Bestaan van dwingende vereisten van algemeen belang
56 Vooraf zij in herinnering gebracht dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie zijn de lidstaten dus in beginsel vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen (zie in die zin arresten Dickinger en Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punt 47, en Digibet en Albers, C‑156/13,
EU:C:2014:1756
, punt 24).
57 In het kader van een geding dat bij het Hof krachtens artikel 267 VWEU aanhangig is gemaakt, staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen welke doelstellingen door de nationale regeling daadwerkelijk worden nagestreefd (arrest Pfleger e.a., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punt 47).
58 Niettemin zij vastgesteld dat de doelstellingen die door de wettelijke regelingen in het hoofdgeding zouden worden nagestreefd, namelijk bescherming van de consument tegen gokverslaving en het voorkomen van aan het spel verbonden criminaliteit en fraude, dwingende vereisten van algemeen belang zijn waarin beperkingen van kansspelactiviteiten hun rechtvaardiging kunnen vinden (zie in die zin arresten Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, punt 55, en Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑463/13,
EU:C:2015:25
, punten 48 en 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 Verzoeksters in het hoofdgeding betogen echter dat de wijzigingswet van 2011 er in feite in hoofdzaak toe strekte de belastinginkomsten uit de exploitatie van speelautomaten te doen toenemen.
60 Dienaangaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de doelstelling de inkomsten voor de schatkist te maximaliseren op zich een beperking van de vrijheid van dienstverrichting niet kan rechtvaardigen (zie met name arresten Dickinger en Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punt 55, en Pfleger e.a., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punt 54).
61 De omstandigheid dat een beperking van de kansspelactiviteiten bijkomstig ten goede komt aan de begroting van de betrokken lidstaat belet echter niet dat die beperking gerechtvaardigd kan zijn, voor zover zij in de eerste plaats daadwerkelijk doelstellingen betreffende dwingende vereisten van algemeen belang nastreeft (zie in die zin arresten Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, punt 36, en Gambelli e.a., C‑243/01,
EU:C:2003:597
, punt 62). Het staat aan de verwijzende rechter dit na te gaan.
Evenredigheid van de beperkingen van artikel 56 VWEU
62 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de keuze van de wijze van organisatie en controle van de exploitatie en de beoefening van kans- of geldspelen, zoals de sluiting van een bestuursrechtelijke concessieovereenkomst met de staat of de beperking van de exploitatie en de beoefening van bepaalde spelen tot de plaatsen die daartoe volgens de regels zijn aangewezen, tot de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten behoort (arresten Anomar e.a., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punt 88, en Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, punt 59).
63 Een beperkte toelating van deze spelen in het kader van een aan bepaalde organisaties verleend bijzonder of uitsluitend recht, die met name het voordeel heeft dat speelzucht en de exploitatie van kansspelen in controleerbare banen worden geleid, kan de verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde dienen (zie met name arresten Läärä, C‑124/97,
EU:C:1999:435
, punt 37; Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, punt 35, en Anomar e.a., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punt 74).
64 De door de lidstaten opgelegde beperkingen moeten evenwel voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, dat wil zeggen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is. In deze context moet er bovendien aan worden herinnerd dat een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen, wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (zie arrest HIT en HIT LARIX, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65 Het staat aan de lidstaat die zich wil beroepen op een doel dat de belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen, de rechterlijke instantie die zich hierover dient uit te spreken alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat deze maatregel voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel (zie arresten Dickinger en Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punt 54, en Pfleger e.a., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punt 50).
66 In casu stellen verzoeksters in het hoofdgeding dat de wettelijke regelingen aan de orde in het hoofdgeding er niet daadwerkelijk toe strekken de aangevoerde doelstellingen van algemeen belang op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.
67 Zij merken op dat de Hongaarse wetgever na de bij die wettelijke regelingen doorgevoerde hervormingen, met ingang van 19 juli 2013 de exploitatie door casino’s van online kansspelen, met inbegrip van online speelautomaten, heeft geliberaliseerd. Voorts zijn in 2014 zeven nieuwe concessies voor de exploitatie van een casino verleend, wat de Hongaarse regering overigens ter terechtzitting heeft bevestigd.
68 Dergelijke omstandigheden kunnen, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, passen in een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten.
69 Het Hof heeft geoordeeld dat een dergelijk beleid in logisch verband kan staan met zowel de doelstelling om de exploitatie van kansspelactiviteiten voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen als de doelstelling om te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te bestrijden, door de consument te sturen in de richting van het aanbod van exploitanten met een vergunning, waarvan moet worden aangenomen dat het vrij is van criminaliteit en dat is ontworpen om de consument beter tegen geldverkwisting en gokverslaving te beschermen (zie in die zin arresten Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07,
EU:C:2010:504
, punten 101 en 102, en Zeturf, C‑212/08,
EU:C:2011:437
, punt 67).
70 Om ervoor te zorgen dat de kansspelactiviteiten in controleerbare banen worden geleid, moeten de exploitanten met een vergunning een betrouwbaar, maar tegelijkertijd aantrekkelijk, alternatief bieden voor een verboden activiteit, hetgeen gebruikmaking van nieuwe distributietechnieken kan impliceren (zie in die zin arresten Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04,
EU:C:2007:133
, punt 55; Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, punt 25, en Dickinger en Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punt 64).
71 Een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten is echter slechts samenhangend indien enerzijds de aan kansspelen verbonden criminele en frauduleuze activiteiten en anderzijds de gokverslaving ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in Hongarije een probleem konden vormen en een uitbreiding van de toegelaten en gereglementeerde activiteiten dit probleem kon oplossen (zie in die zin arresten Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, punt 30; Zeturf, C‑212/08,
EU:C:2011:437
, punt 70, en Dickinger en Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punt 67).
72 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of in het kader van het bij hem aanhangige geding aan deze voorwaarden is voldaan en of in voorkomend geval het betrokken expansiebeleid door zijn omvang niet onverenigbaar is met de doelstelling gokverslaving te beteugelen (zie in die zin arrest Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, punt 38).
73 Daartoe moet de verwijzende rechter de omstandigheden die samenhangen met de vaststelling en uitvoering van de betrokken beperkende regelingen in hun geheel beoordelen.
Onderzoek van de rechtvaardigingsgronden in het licht van de grondrechten
74 Opgemerkt zij dat wanneer een lidstaat zich beroept op dwingende vereisten van algemeen belang ter rechtvaardiging van een regeling die de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting belemmert, deze rechtvaardigingsgrond ook moet worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht en met name van de grondrechten die thans door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) worden gewaarborgd. De betrokken nationale regeling kan dus slechts rechtvaardiging vinden in de bedoelde uitzonderingen wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie in die zin arresten ERT, C‑260/89,
EU:C:1991:254
, punt 43; Familiapress, C‑368/95,
EU:C:1997:325
, punt 24, en Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, punt 125).
75 In casu stellen verzoeksters in het hoofdgeding dat de wettelijke regelingen aan de orde in het hoofdgeding enerzijds afbreuk doen aan het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel en anderzijds aan het in artikel 17 van het Handvest neergelegde recht op eigendom.
– Beginsel van rechtszekerheid en vertrouwensbeginsel
76 Verzoeksters in het hoofdgeding stellen dat de wettelijke regelingen aan de orde in het hoofdgeding het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel schenden door de kansspelbelasting op de exploitatie van speelautomaten in speelzalen drastisch te verhogen, over te schakelen op een exploitatiesysteem op basis van een centrale server, en vervolgens de exploitatie van die automaten buiten casino’s te verbieden zonder passende overgangsperiode of vergoeding van de betrokken exploitanten.
77 In dat verband zij benadrukt dat het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het vertrouwensbeginsel het rechtstreekse uitvloeisel is, vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen (zie in die zin arresten VEMW e.a., C‑17/03,
EU:C:2005:362
, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak; ASM Brescia, C‑347/06,
EU:C:2008:416
, punt 69, en Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C‑362/12,
EU:C:2013:834
, punt 44).
78 Het Hof heeft voorts geoordeeld dat een marktdeelnemer er niet op mag vertrouwen dat zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen, maar alleen de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging ter discussie mag stellen (zie in die zin arrest Gemeente Leusden en Holin Groep, C‑487/01 en C‑7/02,
EU:C:2004:263
, punt 81).
79 Evenzo vereist het rechtszekerheidsbeginsel niet dat zich geen wetswijziging voordoet, maar veeleer dat de nationale wetgever rekening houdt met de bijzondere situaties van de marktdeelnemers en zo nodig voorziet in aanpassingen aan de toepassing van nieuwe rechtsregels (arresten VEMW e.a., C‑17/03,
EU:C:2005:362
, punt 81, en Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punt 49; zie in die zin arrest Gemeente Leusden en Holin Groep, C‑487/01 en C‑7/02,
EU:C:2004:263
, punt 70).
80 Volgens vaste rechtspraak staat het enkel aan de verwijzende rechter om te onderzoeken of een nationale wettelijke regeling in overeenstemming is met het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel, waarbij het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU slechts bevoegd is deze rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het Unierecht te geven die hem in staat kunnen stellen die overeenstemming te toetsen (zie met name arresten Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, punt 126).
81 De verwijzende rechter kan daartoe rekening houden met alle relevante gegevens die blijken uit de bewoordingen, de doelstelling of de opzet van de betrokken wettelijke regelingen (zie in die zin arrest Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, punt 129).
82 Om een zinvol antwoord te geven aan de verwijzende rechter, moet met name worden gewezen op de hiernavolgende gegevens die blijken uit de aan het Hof overgelegde stukken.
83 Wat in de eerste plaats de wijzigingswet van 2011 betreft, stellen verzoeksters in het hoofdgeding dat daarbij de forfaitaire belasting op de exploitatie van speelautomaten in speelzalen is vervijfvoudigd en daarnaast een percentsgewijze belasting is ingevoerd, met ingang van 1 november 2011, met andere woorden de eerste dag waarop de belasting maandelijks verschuldigd is na de bekendmaking van die wet, terwijl de voor die activiteit geldende belastingregeling gedurende ongeveer twintig jaar niet was gewijzigd. Wegens dit ontbreken van een gepaste aanpassingsperiode was het volgens verzoeksters in het hoofdgeding voor de exploitanten die voornemens waren nieuwe speelzalen te openen, onmogelijk om tijdig de nodige maatregelen te treffen om de uitvoering van hun plannen uit te stellen of van hun plannen af te zien. De verhoging van de belastingen op de exploitatie van speelautomaten in speelzalen heeft er bovendien vele exploitanten toe genoopt deze activiteit stop te zetten.
84 Wat in de tweede plaats de wijzigingswet van 2012 betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat bij die wet de vergunningen voor de exploitatie van speelautomaten in speelzalen de dag na de inwerkingtreding van de wet van rechtswege werden ingetrokken, zonder dat in een overgangsperiode of vergoeding van de betrokken exploitanten werd voorzien.
85 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de nationale wetgever, wanneer hij vergunningen intrekt op grond waarvan de houders een economische activiteit mogen uitoefenen, ten voordele van die houders moet voorzien in een voldoende lange overgangsperiode zodat zij zich kunnen aanpassen, of in een billijke vergoedingsregeling (zie in die zin EHRM, arrest Vékony v. Hongarije van 13 januari 2015, nr. 65681/13, §§ 34 en 35).
86 Daarnaast betogen verzoeksters in het hoofdgeding dat zij vóór de inwerkingtreding van de wijzigingswet van 2012 uitgaven hebben gedaan om zich te schikken naar de invoering van het nieuwe systeem voor de exploitatie van speelautomaten waarin de wijzigingswet van 2011 voorzag. In dat exploitatiesysteem, dat op 1 januari 2013 in werking moest treden, zouden de in speelzalen geëxploiteerde speelautomaten online werken en verbonden zijn met een centrale server. Die legitieme verwachting verdween echter terstond met de vaststelling van de wijzigingswet van 2012.
87 In dit verband zij in herinnering gebracht dat een marktdeelnemer die dure investeringen heeft gedaan om zich te conformeren aan een eerder door de wetgever vastgestelde regeling, aanzienlijk kan worden geschaad door een voortijdige afschaffing van die regeling, zeker wanneer de afschaffing plotseling en op niet-voorzienbare wijze geschiedt, zonder dat hij de nodige tijd krijgt om zich aan de nieuwe wettelijke toestand aan te passen (zie in die zin arrest Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punt 52).
88 Het staat aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met voorgaande overwegingen, na te gaan of nationale wettelijke regelingen zoals die in het hoofdgeding voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel.
– Recht op eigendom
89 Verzoeksters in het hoofdgeding stellen voorts dat nationale wettelijke regelingen zoals die in het hoofdgeding het in artikel 17, lid 1, van het Handvest neergelegde recht op eigendom van de exploitanten van speelzalen schenden.
90 In dit verband zij eraan herinnerd dat een beperkende nationale wettelijke regeling in de zin van artikel 56 VWEU eveneens een beperking kan inhouden van het recht op eigendom zoals neergelegd in artikel 17 van het Handvest. Daarnaast heeft het Hof al geoordeeld dat een niet-gerechtvaardigde of onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting uit hoofde van artikel 56 VWEU krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest evenmin toelaatbaar is met betrekking tot artikel 17 daarvan (arrest Pfleger e.a., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punten 57 en 59).
91 Bijgevolg geldt de in de punten 56 tot en met 73 van het onderhavige arrest verrichte toetsing aan artikel 56 VWEU van de beperking die wettelijke regelingen zoals die in het hoofdgeding inhouden, in casu ook voor de mogelijke beperkingen van de uitoefening van het door artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom, zodat een afzonderlijke toetsing uit dien hoofde niet nodig is (zie in die zin arrest Pfleger e.a., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punt 60).