Hoofdgeding en prejudiciële vraag
17 F. van der Helder is een gepensioneerde Nederlander die sinds 1991 in Frankrijk woont. Tijdens zijn beroepsloopbaan heeft hij in verschillende lidstaten gewoond en gewerkt. Sinds augustus 1997 ontvangt hij op grond van de Nederlandse wettelijke regeling een pensioen ingevolge de AOW. Het bedrag van dit pensioen komt overeen met het bedrag dat wordt toegekend voor – afgerond – 43 verzekerde jaren in die lidstaat. Deze rechten zijn verworven op basis van, enerzijds, ingezetenschap en, anderzijds, vrijwillige aansluiting bij een stelsel van verzekering. Van der Helder ontvangt tevens een ouderdomspensioen op grond van de wettelijke regeling van de Republiek Finland, waar hij tussen 1980 en 1987 verzekerd is geweest. Ook ontvangt hij een ouderdomspensioen op grond van de wettelijke regeling van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
18 D. Farrington is een gepensioneerde Brit die sinds mei 2004 in Spanje woont. Hij heeft tijdens zijn beroepsloopbaan gewoond en gewerkt in verschillende lidstaten, in casu in het Verenigd Koninkrijk en in Nederland. Sinds april 2006 ontvangt hij op grond van de Nederlandse wettelijke regeling een ouderdomspensioen ingevolge de AOW. Het bedrag van dit pensioen komt overeen met het bedrag dat wordt toegekend voor – afgerond – 35 jaren van aansluiting bij het stelsel van verzekering in die lidstaat. Farrington ontvangt tevens een ouderdomspensioen op grond van de wettelijke regeling van het Verenigd Koninkrijk, waar hij tussen 1957 en 1972 heeft gewerkt.
19 Tot 1 januari 2006 was noch Van der Helder, noch Farrington verplicht aangesloten bij het stelsel van Nederlandse wettelijke ziektekostenverzekering. Zij waren particulier verzekerd. Daarentegen waren zowel Van der Helder als Farrington in de periode waarin zij in Nederland woonden verzekerd op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten.
20 Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de ZVW op 1 januari 2006 was het CVZ van mening dat, aangezien Van der Helder en Farrington, wanneer zij in Nederland hadden gewoond, onder het in de ZVW voorziene stelsel van wettelijk verplichte zorgverzekering zouden vallen, aangezien zij geen recht hebben op een ouderdomspensioen in hun woonstaat, en aangezien zij gedurende hun beroepsloopbaan het langst verzekerd zijn geweest op grond van de Nederlandse wettelijke regeling inzake sociale zekerheid, zij overeenkomstig de artikelen 28 en 28 bis van verordening nr. 1408/71 voor rekening van Nederland recht hebben op verstrekkingen in hun woonland.
21 Bijgevolg heeft het CVZ besloten om op de aan Van der Helder en Farrington uitbetaalde pensioenen en renten het bedrag in te houden van de in artikel 69 ZVW bedoelde bijdrage aan het bij deze wet ingevoerde stelsel van wettelijk verplichte zorgverzekering.
22 De Centrale Raad van Beroep, bij wie door Van der Helder en Farrington beroep is ingesteld tegen de in eerste aanleg door de Rechtbank Amsterdam gewezen uitspraken, merkt op dat, aangezien verzoekers in het hoofdgeding recht hebben op pensioenen in ten minste twee lidstaten, de verstrekkingen krachtens artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 voor rekening komen van het bevoegde orgaan van de lidstaat aan de „wettelijke regeling” waarvan zij, als rechthebbenden op deze pensioenen, het langst onderworpen zijn geweest.
23 De Centrale Raad van Beroep is van oordeel dat er ten minste drie verschillende interpretaties van het begrip „wettelijke regeling” mogelijk zijn.
24 Volgens de eerste interpretatie, die wordt bepleit door Van der Helder en Farrington, heeft dit begrip betrekking op de wettelijke regeling inzake prestaties bij ziekte en moederschap. Hoewel Van der Helder en Farrington niet betwisten dat zij in Nederland het langst hebben gewerkt en dat zij het langst aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving onderworpen zijn geweest, zijn zij echter nooit in Nederland aangesloten geweest bij het wettelijk stelsel van ziektekostenverzekering, althans in ieder geval gedurende een kortere periode dan die waarin zij in andere lidstaten tegen ziektekosten verzekerd zijn geweest. In casu zouden dus respectievelijk Finland en het Verenigd Koninkrijk de lidstaten zijn die de kosten van de verstrekkingen in de woonstaat voor rekening dienen te nemen. Deze uitlegging is door Regeringsrätten (administratief hooggerechtshof van Zweden) aanvaard in arrest nr. 4381‑10, van 14 december 2011, Wehmeyer. Wanneer deze redenering wordt gevolgd, is, om uit te kunnen maken aan de „wettelijke regeling” van welke lidstaat de rechthebbende het langst onderworpen is geweest, van belang of alleen moet worden gekeken naar de wettelijke ziektekostenverzekering of dat de verzekering voor ziekte en moederschap in haar geheel in aanmerking moet worden genomen.
25 Volgens de tweede interpretatie, die wordt gegeven door de Rechtbank Amsterdam en voorgestaan door de verwijzende rechter, verwijst het begrip „wettelijke regeling” naar de pensioenverzekering die de basis vormt van het actuele pensioeninkomen van de betrokkenen. Deze uitlegging volgt uit het arrest van 10 mei 2001, Rundgren (C-389/99, Jurispr. blz. I-3731, punten 44‑49). Zij is in lijn met de wijze waarop ziektekostenstelsels worden bekostigd uit bijdragen op grond van het inkomen dat wordt ontvangen door de betrokkenen. Bij rechthebbenden op pensioen is dat door een inhouding op het pensioen. Wanneer deze redenering wordt gevolgd, moet voorts nog worden bepaald of de gehele periode van aansluiting bij een stelsel van pensioenverzekering in aanmerking moet worden genomen, ongeacht de grondslag van de verzekering en ongeacht of daadwerkelijk premie is betaald. Bovendien rijst de vraag of periodes van vrijwillige aansluiting bij het verzekeringsstelsel in aftrek moeten worden gebracht.
26 Volgens de derde interpretatie, die wordt bepleit door het CVZ, verwijst het begrip „wettelijke regeling” naar de wettelijke regeling van de sociale zekerheid als geheel. Volgens het CVZ heeft artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1408/71 tot doel ervoor te zorgen dat de lidstaat aan het stelsel van sociale zekerheid waarvan een persoon het langst heeft bijgedragen de kosten van zorg bij pensionering draagt. Deze uitlegging vindt steun in artikel 1, sub j, van die verordening, dat de term „wettelijke regeling” definieert onder verwijzing naar artikel 4 ervan. Indien deze redenering wordt gevolgd, rijst de vraag welke perioden van vrijwillige aansluiting bij het stelsel van verzekering in aanmerking moeten worden genomen.
27 In deze omstandigheden heeft de Centrale Raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Wordt met de wettelijke regeling waaraan de rechthebbende het langst onderworpen is geweest, in artikel 28, tweede lid, onder b, van verordening [...] nr. 1408/71, gedoeld op de wettelijke regeling inzake prestaties bij ziekte en moederschap, de wettelijke regeling inzake uitkeringen bij ouderdom of alle wettelijke regelingen betreffende de takken van sociale zekerheid genoemd in artikel 4 van die verordening die op grond van titel II van de verordening van toepassing zijn geweest?”
28 Op verzoek van de verwijzende rechterlijke instantie heeft de president van het Hof overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist dat deze zaak bij voorrang moet worden berecht.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
29 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat met de in die bepaling bedoelde „wettelijke regeling” waaraan de rechthebbende het langst onderworpen is geweest, wordt gedoeld op de wettelijke regeling die betrekking heeft op prestaties bij ziekte en moederschap, op de wettelijke regeling die betrekking heeft op pensioenen of renten, of op alle wettelijke regelingen die betrekking hebben op de in artikel 4 van deze verordening opgesomde takken van sociale zekerheid die van toepassing waren.
30 Blijkens de verwijzingsbeslissing is deze vraag gesteld in het kader van een geding betreffende de rechtmatigheid van besluiten van de Nederlandse autoriteiten om op de pensioenen die zij uitbetalen aan een Nederlands en een Brits staatsburger die recht hebben op een pensioen op grond van de wettelijke regeling van meerdere lidstaten, niet zijnde de Franse Republiek en het Koninkrijk Spanje – waar zij wonen – bijdragen in te houden uit hoofde van verstrekkingen bij ziekte die krachtens artikel 28 van verordening nr. 1408/71 worden verleend in hun woonstaat, waar zij geen recht hebben op deze verstrekkingen. Deze besluiten volgden op de inwerkingtreding in Nederland, op 1 januari 2006, van het nieuwe, bij de ZVW ingevoerde, verplichte zorgverzekeringsstelsel, dat het stelsel dat voorheen in de ZFW alleen was voorzien voor werknemers met inkomsten onder bepaalde drempels, vervangt en dat vanaf die datum geldt voor alle personen die in die lidstaat wonen of werken.
31 In dit verband zij in herinnering gebracht dat artikel 28 van verordening nr. 1408/71 een „conflictregel” bevat om met name in het geval van rechthebbenden op pensioenen of renten die zijn verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van meerdere lidstaten, die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, waar zij geen recht hebben op prestaties bij ziekte en moederschap, te kunnen uitmaken welk orgaan de in dat artikel bedoelde prestaties moet verlenen en welke wetgeving toepasselijk is (zie in die zin arrest van 10 januari 1980, Jordens-Vosters, 69/79, Jurispr. blz. 75, punt 12; reeds aangehaald arrest Rundgren, punten 43 en 44, en arresten van 3 juli 2003, Van der Duin en ANOZ Zorgverzekeringen, C-156/01, Jurispr. blz. I-7045, punt 39, en 14 oktober 2010, Van Delft e.a., C-345/09, Jurispr. blz. I-9879, punt 38).
32 Overeenkomstig artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1408/71 hebben deze rechthebbenden op een pensioen of rente recht op verlening van dergelijke prestaties bij ziekte en moederschap door het bevoegde orgaan van hun woonstaat, voor zover zij op grond van de wettelijke regeling van de lidstaat die het pensioen of de rente verschuldigd is recht op die prestaties zouden hebben gehad indien zij op het grondgebied van die lidstaat woonden (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Van der Duin en ANOZ Zorgverzekeringen, punten 40, 47 en 53, en Van Delft e.a., punt 39).
33 Overeenkomstig artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 dienen, wanneer meerdere lidstaten bevoegd zijn ter zake van pensioenen, de kosten van verstrekkingen bij ziekte en moederschap voor rekening te komen van een van hen – afhankelijk van de duur van de periode waarin de rechthebbende onderworpen is geweest aan de wettelijke regeling van elk van deze lidstaten –, en wel van het bevoegde orgaan van de lidstaat „aan de wettelijke regeling waarvan de rechthebbende het langst onderworpen is geweest”.
34 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het CVZ zich bevoegd acht om van verzoekers in het hoofdgeding betaling te vorderen van bijdragen uit hoofde van verstrekkingen bij ziekte die overeenkomstig artikel 28 van verordening nr. 1408/71 worden verleend in hun woonstaat, op de grond dat zij overeenkomstig lid 2, sub b, van die bepaling het langst aan het Nederlandse socialezekerheidsstelsel onderworpen zijn geweest. Deze uitlegging wordt in de onderhavige procedure gedeeld door de Nederlandse en Zweedse regering.
35 Daarentegen herhalen verzoekers in het hoofdgeding in hun opmerkingen dat deze bepaling betrekking heeft op de wettelijke regeling inzake prestaties bij ziekte en moederschap. De Estse en Finse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Europese Commissie zijn van mening dat moet worden verwezen naar de nationale wettelijke regeling inzake pensioenen en renten.
36 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de context en de doelstellingen ervan (zie met name reeds aangehaald arrest Rundgren, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Wat de bewoordingen van artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 betreft, is het juist dat, zoals Van der Helder betoogt, deze bepaling, in het eerste deel van de eerste zin ervan, verwijst naar de wettelijke regeling inzake prestaties bij ziekte en moederschap.
38 Een dergelijke omstandigheid hoeft evenwel niet noodzakelijkerwijs beslissend te zijn voor het aan de nationale rechter te geven antwoord. Het bovengenoemde deel van de eerste zin beoogt immers enkel nogmaals te wijzen op de aard van de prestaties waarop titel III van verordening nr. 1408/71 betrekking heeft, terwijl de term „wettelijke regeling” in het tweede deel van die zin, waarop de onderhavige vraag betrekking heeft, verband houdt met de bepaling van de lidstaat die deze prestaties in het bijzondere geval van rechthebbenden op pensioenen of renten die zijn verschuldigd krachtens de „wettelijke regeling” van een of meer lidstaten, voor zijn rekening dient te nemen.
39 Bovendien definieert artikel 1, sub j, van verordening nr. 1408/71 de term „wettelijke regeling” weliswaar in die zin dat deze in wezen ziet op nationale regelingen die betrekking hebben op de in artikel 4, leden 1 en 2, van deze verordening bedoelde takken en stelsels van sociale zekerheid alsmede op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, ervan, doch hieruit kan niet worden afgeleid dat het gebruik van deze term in andere bepalingen van die verordening systematisch verwijst naar alle takken en stelsels van sociale zekerheid.
40 Zoals de Finse regering terecht heeft betoogd, hebben de artikelen 1, sub j, en 4, leden 1 tot en met 2 bis, van verordening nr. 1408/71 immers enkel tot doel de materiële werkingssfeer van deze verordening af te bakenen, door met name bepalingen in collectieve overeenkomsten uit te sluiten. Deze bepalingen beogen daarentegen geenszins de bijzondere regels te definiëren die gelden voor de verschillende categorieën van prestaties die zijn opgenomen in titel III van diezelfde verordening.
41 In deze omstandigheden dient, om de reikwijdte te kunnen bepalen van het in artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 genoemde begrip „wettelijke regeling” waaraan de rechthebbende het langst onderworpen is geweest, te worden verwezen naar de context en de doelstelling van deze bepaling.
42 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 28 van verordening nr. 1408/71, net als de artikelen 27 en 28 bis, deel uitmaakt van titel III, hoofdstuk 1, afdeling 5, van deze verordening, die betrekking heeft op de rechten die de rechthebbenden op pensioenen of renten hebben op prestaties bij ziekte en moederschap.
43 Artikel 27 van verordening nr. 1408/71 betreft de situatie van de rechthebbende op pensioenen of renten die zijn verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van meerdere lidstaten, waaronder de woonstaat van de rechthebbende, die recht heeft op prestaties in laatstgenoemde staat. Artikel 28 van deze verordening betreft, zoals reeds volgt uit de punten 31 en 32 van het onderhavige arrest, de situatie van de rechthebbende op pensioenen of renten die zijn verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van een of meer lidstaten, niet zijnde de woonstaat, die geen recht op prestaties heeft in laatstgenoemde staat. Artikel 28 bis van deze verordening regelt een met artikel 28 vergelijkbare situatie, doch met dit verschil dat in de woonstaat een recht op verstrekkingen bestaat (reeds aangehaald arrest Rundgren, punt 43).
44 In het aldus bij de artikelen 27, 28 en 28 bis van verordening nr. 1408/71 ingevoerde stelsel komen de verstrekkingen bij ziekte en moederschap altijd voor rekening van een orgaan van een ter zake van het pensioen bevoegde lidstaat, voor zover de pensioen- of rentetrekker op grond van de wettelijke regeling van deze lidstaat recht op deze verstrekkingen zou hebben indien hij op diens grondgebied zou wonen (zie in die zin reeds aangehaald arrest Rundgren, punt 46).
45 In dit verband bepaalt artikel 28 bis van verordening nr. 1408/71 overigens uitdrukkelijk dat wanneer de staat waarin de rechthebbende op een pensioen of rente woont, voor het recht op verstrekkingen geen voorwaarden inzake verzekering of arbeid stelt, „de verstrekkingen voor rekening van het [... ] orgaan van een van de ter zake van pensioenen bevoegde lidstaten komen”, zodat deze kosten niet enkel op grond van de woonplaats ten laste komen van de lidstaat op het grondgebied waarvan de betrokkene woont. Deze bepaling wil beletten dat lidstaten waarvan de wetgeving enkel op grond van het wonen op hun grondgebied een recht op verstrekkingen verleent, worden benadeeld, door het orgaan voor rekening waarvan de in die staten verleende verstrekkingen komen, te bepalen volgens dezelfde regels als die welke krachtens artikel 28 van de verordening van toepassing zijn in het geval van lidstaten die een dergelijk recht niet toekennen (zie in die zin reeds aangehaald arrest Rundgren, punt 45).
46 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat op grond van deze regels het orgaan van de woonplaats de pensioen- of rentetrekkenden verstrekkingen verleent voor rekening en ten laste van het orgaan van een van de ter zake van pensioenen bevoegde lidstaten (zie reeds aangehaalde arresten Rundgren, punt 45, en Van Delft e.a., punt 39).
47 Hieruit volgt dat het bij de artikelen 27, 28 en 28 bis van verordening nr. 1408/71 ingevoerde stelsel een verband legt tussen de bevoegdheid om pensioenen of renten uit te betalen en de verplichting om op te komen voor de kosten van de verstrekkingen bij ziekte en moederschap, aangezien deze verplichting afhankelijk is van een daadwerkelijke bevoegdheid ter zake van pensioenen of renten (zie reeds aangehaald arrest Rundgren, punt 47).
48 Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft aangegeven in de punten 48 tot en met 51 van zijn conclusie kan een dergelijk stelsel overeenkomstig de in punt 45 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstelling van artikel 28 bis van verordening nr. 1408/71 voorkomen dat de lidstaten waarvan de wetgeving enkel op grond van het wonen op hun grondgebied een recht op prestaties bij ziekte en moederschap verleent, worden benadeeld.
49 Hieruit volgt dat de in artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 bedoelde „wettelijke regeling” waaraan de rechthebbende het langst onderworpen is geweest, de wettelijke regeling is die betrekking heeft op pensioenen of renten.
50 Bijgevolg dienen, wanneer de betrokkenen, zoals in het hoofdgeding, rechthebbenden zijn op pensioenen of renten die zijn verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van meerdere lidstaten, en woonachtig zijn in een andere lidstaat, waar zij geen recht hebben op verstrekkingen bij ziekte en moederschap, de kosten van deze verstrekkingen krachtens deze bepaling voor rekening te komen van de ter zake van pensioenen of renten bevoegde lidstaat aan de wettelijke regeling waarvan deze betrokkenen in dit verband het langst onderworpen zijn geweest.
51 Deze uitlegging vindt steun in artikel 33 van verordening nr. 1408/71, aangezien deze bepaling de lidstaat die een pensioen of rente verschuldigd is en die een wettelijke regeling toepast waarin is bepaald dat, om de kosten van prestaties bij ziekte en moederschap te dekken, bijdragen worden ingehouden op het pensioen of de rente welke deze lidstaat verschuldigd is, juist in staat stelt om deze bijdragen in te houden wanneer deze prestaties krachtens de artikelen 27, 28 en 28 bis van deze verordening voor rekening van deze lidstaat worden verleend in de woonstaat van voornoemde rechthebbende.
52 Zij wordt voorts bevestigd door artikel 95 van verordening nr. 574/72, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening nr. 118/97, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1223/98, waaruit blijkt dat overeenkomstig artikel 36 van verordening nr. 1408/71 de verstrekkingen bij ziekte en moederschap die aan rechthebbenden op pensioenen of renten worden verleend in hun woonstaat, in ieder geval worden vergoed door een lidstaat die pensioen verschuldigd is, welke lidstaat dus grotendeels het risico draagt in verband met de verlening van verstrekkingen bij ziekte in de staat waar de rechthebbende op een pensioen of rente woont (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Van der Duin en ANOZ Zorgverzekeringen, punt 44, en Van Delft e.a., punt 79).
53 In de motivering van zijn beslissing vraagt de verwijzende rechter zich voorts af, of voor de toepassing van artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 enkel de tijdvakken van verplichte verzekering en die welke hebben geleid tot betaling van bijdragen, in aanmerking moeten worden genomen, zodat tijdvakken van vrijwillige verzekering en tijdvakken die niet hebben geleid tot betaling van bijdragen, dus buiten beschouwing moeten worden gelaten.
54 Uit de aan het Hof verstrekte informatie blijkt evenwel niet dat het antwoord op deze vraag, zoals zowel Van der Helder als de Nederlandse regering en de Commissie ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Hof hebben bevestigd, van invloed zou kunnen zijn op de bepaling, in het hoofdgeding, van de lidstaat die de betrokken verstrekkingen voor zijn rekening dient te nemen, aangezien de wettelijke regeling inzake pensioenen en renten waaraan verzoekers in het hoofdgeding het langst onderworpen zijn geweest, in ieder geval de Nederlandse wettelijke regeling is.
55 In deze omstandigheden behoeft op dit vraagstuk, aangezien het van hypothetische aard is, geen antwoord te worden gegeven (zie in die zin arrest van 22 juni 2010, Melki en Abdeli, C-188/10 en C-189/10, Jurispr. blz. I-5667, punt 27).
56 Bijgevolg moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 28, lid 2, sub b, van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling bedoelde „wettelijke regeling” waaraan de rechthebbende het langst onderworpen is geweest, de wettelijke regeling is die betrekking heeft op pensioenen of renten.