.”

Artikel 32 van protocol nr. 3, met als titel „Controle van de oorsprongsbewijzen”, bepaalt:

De bewijzen van oorsprong worden achteraf door middel van steekproeven gecontroleerd en ook wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten of de naleving van de andere voorwaarden van dit protocol.

[...]

De controle wordt verricht door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. Deze zijn in dit verband gerechtigd bewijsmateriaal op te vragen, de administratie van de exporteur in te zien en elke andere controle te verrichten die zij dienstig achten.”

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek, in de versie die voortvloeit uit verordening nr. 2700/2000, van toepassing is op een douaneschuld die is ontstaan én is nagevorderd vóór de inwerkingtreding van deze verordening.

De Nederlandse regering, de inspecteur en de Italiaanse regering zijn van mening dat deze vraag ontkennend dient te worden beantwoord. Na te hebben herinnerd aan de regels betreffende de toepassing ratione temporis van materieelrechtelijke voorschriften in het gemeenschapsrecht, stelt de Nederlandse regering dat artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek een gewone materiële bepaling is, en zij leidt daaruit af dat deze bepaling geen terugwerkende kracht kan hebben. De Italiaanse regering betoogt dat de nieuwe versie van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek uitsluitend geldt voor schulden die na 19 december 2000, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2700/2000, zijn ontstaan.

De Commissie stelt voor de eerste vraag bevestigend te beantwoorden en herinnert eraan dat, gelet op de toelichting in de voorstukken van verordening nr. 2700/2000, de aan artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek toegevoegde bepalingen tot doel hadden, deze tekst te preciseren om de rechtszekerheid te vergroten, eerder dan hem te wijzigen. Volgens Beemsterboer is de nieuwe versie van artikel 220 van het douanewetboek een verduidelijking van een reeds vóór 19 december 2000 bestaande regel en deze dient bijgevolg met terugwerkende kracht te worden toegepast.

Volgens vaste rechtspraak worden de procedureregels in het algemeen geacht te gelden voor alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige geschillen [zie arresten van 6 juli 1993, CT Control (Rotterdam) en JCT Benelux/Commissie, C-121/91 en C-122/91, Jurispr. blz. I-3873, punt 22; 7 september 1999, De Haan, C-61/98, Jurispr. blz. I-5003, punt 13; 14 november 2002, Illumitrónica, C-251/00, Jurispr. blz. I-10433, punt 29, en 1 juli 2004, Tsapalos en Diamántalas, C-361/02 en C-362/02, Jurispr. blz. I-6405, punt 19].

Dienaangaande zij vastgesteld dat artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek een materieelrechtelijk voorschrift bevat voorzover daarin wordt bepaald onder welke omstandigheden een belastingschuldige van de navordering van invoerrechten kan worden vrijgesteld wanneer de douaneautoriteiten een vergissing hebben gemaakt. Bijgevolg is deze bepaling in beginsel niet van toepassing op vóór de inwerkingtreding ervan bestaande situaties.

De communautaire regels van materieel recht kunnen echter uitzonderlijk aldus worden uitgelegd dat zij gelden ten aanzien van vóór de inwerkingtreding ervan bestaande situaties voorzover er blijkens de bewoordingen, de doelstellingen of de opzet ervan zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend (zie arresten van 12 november 1981, Salumi e.a., 212/80-217/80, Jurispr. blz. 2735, punt 9; 15 juli 1993, GruSa Fleisch, C-34/92, Jurispr. blz. I-4147, punt 22, en 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C-74/00 P en C-75/00 P, Jurispr. blz. I-7869, punt 119).

Uit de elfde overweging van de considerans van verordening nr. 2700/2000 blijkt dat met de wijziging van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek werd beoogd, voor het bijzondere geval van de preferentiële regelingen de begrippen „vergissing van de douaneautoriteiten” en „goede trouw van de belastingschuldige” te definiëren. Dat artikel brengt dus geen inhoudelijke wijziging aan, doch strekt ter verduidelijking van genoemde begrippen, die al in de oorspronkelijke versie van dat artikel 220 voorkwamen en waren gepreciseerd in de rechtspraak van het Hof (zie met name arresten van 14 mei 1996, Faroe Seafood e.a., C-153/94 en C-204/94, Jurispr. blz. I-2465, punten 92 en 97; 19 oktober 2000, Sommer, C-15/99, Jurispr. blz. I-8989, punten 35-37; beschikking van 11 oktober 2001, William Hinton & Sons, C-30/00, Jurispr. blz. I-7511, punten 68-73, en arrest Illumitrónica, reeds aangehaald, punten 42 en 43).

Derhalve dient te worden vastgesteld dat de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek in wezen een interpretatieve bepaling is en moet worden toegepast op vóór de inwerkingtreding ervan bestaande situaties.

De aldus aan een materieelrechtelijke bepaling toegekende werking mag echter geen afbreuk doen aan de eerbiediging van de algemene beginselen van de Gemeenschap, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, die eisen dat de gemeenschapswetgeving voor de justitiabelen duidelijk en voorzienbaar is (zie in die zin arrest Salumi e.a., reeds aangehaald, punt 10; arrest van 10 februari 1982, Bout, 21/81, Jurispr. blz. 381, punt 13; arrest GruSa Fleisch, reeds aangehaald, punt 22, en arrest van 26 april 2005, „Goed Wonen”, C-376/02, Jurispr. blz. I-3445, punt 33).

Dienaangaande zij opgemerkt dat uit artikel 1 van en uit de toelichting bij het gewijzigde voorstel voor een verordening (EG) van het Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 2913/92 [document COM(1999) 236 def.] blijkt dat de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek meer rechtszekerheid beoogt te bieden door het aan de toestand van onzekerheid verbonden risico ten dele door de importeur en ten dele door het systeem te laten dragen en door de verplichtingen van de douaneautoriteiten nader te omschrijven. Zoals de advocaatgeneraal in punt 32 van haar conclusie heeft opgemerkt, wordt met de nieuwe tekst bovendien de bescherming van het vertrouwen van de betrokken marktdeelnemers met betrekking tot vergissingen van de douaneautoriteiten omtrent de preferentiële status van goederen uit derde landen versterkt.

Bijgevolg staat het rechtszekerheidsbeginsel noch het vertrouwensbeginsel eraan in de weg dat de betrokken bepaling wordt toegepast op situaties die vóór de inwerkingtreding ervan zijn ontstaan.

Gelet op een en ander dient op de vraag te worden geantwoord dat artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek, in de uit verordening nr. 2700/2000 voortvloeiende versie, van toepassing is op een douaneschuld die is ontstaan én is nagevorderd vóór de inwerkingtreding van deze verordening.

De tweede vraag

De tweede vraag bestaat uit twee delen. Met het eerste deel van zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een EUR. 1-certificaat een „onjuist certificaat” in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek in de uit verordening nr. 2700/2000 voortvloeiende versie is wanneer bij een controle achteraf de oorsprong van de goederen waarvoor dit certificaat is afgegeven, niet meer kan worden bevestigd. Met het tweede deel van zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een belanghebbende zich met succes op deze bepaling kan beroepen wanneer dat niet het geval is.

Vooraf zij eraan herinnerd dat producten uit de Gemeenschap of uit Estland volgens protocol nr. 3 op vertoon van een EUR.1-certificaat, dat voor deze goederen het oorsprongsbewijs vormt, vallen onder het preferentiële stelsel waarin de overeenkomst voorziet.

Volgens artikel 32 van dat protocol kunnen de oorsprongsbewijzen evenwel achteraf worden gecontroleerd wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten of de naleving van de andere voorwaarden van dat protocol.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat bij een controle achteraf bij Lacto is komen vast te staan dat deze onderneming de oorspronkelijke documenten houdende bewijs van de oorsprong van de betrokken producten niet had bewaard, en dat de oorsprong van de door haar uitgevoerde boter niet meer kon worden vastgesteld aan de hand van de beschikbare gegevens.

In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de controle achteraf tot doel heeft, de juistheid van de op een eerder afgegeven EUR.1-certificaat vermelde oorsprong na te gaan (arresten van 7 december 1993, Huygen e.a., C-12/92, Jurispr. blz. I-6381, punt 16, en 17 juli 1997, Pascoal & Filhos, C-97/95, Jurispr. blz. I-4209, punt 30).

De belastingschuldige kan geen gewettigd vertrouwen in de geldigheid van EUR.1-certificaten baseren op het feit dat de douaneautoriteiten van een lidstaat ze voorshands hebben aanvaard, aangezien de rol van die autoriteiten bij de eerste aanvaarding van een aangifte geen beletsel voor latere controles vormt (arrest Faroe Seafood e.a., reeds aangehaald, punt 93).

Wanneer bij een controle achteraf de in het EUR.1-certificaat vermelde oorsprong niet kan worden bevestigd, moet dus worden geconcludeerd dat het goed van onbekende oorsprong is, en dat het EUR.1-certificaat en het preferentiële tarief derhalve ten onrechte zijn toegekend (zie de reeds aangehaalde arresten Huygen e.a., punten 17 en 18, en Faroe Seafood e.a., punt 16).

Derhalve dient op het eerste deel van de tweede vraag te worden geantwoord dat, wanneer bij een controle achteraf de in een EUR.1-certificaat vermelde oorsprong van de goederen niet meer kan worden bevestigd, dat certificaat moet worden aangemerkt als een „onjuist certificaat” in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2700/2000.

Gelet op het antwoord op het eerste deel van de tweede vraag, behoeft het tweede deel van deze vraag niet te worden beantwoord.

De derde vraag

De derde vraag betreft de uitlegging van artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, van het douanewetboek, in de uit verordening nr. 2700/2000 voortvloeiende versie.

In de eerste plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen wie dient te bewijzen dat een EUR.1-certificaat is opgesteld op basis van een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur.

Dienaangaande zij vastgesteld dat overeenkomstig de traditionele regels inzake verdeling van de bewijslast de douaneautoriteiten die op grond van artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, initio, van het douanewetboek douanerechten willen navorderen, ter onderbouwing van hun vordering moeten bewijzen dat de afgifte van de onjuiste certificaten te wijten is aan de onjuiste weergave van de feiten door de exporteur.

Uit de vaststellingen van de verwijzende rechter blijkt evenwel dat de douaneautoriteiten in casu niet meer konden aantonen of de voor afgifte van een EUR.1-certificaat verstrekte informatie juist dan wel onjuist was, aangezien de exporteur de bewijsstukken niet had bewaard, ondanks de krachtens artikel 28, lid 1, van protocol nr. 3 op hem rustende verplichting om de nodige documenten waaruit de oorsprong van de betrokken producten blijkt, gedurende ten minste drie jaar te bewaren.

De marktdeelnemers dienen echter in het kader van hun contractuele relaties de nodige voorzorgen te nemen om zich tegen de risico's van een procedure tot navordering te beschermen (arrest Pascoal & Filhos, reeds aangehaald, punt 60).

Om het met de controle achteraf nagestreefde doel, namelijk zich vergewissen van de echtheid en de juistheid van het EUR.1-certificaat, te bereiken, staat het in casu aan de belastingschuldige te bewijzen dat de autoriteiten van het derde land deze certificaten hebben opgesteld op basis van een onjuiste weergave van de feiten.

Vaststaat in elk geval dat de Europese Gemeenschap niet de schadelijke gevolgen van het onbehoorlijk handelen van de leveranciers van de importeurs kan dragen (arrest Pascoal & Filhos, reeds aangehaald, punt 59).

In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen wie dient te bewijzen dat de douaneautoriteiten die het EUR.1-certiflcaat hebben afgegeven, klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.

Dienaangaande behoeft slechts te worden vastgesteld dat wie zich beroept op een uitzondering van artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, in fine, van het douanewetboek, dient te bewijzen dat de autoriteiten die dat certificaat hebben afgegeven, klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.

Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat wie zich beroept op artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, van het douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2700/2000, de nodige bewijzen ter onderbouwing van zijn vordering moet overleggen. Zo moeten in beginsel de douaneautoriteiten die op grond van dat artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, initio, douanerechten willen navorderen, bewijzen dat de afgifte van de onjuiste certificaten te wijten is aan de onjuiste weergave van de feiten door de exporteur. Wanneer het voor de douaneautoriteiten wegens een uitsluitend aan de exporteur toe te rekenen nalatigheid echter onmogelijk is, te bewijzen dat het EUR.1-certificaat is opgesteld op basis van een juiste dan wel onjuiste weergave van de feiten door deze laatste, moet de belastingschuldige bewijzen dat dit door de autoriteiten van het derde land afgegeven certificaat op een juiste weergave van de feiten was gebaseerd.

De vierde vraag

Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.