Hoofdgeding en prejudiciële vragen
9 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de minister op 6 juni 2011 een besluit betreffende het tracéproject Rijksweg A2 heeft vastgesteld dat met name tot de verbreding van deze snelweg strekt.
10 Dit project heeft negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied „Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek” (hierna: „betrokken Natura 2000-gebied”). Dit gebied is door de Nederlandse autoriteiten als een speciale beschermingszone aangewezen voor onder meer het habitattype „blauwgraslanden”, dat geen prioritair habitattype is.
11 Bij besluit van 25 januari 2012 tot wijziging van het tracéproject Rijksweg A2 heeft de minister een aantal maatregelen vastgesteld om de impact van dit project op het milieu te verminderen.
12 Ter beoordeling van de schadelijke effecten van het tracéproject Rijksweg A2 op het betrokken Natura 2000-gebied is een eerste „natuurtoets‑A” verricht. Daarin wordt geconcludeerd dat als gevolg van stikstofdepositie significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied niet zijn uit te sluiten en in zoverre een passende beoordeling noodzakelijk is. Uit een tweede „natuurtoets‑B” blijkt dat het tracéproject Rijksweg A2 negatieve gevolgen heeft voor het bestaande areaal van het habitattype „blauwgraslanden”. In de zone „Moerputten” zou namelijk 6,7 hectare blauwgraslanden worden getroffen door uitdroging en verzuring van de bodem. Bovendien geeft dit rapport aan dat niet is uit te sluiten dat de blauwgraslanden ook in de zone „Bossche Broek” negatieve gevolgen ondervinden, door de toename van de stikstofdepositie vanwege de betrokken wegverbreding. Het tracéproject Rijksweg A2 heeft eveneens een tijdelijke toename van stikstofdepositie in de zone„Vlijmens Ven” tot gevolg, die echter geen belemmering voor de uitbreiding van de blauwgraslanden in die zone vormt. Uit die natuurtoets blijkt dat voor de instandhouding en de duurzame ontwikkeling van de blauwgraslanden het hydrologische systeem dient te worden hersteld.
13 Dienaangaande voorziet het tracéproject Rijksweg A2 in de verbetering van de hydrologische situatie in de zone „Vlijmens Ven”, waardoor de blauwgraslanden binnen dit gebied kunnen worden uitgebreid. Volgens de minister kan op die manier de omvang en de kwaliteit van de blauwgraslanden worden verhoogd ten opzichte van het bestaande areaal. Aan de instandhoudingsdoelstellingen voor dit type habitat wordt dus voldaan doordat nieuwe blauwgraslanden worden aangelegd.
14 Briels e.a. hebben beroep tegen de twee besluiten van de minister ingesteld bij de verwijzende rechter. Volgen hen kon de minister het tracéproject Rijksweg A2 niet vaststellen, gelet op de negatieve gevolgen van de verbreding van de snelweg A2 voor het betrokken Natura 2000-gebied.
15 In dit verband betogen Briels e.a. dat de ontwikkeling van nieuwe blauwgraslanden in dit gebied, waarin de ministeriële besluiten die in het hoofdgeding aan de orde zijn voorzien, niet in aanmerking had mogen worden genomen ter beantwoording van de vraag of de natuurlijke kenmerken van dit gebied worden aangetast. Volgens verzoekers in het hoofdgeding kan een dergelijke maatregel niet als een „mitigerende maatregel” worden aangemerkt, welk begrip overigens niet in de habitatrichtlijn voorkomt.
16 De Raad van State verklaart dat het standpunt van de minister erop neerkomt dat ingeval een project negatieve gevolgen kan hebben voor een bestaand areaal van een beschermd habitattype in een Natura 2000-gebied, bij de beoordeling of er sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied betekenis toekomt aan de omstandigheid dat in hetzelfde gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling zal worden gebracht op een locatie waar dit habitattype geen negatieve gevolgen van het project zal ondervinden. Volgens deze rechterlijke instantie geeft evenwel noch de tekst van de habitatrichtlijn noch de rechtspraak van het Hof uitsluitsel over de vraag op welke wijze dient te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het gebied in kwestie worden aangetast.
17 In die omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
-
Dient de zinsnede ‚de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten’ in artikel 6, derde lid, van [de habitatrichtlijn] zodanig te worden uitgelegd dat van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied geen sprake is in het geval het project gevolgen heeft voor het bestaande areaal van een beschermd habitattype in het betrokken gebied, indien in het kader van het project in het betrokken gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling wordt gebracht?
-
Indien het antwoord op de eerste vraag luidt dat de zinsnede ‚de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten’ zodanig dient te worden uitgelegd dat van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied sprake is, moet het ontwikkelen van een nieuw areaal van een habitattype in dat geval worden aangemerkt als een compenserende maatregel als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de [habitatrichtlijn]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als „compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel kunnen worden aangemerkt.
19 In het arrest Sweetman e.a. (C‑258/11,
EU:C:2013:220
, punt 32) heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelet op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd. De leden 2 en 3 van dit artikel beogen namelijk natuurlijke habitats en soorten hetzelfde beschermingsniveau te garanderen, terwijl lid 4 van dat artikel enkel een uitzondering vormt op de tweede volzin van lid 3.
20 Een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied en dat de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar dreigt te brengen, moet volgens de door het Hof verstrekte precisering worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen voor het betrokken gebied kan hebben. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en ‑omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft (arrest Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 30).
21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen (arrest Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 39).
22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit gebied van het natuurlijke habitattype „blauwgraslanden”, waarvan de instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan.
23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde natuurlijke habitattype „blauwgraslanden”, wegens de uitdroging en de verzuring van de bodem door stikstofdepositie.
24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar te brengen en kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracéproject Rijksweg A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.
26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten. Zo kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02,
EU:C:2004:482
, punten 57 en 58, en Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 41).
27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.
29 De beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen daarentegen bij de door artikel 6, lid 3, opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen.
30 Dat zou echter het geval zijn voor de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn die, in een situatie waarin de bevoegde nationale instantie daadwerkelijk heeft vastgesteld dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve – eventueel zelfs blijvende – gevolgen voor het beschermde habitattype van het betrokken Natura 2000-gebied kan hebben, voorzien in de toekomstige ontwikkeling van een nieuw areaal van dezelfde of een grotere omvang van dit habitattype in een ander deel van dit gebied, dat niet rechtstreeks door dit project zou worden aangetast.
31 Geconstateerd moet immers worden dat deze maatregelen er niet toe strekken om de significante negatieve gevolgen die voor dit habitattype rechtstreeks uit het tracéproject Rijksweg A2 voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, maar beogen deze gevolgen nadien te compenseren. In die omstandigheden kunnen die maatregelen niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet zal aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
32 Bovendien dient erop te worden gewezen dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd – ook al zou het om een groter areaal van een hogere kwaliteit gaan – in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden, zoals uit punt 87 van de verwijzingsbeslissing blijkt. Bijgevolg kan daarmee in het kader van de bij die bepaling vastgestelde procedure geen rekening worden gehouden.
33 Ten tweede bestaat de nuttige werking van de in artikel 6 van de habitatrichtlijn genoemde beschermingsmaatregelen erin, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht aangeeft, te vermijden dat de bevoegde nationale instantie via zogenoemde „mitigerende” maatregelen die in werkelijkheid compenserende maatregelen zijn, de in dit artikel vastgelegde specifieke procedures ontwijkt door krachtens lid 3 van dat artikel projecten toe te staan die de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied aantasten.
34 Het is evenwel slechts wanneer een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van deze richtlijn verrichte beoordeling en bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, dat de lidstaat volgens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (zie arresten Commissie/Italië, C‑304/05,
EU:C:2007:532
, punt 81; Solvay e.a., C‑182/10,
EU:C:2012:82
, punt 72, en Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 34).
35 Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn kan in dit verband slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project overeenkomstig artikel 6, lid 3, zijn onderzocht, aangezien het een uitzonderingsbepaling op het in de tweede volzin van lid 3 van dit artikel neergelegde toestemmingscriterium is (arresten Commissie/Portugal, C‑239/04,
EU:C:2006:665
, punt 35, en Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 35).
36 De kennis van die gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, namelijk absoluut noodzakelijk, aangezien anders niet kan worden getoetst of aan de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel is voldaan. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Om te kunnen bepalen welke compenserende maatregelen eventueel moeten worden genomen, moet bovendien nauwkeurig worden vastgesteld om welke aantastingen het precies gaat (arrest Commissie/Spanje, C‑404/09,
EU:C:2011:768
, punt 109).
37 De bevoegde nationale autoriteiten kunnen in die context een vergunning krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn verlenen, voor zover de daarin gestelde voorwaarden zijn vervuld (zie in die zin arrest Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220
, punt 47).
38 Dienaangaande moet worden benadrukt dat het feit dat de voorgenomen maatregelen in het betrokken Natura 2000-gebied zelf worden getroffen, voor de toepassing van deze bepaling niet belet dat deze maatregelen in voorkomend geval als „compenserende” maatregelen in de zin van die bepaling worden aangemerkt. Om de door de advocaat-generaal in punt 46 van haar conclusie uiteengezette redenen ziet artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn immers op elke maatregel die geschikt is om de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk te beschermen, ongeacht of hij binnen het aangetaste gebied dan wel elders in dit netwerk wordt getroffen.
39 Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als „compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.