Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 16 juli 2009.

Gemeenschapsrecht

De punten 1, 6 en 14 van de considerans van richtlijn 2006/12 luiden als volgt:

Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen [PB L 194, blz. 39] is herhaaldelijk en ingrijpend gewijzigd […] Ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst dient tot codificatie van deze richtlijn te worden overgegaan.

[…]

De lidstaten moeten ter wille van een hoog niveau van milieubescherming niet alleen op verantwoorde wijze stappen nemen om te waarborgen dat afvalstoffen worden verwijderd en nuttig worden toegepast, doch moeten daarnaast ook maatregelen treffen om het ontstaan van afvalstoffen te beperken, met name door schone technologieën en recycleerbare en opnieuw te gebruiken producten te bevorderen, rekening houdend met de bestaande of potentiële marktmogelijkheden voor afvalstoffen die nuttig zijn toegepast.

[…]

Het deel van de kosten dat niet door de nuttige toepassing van afvalstoffen wordt gedekt, moet worden gedragen overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt.”

Artikel 1, lid 1, sub c, van richtlijn 2006/12 bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

1. ‚houder’: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft.”

Artikel 8 van die richtlijn luidt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen:

1. deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht, of

2. zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn.”

In artikel 15 van die richtlijn heet het:

„Overeenkomstig het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ komen de kosten van de verwijdering van afvalstoffen voor rekening van:

1. de houder die afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming als bedoeld in artikel 9, en/of

2. de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.”

Artikel 20 van richtlijn 2006/12 bepaalt:

„Richtlijn 75/442/EEG wordt ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in bijlage III, deel B, genoemde termijnen voor omzetting in intern recht van de aldaar genoemde richtlijnen.

Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage IV.”

Bijlage III, deel B, bij richtlijn 2006/12 vermeldt 17 juli 1977 als termijn voor de omzetting van richtlijn 75/442.

Nationaal recht

De afvalheffing is ingevoerd bij hoofdstuk III van decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 507 van 15 november 1993 tot herziening en harmonisering van de gemeentelijke reclamebelasting, van de openbare aanplakrechten, van de retributie voor het gebruik van gemeentelijke en provinciale openbare ruimten en gebieden, en van de heffing voor de verwijdering van vast stedelijk afval, op grond van artikel 4 van legge (wet) nr. 421 van betreffende de reorganisatie van de financiën van de territoriale overheidslichamen (gewoon supplement bij GURI nr. 108 van ; hierna: „decreto nr. 507/1993”).

Ter zake bepaalt artikel 58, lid 1, van decreto nr. 507/1993:

„Voor de in het kader van een monopolieregeling verrichte diensten van verwijdering van vast stedelijk afval uit de bebouwde kom, uit gehuchten binnen de gemeente, uit woonkernen, en eventueel ook uit dun bevolkte delen van het gemeentelijke grondgebied, moeten de gemeenten middels een daartoe strekkend besluit een jaarlijkse [afval]heffing invoeren die met inachtneming van de in de volgende regels vermelde voorschriften en criteria op basis van een tarief wordt toegepast.”

Artikel 62, leden 1 en 4, van decreto nr. 507/1993, met als opschrift „Verschuldigdheid van de [afval]heffing en vrijstellingen”, luidt:

„1.

De [afval]heffing is verschuldigd voor het gebruik of het bezit van vertrekken en niet-overdekte ruimten, ongeacht de bestemming ervan, met uitzondering van de niet-overdekte ruimten die zijn verbonden aan of horen bij woonhuizen en geen groenvoorzieningen zijn, die zich bevinden in de zones van het gemeentelijk grondgebied waarin de dienst wordt ingesteld en uitgevoerd, of althans op continue basis wordt verricht […]

[…]

4.

Met betrekking tot woongebouwen waarin een economische of beroepsactiviteit wordt uitgeoefend kan het besluit bepalen dat de [afval]heffing is verschuldigd op basis van het voor de specifieke activiteit vastgestelde tarief en dat zij in verhouding staat tot de voor die activiteit gebruikte oppervlakte.”

Volgens artikel 65 van decreto nr. 507/1993, met als opschrift „Proportionaliteit en tarieven”, kan de afvalheffing proportioneel zijn of berekend worden op basis van de gewoonlijke gemiddelde hoeveelheid en kwaliteit, per belastbare oppervlakte-eenheid, van het vast stedelijk en gelijkgesteld afval dat in de vertrekken en ruimten kan worden geproduceerd wanneer deze overeenkomstig hun bestemming worden gebruikt, en op basis van de kost voor de verwijdering. Volgens lid 2 van dat artikel dienen de gemeenten bovendien voor elke homogene categorie of subcategorie de tarieven vast te stellen op basis van de binnen de wettelijke grenzen vastgestelde dekkingsgraad van de kosten, door de voor het volgende jaar voorziene kosten voor de verwijdering per vastgestelde belastbare oppervlakte-eenheid te vermenigvuldigen met een of meer kwantitatieve en kwalitatieve coëfficiënten voor de afvalproductie.

Artikel 68 van decreto nr. 507/1993, met als opschrift „Besluiten”, luidt als volgt:

„1.

Met het oog op de toepassing van de [afval]heffing dienen de gemeenten een daartoe strekkend besluit vast te stellen, dat voorziet in:

1. de indeling in categorieën en eventueel in subcategorieën van de vertrekken en ruimten die een soortgelijke afvalproductiecapaciteit hebben en aan hetzelfde belastingtarief zijn onderworpen;

[…]

2.

Met het oog op de vergelijkende vaststelling van de tarieven moet bij de indeling in categorieën en eventuele subcategorieën zo veel mogelijk rekening worden gehouden met de volgende types activiteit of gebruik:

[…]

1. vertrekken en ruimten die worden gebruikt voor bewoning door gezinnen, woon- en levensgemeenschappen, hotelbedrijven;

[…]”

Artikel 69, leden 1 en 2, van decreto nr. 507/1993 bepaalt:

„1.

De gemeenten beslissen uiterlijk op 31 oktober, op basis van de in het besluit opgenomen indeling en progressiviteitscriteria, over het voor het volgende jaar toe te passen tarief per oppervlakte-eenheid van de in de verschillende categorieën en subcategorieën opgenomen vertrekken en ruimten. Bij gebreke van een beslissing binnen voormelde termijn blijven de voor het lopende jaar goedgekeurde tarieven in het volgende jaar van toepassing.

2.

Met het oog op de toetsing van de rechtmatigheid van de beslissing, moeten daarin de redenen zijn vermeld voor de vastgestelde verhouding tussen de tarieven, alsook de samenvattende gegevens en prognoses betreffende de kosten van de dienstverlening, opgesplitst naar hun economische indeling, en de gegevens en omstandigheden die ertoe hebben geleid, de verplichte minimumdekking van de kosten te verhogen […]”

Decreto legislativo nr. 22 van 5 februari 1997 tot omzetting van richtlijn 91/156/EEG betreffende afvalstoffen, richtlijn 91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffen, en richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (gewoon supplement bij GURI nr. 33 van ; hierna: „decreto legislativo nr. 22/1997”), voorziet in de afschaffing van de afvalheffing en in de invoering van een op een tarief gebaseerde retributieregeling.

Volgens de verwijzende rechter bestaat dat tarief uit een vast bedrag ter dekking van de voornaamste kosten van de dienst van afvalbeheer, dat wordt vastgesteld op basis van de oppervlakte van de gebruikte of in bezit gehouden onroerende goederen, alsook uit een variabel gedeelte dat wordt berekend op basis van de daadwerkelijk afgegeven hoeveelheid afval.

Decreto legislativo nr. 22/1997 is ingetrokken bij artikel 264 van decreto legislativo nr. 152 van 3 april 2006 houdende voorschriften op milieugebied (gewoon supplement bij GURI nr. 96 van ). Het bij dit laatste wetsbesluit ingevoerde stelsel is grotendeels gebaseerd op dat van decreto legislativo nr. 22/1997.

Volgens de verwijzende rechter werd evenwel nog geen volledige uitvoering gegeven aan de tarifaire retributieregeling van decreto legislativo nr. 152 van 3 april 2006, zodat in de Comune di Casoria tijdens de jaren 2006 en 2007 de afvalheffing van toepassing bleef zoals deze was vastgesteld bij decreto nr. 507/1993.

Bij het Hof ingediende opmerkingen

De Comune di Casoria voert in wezen aan dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is, aangezien het richtlijn 2006/12 betreft, waarvan de omzettingstermijn nog niet was verstreken, en dat deze gemeenschapshandeling, aangezien het om een richtlijn gaat, niet rechtstreeks toepasselijk is in de Italiaanse rechtsorde.

De Italiaanse regering van haar kant stelt dat bedoeld verzoek niet-ontvankelijk is omdat het Hof zich voor de beantwoording ervan zou dienen uit te spreken over de verenigbaarheid van de nationale regeling met het gemeenschapsrecht. Die regering is bovendien van mening dat de verwijzende rechter de gegevens, feitelijk en rechtens, die het Hof in staat moeten stellen hem een bruikbaar antwoord te verschaffen, onvoldoende uiteenzet.

Beoordeling door het Hof

Wat in de eerste plaats het betoog van de Italiaanse regering betreft, zij eraan herinnerd dat ofschoon het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing niet bevoegd is zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht, het wel bevoegd is de nationale rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het gemeenschapsrecht te verschaffen welke die rechter in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen met het oog op de beslissing in de voor hem aanhangige zaak (arrest van 22 mei 2008, citiworks, C-439/06, Jurispr. blz. I-3913, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien is het vaste rechtspraak dat de nationale rechter wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, een omschrijving moet geven van het feitelijke en juridische kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd (arrest van 10 maart 2009, Heinrich, C-345/06, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de onderhavige zaak acht het Hof zich evenwel voldoende ingelicht door de toelichting van de verwijzende rechter betreffende de gegevens, feitelijk en rechtens, die het hoofdgeding kenmerken.

Wat in de tweede plaats het betoog van de Comune di Casoria betreft, moet worden opgemerkt dat bij richtlijn 2006/12, zoals blijkt uit punt 1 van de considerans ervan, ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst, is overgegaan tot codificatie van richtlijn 75/442, waarvan de omzettingstermijn op 17 juli 1977 is verstreken.

Zoals de advocaat-generaal in punt 22 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt evenwel duidelijk uit artikel 20 van richtlijn 2006/12, gelezen in samenhang met bijlage III, deel B, bij deze richtlijn, dat de intrekking van richtlijn 75/442 bij de inwerkingtreding van richtlijn 2006/12 geen gevolgen had voor de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de termijn voor omzetting in intern recht van de aldus ingetrokken richtlijn.

Aangezien artikel 15 van richtlijn 2006/12 in nagenoeg dezelfde bewoordingen is geformuleerd als artikel 11 van richtlijn 75/442, had de inwerkingtreding van richtlijn 2006/12 niet tot gevolg dat de lidstaten een nieuwe termijn voor de omzetting van bedoeld artikel 15 werd toegekend.

Anders dan de Comune di Casoria stelt, is het Hof bovendien volgens artikel 234 EG bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de handelingen van de instellingen van de Europese Gemeenschap, ongeacht of deze rechtstreekse werking hebben of niet (zie in die zin arresten van 20 mei 1976, Mazzalai, 111/75, Jurispr. blz. 657, punt 7, en , Palmisani, C-261/95, Jurispr. blz. I-4025, punt 21).

In die omstandigheden dient de vraag van het Tribunale amministrativo regionale della Campania te worden beantwoord.

Bij het Hof ingediende opmerkingen

De Comune di Casoria en de Italiaanse regering stellen dat de lidstaten over een ruime manoeuvreerruimte beschikken bij de tenuitvoerlegging van het beginsel „de vervuiler betaalt”, en zulks te meer wanneer er sprake is van de omzetting van een richtlijnbepaling, in casu artikel 15 van richtlijn 2006/12. Dienaangaande verzoekt de Italiaanse regering het Hof om de lidstaten dezelfde manoeuvreerruimte toe te kennen als het bij zijn uitlegging van artikel 130 R van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174 EG) in het arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Jurispr. blz. I-4301) aan de gemeenschapsinstellingen zou hebben toegekend.

In ieder geval is de Italiaanse regering van mening dat de Italiaanse, op een heffing gebaseerde regeling volledig in overeenstemming is met het beginsel „de vervuiler betaalt”, aangezien de kosten voor het beheer en de verwijdering van afvalstoffen ten laste worden gebracht van degenen die in staat zijn de productie ervan te beïnvloeden. Bovendien, aldus bedoelde regering, zijn de voor de berekening van die heffing gehanteerde parameters, zoals de capaciteit van de verschillende categorieën gebruikers om afval te produceren, of de kwaliteit van het geproduceerde afval, relevant.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen wijst erop dat richtlijn 2006/12 niet voorschrijft hoe de lidstaten hun systeem voor de toerekening van de kosten voor het ophalen en de verwijdering van stedelijk afval dienen te organiseren, en dat zij in dat verband de vorm en de middelen kunnen kiezen ter verwezenlijking van de doelstelling van toerekening van die kosten aan degenen die de afvalstoffen hebben geproduceerd.

Op grond van de mededeling van de Commissie aan de Raad betreffende de toerekening van de kosten en het optreden van de overheid op milieugebied — Beginselen voor de toepassing; uitvoeringsbepalingen, welke mededeling is gehecht aan aanbeveling 75/436/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 3 maart 1975 betreffende de toekenning der kosten en het optreden van de overheid op milieugebied (PB L 194, blz. 1), is de Commissie van mening dat de wetgevingen van de lidstaten onder meer moeten voorzien in een verband tussen de geproduceerde hoeveelheid afvalstoffen en het bedrag dat wordt betaald voor de dienst bestaande in de verwijdering ervan.

De nationale wetgevingen kunnen in het bijzonder voorzien in een systeem waarbij bepaalde categorieën gebruikers, producenten van afvalstoffen, worden geïdentificeerd, teneinde hun een heffing op te leggen die wordt berekend op basis van ramingen van de hoeveelheid afval welke die categorieën produceren. Artikel 15 van richtlijn 2006/12 verlangt dus niet dat bedoelde heffing wordt berekend op de door iedere gebruiker daadwerkelijk geproduceerde hoeveelheid afval. Dergelijke nationale wetgevingen mogen er volgens de Commissie evenwel niet toe leiden dat bepaalde categorieën afvalproducenten niet hoeven bij te dragen aan de financiering.

Antwoord van het Hof

Krachtens artikel 8 van richtlijn 2006/12, dient iedere „houder van afvalstoffen” deze af te geven aan een particuliere of openbare ophaler of aan een onderneming die de in de bijlagen II A of II B van deze richtlijn bedoelde handelingen verricht, dan wel zelf zorg te dragen voor de nuttige toepassing of de verwijdering in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn.

In een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de houders van afvalstoffen deze aan een ophaler afgeven, vindt derhalve artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12 toepassing, op grond waarvan de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt” voor rekening komen van die houders.

Deze financiële verplichting rust op die houders vanwege hun bijdrage aan het ontstaan van die afvalstoffen (zie arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C-188/07, Jurispr. blz. I-4501, punt 77).

Wat de financiering van de kosten voor het beheer en de verwijdering van stedelijk afval betreft, dienen de lidstaten, aangezien er sprake is van een dienst die collectief ten behoeve van een geheel van „houders” wordt verricht, er overeenkomstig artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12 voor te zorgen dat, in beginsel, alle gebruikers van die dienst, in hun hoedanigheid van „houders” in de zin van artikel 1 van deze richtlijn, collectief de totale kosten dragen voor de verwijdering van die afvalstoffen.

De lidstaten waarvoor richtlijn 2006/12 is bestemd, zijn weliswaar gebonden aan dit te bereiken resultaat wat het dragen van de kosten van de afvalstoffenverwijdering betreft, maar overeenkomstig artikel 249 EG zijn zij bevoegd de vorm en de middelen te kiezen om dat resultaat te bereiken (zie arrest Commune de Mesquer, reeds aangehaald, punt 80).

Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, bestaat er in de huidige stand van het gemeenschapsrecht geen op de grondslag van artikel 175 EG vastgestelde regeling die de lidstaten een welbepaalde methode oplegt voor de financiering van de kosten verbonden aan de verwijdering van stedelijk afval, zodat die financiering naar believen van de betrokken lidstaat door middel van een heffing, een retributie of op gelijk welke andere wijze kan worden verzekerd.

Er zij evenwel in de eerste plaats op gewezen dat, zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, het vaak moeilijk en zelfs duur is om precies vast te stellen hoeveel stedelijk afval iedere „houder” afgeeft.

In die omstandigheden kan het gebruik van criteria die enerzijds zijn gebaseerd op de capaciteit van de „houders” om afval te produceren, berekend op basis van de oppervlakte van de door hen gebruikte onroerende goederen en van de bestemming van die goederen en/of, anderzijds, op de aard van de geproduceerde afvalstoffen, het mogelijk maken de kosten voor de verwijdering van die afvalstoffen te berekenen en deze te verdelen onder de verschillende „houders”, aangezien die twee parameters het bedrag van die kosten direct beïnvloeden.

Vanuit die optiek kan een nationale regeling die ter financiering van het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een heffing die is berekend op basis van een raming van de geproduceerde hoeveelheid afvalstoffen, en niet op basis van de hoeveelheid afvalstoffen die daadwerkelijk is geproduceerd en afgegeven, in de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12.

In de tweede plaats staat het beginsel „de vervuiler betaalt” er niet aan in de weg dat de lidstaten, op basis van een indeling in categorieën gebruikers naargelang hun respectieve capaciteit om stedelijk afval te produceren, de bijdrage van elk van die categorieën aanpassen aan de totale financieringsnoden van het beheer- en verwijderingssysteem voor stedelijk afval.

In het hoofdgeding blijkt met betrekking tot de berekening van de afvalheffing dat hotels een categorie van „houders” zijn, die volgens Futura Immobiliare e.a. minder gunstig wordt behandeld dan de particulieren.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat bij de berekening van een afvalverwijderingsheffing, een verschil in fiscale behandeling tussen categorieën gebruikers van de dienst van ophaling en verwijdering van stedelijk afval zoals het verschil in fiscale behandeling tussen hotelbedrijven en particulieren waarin is voorzien bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, op basis van objectieve criteria die rechtstreeks met de kosten van die dienstverlening verband houden, zoals hun capaciteit om afvalstoffen te produceren of de aard van de geproduceerde afvalstoffen, geschikt kan zijn om het doel van financiering van deze dienst te bereiken.

Het aldus toegepaste verschil in fiscale behandeling mag niet verder gaan dan nodig is om die financieringsdoelstelling te verwezenlijken, maar in de huidige stand van het gemeenschapsrecht beschikken de bevoegde nationale autoriteiten op het betrokken gebied over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de vaststelling van de berekeningswijze van een dergelijke heffing.

Bijgevolg staat het aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem verstrekte feitelijke en juridische gegevens na te gaan, of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalheffing niet tot gevolg heeft dat bepaalde „houders”, in casu de hotelbedrijven, kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan de hoeveelheid en de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren.

Gelet op een en ander moet op de vraag worden geantwoord dat artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling in de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet in de weg staat aan een nationale regeling die ter financiering van het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een heffing die wordt berekend op basis van een raming van de door de gebruikers van die dienst geproduceerde hoeveelheid afval, en niet op basis van de daadwerkelijk door hen geproduceerde en afgegeven hoeveelheid afval. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem verstrekte feitelijke en juridische gegevens na te gaan, of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalheffing niet tot gevolg heeft dat bepaalde „houders”, in casu hotels, kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan de hoeveelheid en de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren.