Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
Zaak C‑313/15
11
De vennootschap Eco-emballages is een door de staat erkende afvalbeheersorganisatie. Zij is gemachtigd om met ondernemingen die verpakkingen op de Franse markt brengen, overeenkomsten te sluiten waarbij zij de op hen rustende verplichting om bij te dragen aan de verwijdering van huishoudelijk verpakkingsafval, overneemt tegen betaling van een bijdrage die wordt berekend op basis van het aantal verkochte verpakkingen en van het gewicht van het materiaal waaruit deze worden vervaardigd.
12
In januari 2013 heeft Eco-emballages verweersters in het hoofdgeding gedagvaard teneinde van hen op grond van artikel R. 543‑43 van het milieuwetboek, waarbij richtlijn 94/62 in de Franse rechtsorde is omgezet, betaling te verkrijgen van de bijdragen voor de door hen sinds 1 januari 2007 in de handel gebrachte rolkernen in de vorm van rollen, kokers of cilinders waaromheen een aantal – aan consumenten verkochte – flexibele producten zijn gewikkeld, zoals kunststoffolie, aluminiumfolie, toiletpapier of keukenpapier.
13
Verweersters in het hoofdgeding hebben evenwel aangevoerd dat die rolkernen niet beantwoorden aan de definitie van het begrip „verpakking” in de zin van artikel 3 van richtlijn 94/62. Met name hebben zij – ten eerste – beklemtoond dat het woord „verpakking” zelf noodzakelijkerwijs verwijst, zo niet naar iets wat het product omhult, dan toch op zijn minst naar iets wat zich buiten het product bevindt, en – ten tweede – dat een dergelijke rolkern het product insluit noch beschermt, aangezien zij geen omhulsel maar een intern bestanddeel van dit product vormt. Ten derde hebben zij onderstreept dat tot nog toe nooit het standpunt is ingenomen dat rolkernen een verpakking kunnen vormen, juist omdat zij het product niet verpakken, zoals onder meer blijkt uit de parlementaire debatten over de vaststelling van richtlijn 2004/12. Richtlijn 2013/2 – die, zoals de overwegingen ervan in herinnering brengen, niet is goedgekeurd door het Europees Parlement of door de Raad van de Europese Unie – is hoe dan ook slechts een illustratieve leidraad, die is vastgesteld door de Europese Commissie alleen.
14
Sommige verweersters in het hoofdgeding zijn tot de slotsom gekomen dat er over de kwalificatie van dergelijke rolkernen als verpakkingsmateriaal allerminst overeenstemming bestaat, en hebben daarom de verwijzende rechter – te weten de tribunal de commerce de Paris (handelsrechter Parijs, Frankrijk) – verzocht om aan het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen met het oog op de vaststelling of artikel 3 van richtlijn 94/62 aldus moet worden uitgelegd deze bepaling zich ook uitstrekt tot die rolkernen.
15
Na de bewoordingen van artikel 3 van richtlijn 94/62 in herinnering te hebben gebracht en vervolgens te hebben geconstateerd dat richtlijn 2013/2, die slechts bijlage I bij richtlijn 94/62 had gewijzigd, alleen door de Commissie was goedgekeurd – aangezien het bij artikel 21 van richtlijn 94/62 ingestelde comité geen advies had uitgebracht en de Raad geen besluit had genomen over het door de Commissie ingediende voorstel – heeft de verwijzende rechter geoordeeld dat richtlijn 2013/2 louter illustratief was, niet de definitieve aard van de artikelen van een richtlijn had, en bijgevolg de algemene definitie van verpakking niet had gewijzigd.
16
Daarop heeft de tribunal de commerce de Paris de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Omvat het begrip ‚verpakking’, zoals gedefinieerd in artikel 3 van richtlijn [94/62], rolkernen (rollen, kokers en cilinders) waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld, zoals papier, kunststoffolie, die aan de consument worden verkocht?”
Zaak C‑530/15
17
Bij op 28 oktober 2013 ingeschreven verzoekschrift hebben verzoeksters in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter, de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk), een beroep wegens bevoegdheidsoverschrijding ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van het besluit van 6 augustus 2013.
18
De verwijzende rechter preciseert dat het besluit van 6 augustus 2013 richtlijn 2013/2 omzet in Frans recht door in de lijst van voorbeelden van verpakkingen rolkernen op te nemen zoals die daarin worden omschreven, dat de vennootschap Eco-Emballages in januari 2013 verschillende ondernemingen, waaronder verzoeksters in het hoofdgeding, heeft gedagvaard voor de tribunal de commerce de Paris teneinde te doen vaststellen dat schuldvorderingen waren ontstaan uit hoofde van de bijdragen die verschuldigd zijn voor bepaalde door deze ondernemingen in de handel gebrachte producten die rolkernen bevatten van dezelfde soort als die welke in zaak C‑313/15 aan de orde waren, en dat laatstgenoemde rechter bij vonnis van 19 juni 2015 het Hof heeft verzocht om een prejudiciële beslissing over de in punt 16 van het onderhavige arrest weergegeven vraag betreffende de uitlegging van artikel 3 van richtlijn 94/62.
19
Voorts merkt de verwijzende rechter op dat verzoeksters, voor het geval dat het Hof de vraag van de tribunal de commerce de Paris in zaak C‑313/15 ontkennend zou beantwoorden, de geldigheid van richtlijn 2013/2 ter discussie stellen met het argument dat deze richtlijn is gebaseerd op een onjuiste opvatting van het begrip „verpakking” in de zin van artikel 3 van richtlijn 94/62 – doordat zij dergelijke rolkernen vermeldt onder de voorbeelden van verpakkingen – en dat bij de vaststelling van richtlijn 2013/2 de grenzen van de aan de Commissie uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid zijn overschreden.
20
Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is het begrip ‚verpakking’, zoals gedefinieerd in artikel 3 van richtlijn [94/62], in richtlijn [2013/2] verkeerd opgevat, doordat daarin ‚rolkernen’ (rollen, kokers en cilinders) waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld, zoals papier, kunststoffolie etc., die aan de consument worden verkocht, zijn vermeld onder de voorbeelden van verpakking, en heeft de Commissie aldus de grenzen van de haar uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid overschreden?”
Procedure bij het Hof
21
Bij beslissing van de president van het Hof van 28 oktober 2015 zijn de zaken C‑313/15 en C‑530/15 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vraag in zaak C‑313/15
22
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 aldus moet worden uitgelegd dat rolkernen – in de vorm van rollen, kokers of cilinders – waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld die aan consumenten worden verkocht, „verpakkingen” vormen in de zin van deze bepaling.
23
In dit verband zij allereerst opgemerkt dat richtlijn 94/62 volgens artikel 1 ervan onder meer tot doel heeft het effect van verpakkingen en verpakkingsafval op het milieu van de lidstaten en van derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, door de lidstaten met name de verplichting op te leggen om een systeem voor de verzameling en de terugwinning van verpakkingen en verpakkingsafval op te zetten. Te dien einde is richtlijn 94/62 – blijkens de vijfde overweging en volgens artikel 2, lid 1 – van toepassing op alle in de Europese Unie in de handel gebrachte verpakkingen en op alle verpakkingsafval.
24
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, moet het begrip „verpakking” dan ook ruim worden uitgelegd (zie in die zin arrest van
29 april 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, punten 56 en 57
).
25
Vervolgens zij eraan herinnerd dat een product slechts een verpakking in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 vormt als het voldoet aan de twee in de eerste en de tweede alinea van artikel 3, punt 1, bedoelde voorwaarden (zie in die zin arrest van
29 april 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, punt 47
), en tevens beantwoordt aan de criteria die in de derde alinea van artikel 3, punt 1, zijn opgesomd.
26
In de eerste plaats vormt een product dus slechts een „verpakking” in de zin van richtlijn 94/62 als het, ten eerste, overeenkomstig artikel 3, punt 1, eerste alinea, van deze richtlijn kan worden gebruikt voor het insluiten, beschermen, verladen, afleveren en aanbieden van goederen over het gehele traject van producent tot gebruiker of consument. Voorts wordt in de tweede volzin van dezelfde bepaling vermeld dat ook „wegwerpartikelen” die voor dit doel worden gebruikt, als verpakkingsmateriaal moeten worden beschouwd.
27
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, worden de mogelijke functies van verpakkingsmateriaal in artikel 3, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 94/62 niet cumulatief opgesomd (arrest van
29 april 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, punt 49
).
28
Ten tweede moet het desbetreffende product behoren tot een van de drie in artikel 3, punt 1, tweede alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 94/62 opgesomde en omschreven categorieën van verpakkingen, te weten verkoopverpakking, verzamelverpakking of verzendverpakking.
29
In de tweede plaats moeten artikelen die aan de positieve definitie van het begrip „verpakking” in de eerste en de tweede alinea van artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 voldoen, op grond van de derde alinea, onder i), van datzelfde artikel 3, punt 1, als verpakking worden beschouwd, tenzij zij zowel integraal deel uitmaken van een product als nodig zijn om dat product tijdens zijn levensduur te bevatten, te ondersteunen of te bewaren, en bovendien alle elementen bedoeld zijn om samen te worden gebruikt, verbruikt of verwijderd.
30
Dienaangaande moet worden onderstreept dat uit de bewoordingen zelf van laatstgenoemde bepaling blijkt dat de drie negatieve criteria die daarin worden opgesomd, cumulatief zijn. Bijgevolg worden enkel artikelen die weliswaar aan de positieve definitie van verpakkingsmateriaal beantwoorden maar tegelijkertijd aan elk van deze drie criteria voldoen, niet aangemerkt als verpakkingsmateriaal in de zin van richtlijn 94/62.
31
In casu dient te worden vastgesteld dat rolkernen – artikelen waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld, zoals kunststoffolie, aluminiumfolie, toiletpapier of keukenpapier – beantwoorden aan de positieve definitie van het begrip „verpakking” in artikel 3, punt 1, eerste en tweede alinea, van richtlijn 94/62, en dat zij niet voldoen aan de in artikel 3, punt 1, derde alinea, onder i), van deze richtlijn vermelde criteria van de negatieve definitie van dat begrip.
32
Ten eerste neemt het feit dat rolkernen niet kunnen worden gebruikt voor het insluiten van voornoemde producten, niet weg dat zij voor deze flexibele producten dienstdoen als houder en haspel, en dat zij dus zowel worden gebruikt voor het beschermen als voor het aanbieden van die producten in de zin van artikel 3, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 94/62.
33
Zoals de advocaat-generaal in de punten 42 tot en met 44 van zijn conclusie heeft opgemerkt, beschermt een rolkern namelijk van binnenuit het flexibele product dat eromheen is gewikkeld, en zorgt deze bescherming voor de stevigheid van dit product, waardoor zij niet alleen de aanbieding ervan mogelijk maakt, maar tevens het vervoer en het gebruik ervan vergemakkelijkt. Bovendien is een rolkern een „wegwerpartikel” in de zin van artikel 3, punt 1, eerste alinea, tweede volzin, van richtlijn 94/62, zodra het eromheen gewikkelde flexibele product is opgebruikt.
34
Bovendien zijn rolkernen zodanig ontworpen dat zij samen met het eromheen gewikkelde flexibele product voor de consument op het verkooppunt een eenheid vormen, zodat zij beantwoorden aan de definitie van een primaire verpakking in artikel 3, punt 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 94/62.
35
Ten tweede zijn rolkernen, gelet op het feit dat zij voor de eromheen gewikkelde flexibele producten als houder en haspel dienstdoen, weliswaar nodig om deze producten tijdens de levensduur ervan te ondersteunen, maar voldoen zij niet aan de in artikel 3, punt 1, derde alinea, onder i), van richtlijn 94/62 vermelde criteria van de negatieve definitie. Anders dan de mousseline van een theezakje of dan een koffiecapsule, die in bijlage I bij richtlijn 94/62 worden genoemd als voorbeelden van artikelen die geen verpakkingen in de zin van deze bepaling vormen, maakt een rolkern namelijk niet integraal deel uit van het flexibele product waarvoor zij als houder en haspel dienstdoet, en is zij niet bedoeld om samen met dit product te worden verbruikt of verwijderd, maar blijft zij integendeel over en moet zij worden weggeworpen zodra dat product is opgebruikt.
36
Ten slotte zij – in de laatste plaats – opgemerkt dat de uitlegging volgens welke rolkernen verpakkingen vormen in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62, wordt bevestigd door het feit dat de Commissie richtlijn 2013/2 heeft vastgesteld, waarbij bijlage I bij richtlijn 94/62 is gewijzigd, die sindsdien „[r]ollen, kokers en cilinders waaromheen flexibel materiaal is gewikkeld”, vermeldt in de lijst van voorbeelden van verpakkingen die voldoen aan het in artikel 3, punt 1, derde alinea, onder i), van richtlijn 94/62 vastgestelde criterium.
37
Uit de voorgaande overwegingen vloeit voort dat artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 aldus moet worden uitgelegd dat rolkernen – in de vorm van rollen, kokers of cilinders – waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld die aan consumenten worden verkocht, „verpakkingen” in de zin van deze bepaling zijn.