Arrest van het Hof (Achtste kamer) van 30 april 2020

Arrest

1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 18 en 21 VWEU.

2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds HB en IC en anderzijds het Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nationaal instituut voor sociale voorzieningen, Italië) met betrekking tot de weigering van laatstgenoemde om het bedrag van het pensioen van HB en IC uit te betalen zonder heffing van de Italiaanse belastingen.

Toepasselijke bepalingen

3 Artikel 18 van de convenzione tra la Repubblica italiana e la Repubblica portoghese per evitare le doppie imposizioni e prevenire l’evasione fiscale in materia di imposte sul reddito (verdrag tussen de Italiaanse Republiek en de Portugese Republiek ter voorkoming van dubbele belastingheffing en belastingontwijking met betrekking tot inkomstenbelastingen), ondertekend te Rome op 14 mei 1980, geratificeerd door de Italiaanse Republiek bij Legge n. 562 (wet nr. 562) van 10 juli 1982 (gewoon supplement bij GURI nr. 224 van 16 augustus 1982; hierna: „Italiaans-Portugees verdrag”), bepaalt:

„Onder voorbehoud van de bepalingen van artikel 19, lid 2, zijn pensioenen en andere soortgelijke beloningen betaald aan een inwoner van een van de staten ter zake van een vroegere dienstbetrekking, slechts in die staat belastbaar.”

4 Artikel 19, lid 2, van het Italiaans-Portugees verdrag bepaalt:

• Pensioenen betaald door, of uit fondsen in het leven geroepen door, een van de verdragsluitende staten of een staatkundig of administratief onderdeel of een plaatselijk publiekrechtelijk lichaam daarvan aan een natuurlijke persoon ter zake van diensten bewezen aan die staat of dat publiekrechtelijk lichaam, zijn slechts in die staat belastbaar.

• Deze pensioenen zijn echter uitsluitend in de andere verdragsluitende staat belastbaar indien de natuurlijke persoon een inwoner van deze staat is en er de nationaliteit van bezit.”

Hoofdgedingen en prejudiciële vraag

5 HB en IC, die de Italiaanse nationaliteit hebben, zijn voormalige werknemers uit de Italiaanse overheidssector. Ze zijn beiden begunstigden van een pensioen dat wordt uitbetaald door het INPS. Nadat ze hun verblijfplaats hadden overgebracht naar Portugal hebben zij in de loop van 2015 het INPS verzocht om krachtens artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Italiaans-Portugees verdrag, het brutobedrag van hun maandelijkse pensioen te ontvangen, zonder inhouding van belastingen door de Italiaanse Republiek. Het INPS heeft hun verzoeken afgewezen en daarbij overwogen dat krachtens artikel 19 van het Italiaans-Portugees verdrag, anders dan bij Italiaanse gepensioneerden uit de particuliere sector, gepensioneerde werknemers uit de publieke sector in Italië moeten worden belast en alleen in die verdragsluitende staat mogen worden belast. HB en IC hebben tegen deze beslissingen beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (rekenkamer, afdeling rechtspraak voor de regio Apulië, Italië).

6 De verwijzende rechter is van oordeel dat het Italiaans-Portugees verdrag een kennelijk ongelijke behandeling invoert tussen de Italiaanse gepensioneerden uit de particuliere sector die in Portugal verblijven en de Italiaanse gepensioneerden uit de publieke sector die in Portugal verblijven, aangezien eerstgenoemden onrechtstreeks een gunstigere fiscale behandeling genieten dan laatstgenoemden, hetgeen volgens deze rechter een belemmering van het op grond van artikel 21 VWEU aan elke burger van de Europese Unie gewaarborgde vrije verkeer vormt.

7 De verwijzende rechter merkt tevens op dat het verschil in de fiscale behandeling van de pensioenen van Italiaanse onderdanen die hun verblijfplaats overbrengen naar Portugal naargelang het gaat om voormalige werknemers uit de publieke sector of voormalige werknemers uit de particuliere sector, een op grond van artikel 18 VWEU verboden discriminatie op grond van nationaliteit vormt, aangezien laatstgenoemden enkel hoeven te voldoen aan de voorwaarde van verblijf om in Portugal te worden belast, terwijl eerstgenoemden bovendien ook de Portugese nationaliteit moeten verwerven.

8 In deze omstandigheden heeft de Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia de behandeling van de zaken geschorst en de volgende in de twee gevoegde zaken in dezelfde bewoordingen geformuleerde prejudiciële vraag aan het Hof gesteld:

„Moeten de artikelen 18 en 21 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan een in een andere lidstaat wonende persoon die al zijn inkomsten in de eerste lidstaat heeft verworven, maar niet de nationaliteit van de tweede lidstaat heeft, aan belasting over het inkomen wordt onderworpen zonder aanspraak te kunnen maken op de belastingvoordelen van deze laatste lidstaat?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

9 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU aldus dienen te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die bepaalt dat de inkomsten van een persoon die in een andere lidstaat woont en al zijn inkomsten heeft verworven in de eerste lidstaat maar niet de nationaliteit heeft van de tweede lidstaat, alleen worden belast in de eerste lidstaat, waardoor deze persoon wordt uitgesloten van de belastingvoordelen die door de tweede lidstaat worden geboden.

10 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren (arrest van 3 maart 2020, Gómez del Moral Guasch, C‑125/18, EU:C:2020:138, punt 27 ).

11 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de verwijzende rechter weliswaar niet preciseert of de verzoekers in het hoofdgeding hun verblijfplaats naar Portugal hebben overgebracht nadat zij elke beroepsactiviteit hadden beëindigd, maar van oordeel is dat artikel 21 VWEU betreffende het vrij verkeer van burgers van de Unie op hun situatie van toepassing is. Door zich op dit artikel van het VWEU te baseren, lijkt de verwijzende rechter het Hof erop te wijzen dat de verzoekers in de hoofdgedingen hun verblijfplaats hebben overgebracht na beëindiging van hun beroepsactiviteiten. Het Hof zal de vraag dan ook enkel vanuit dit oogpunt onderzoeken.

12 In de tweede plaats is, anders dan de Belgische en de Zweedse regering in hun schriftelijke opmerkingen betogen, artikel 18 VWEU, waarin het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, van toepassing op een situatie zoals aan de orde in de hoofdgedingen.

13 Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt immers dat elke burger van de Unie zich kan beroepen op het in artikel 18 VWEU opgenomen verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in een situatie waarin hij zijn bij artikel 21 VWEU verleende fundamentele vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven heeft uitgeoefend (zie in die zin arresten van 13 november 2018, Raugevicius, C‑247/17, EU:C:2018:898, punten 27 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en  13 juni 2019, TopFit en Biffi, C‑22/18, EU:C:2019:497, punt 29 ).

14 In de derde en laatste plaats moet worden opgemerkt dat uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Italiaans-Portugees verdrag, die in gelijke bewoordingen zijn geformuleerd als de overeenkomstige bepalingen in de versie van 2014 van het modelverdrag betreffende belastingen naar het inkomen en naar het vermogen, dat is opgesteld door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), tot doel hebben om de fiscale bevoegdheid inzake pensioenen te verdelen tussen de Italiaanse Republiek en de Portugese Republiek, en in dat verband aanknopingsfactoren vaststellen die verschillen naargelang de belastingplichtigen in de particuliere of in de publieke sector hebben gewerkt. Voor die laatste categorie belastingplichtigen geldt dat zij in beginsel worden belast in de staat die het pensioen uitbetaalt tenzij zij de nationaliteit hebben van de andere verdragsluitende staat, waar zij verblijven.

15 Uit deze inleidende overwegingen blijkt dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of de artikelen 18 en 21 VWEU zich verzetten tegen een belastingregeling die voortvloeit uit een tussen twee lidstaten gesloten verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing, op grond waarvan de bevoegdheid van deze staten inzake de belastingheffing op pensioenen wordt verdeeld naargelang de ontvangers ervan waren tewerkgesteld in de particuliere sector of in de publieke sector, en in dat laatste geval naargelang zij al dan niet de nationaliteit van de lidstaat van verblijf hebben.

16 Dienaangaande dient eraan te worden herinnerd dat het Hof in het kader van verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende de vraag of tussen de lidstaten van de Unie gesloten verdragen ter voorkoming van dubbele belastingheffing verenigbaar moeten zijn met het beginsel van gelijke behandeling en – algemeen bezien – met de door het primaire recht van de Unie gewaarborgde vrijheden inzake verkeer, reeds heeft geoordeeld dat het de lidstaten vrijstaat om in het kader van bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belastingheffing de aanknopingsfactoren ter verdeling van de heffingsbevoegdheid vast te stellen (arrest van 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

17 Bovendien moet worden opgemerkt dat een bilateraal verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing zoals het Italiaans-Portugees verdrag tot doel heeft te vermijden dat dezelfde inkomsten in elk van de twee partijen bij dit verdrag worden belast, en niet beoogt te garanderen dat de door de belastingplichtige in een van de verdragsluitende staten verschuldigde belasting niet hoger is dan die welke hij in de andere verdragsluitende staat zou moeten voldoen (zie naar analogie arrest van 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

18 Met het oog daarop is het niet onredelijk dat de lidstaten criteria hanteren uit de internationale belastingpraktijk, en in het bijzonder – zoals de Italiaanse en de Portugese Republiek dit blijkens punt 14 van het onderhavige arrest in casu hebben gedaan – uit het door de OESO opgestelde modelverdrag betreffende belastingen naar het inkomen en naar het vermogen, waarvan artikel 19, lid 2, in de versie van 2014 aanknopingsfactoren bevat zoals het beginsel van de betalende staat en de nationaliteit (zie in die zin arresten van 12 mei 1998, Gilly, C‑336/96, EU:C:1998:221, punt 31 , en  24 oktober 2018, Sauvage en Lejeune, C‑602/17, EU:C:2018:856, punt 23 ).

19 Wanneer bijgevolg in een tussen lidstaten gesloten verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing het nationaliteitscriterium wordt gehanteerd in een bepaling die tot de verdeling van de fiscale bevoegdheid strekt, kan deze op de nationaliteit gebaseerde onderscheiding bijgevolg niet worden geacht een verboden discriminatie op te leveren (arrest van 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20 Evenzo kan de aanwijzing van de betalende staat van het pensioen („betalende staat”) als de staat die bevoegd is om de overheidspensioenen te belasten niet als zodanig negatieve gevolgen hebben voor de betrokken belastingplichtigen aangezien strikt genomen niet de gekozen aanknopingsfactor bepalend is voor de vraag of de fiscale behandeling van deze belastingplichtigen al dan niet gunstig uitvalt, maar het belastingniveau in de bevoegde staat, aangezien de tarieftabellen voor de directe belastingen niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd (zie in die zin arrest van 12 mei 1998, Gilly, C‑336/96, EU:C:1998:221, punt 34 ).

21 Uit de toepassing op de omstandigheden van de hoofdgedingen van de in de punten 16 tot en met 20 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beginselen uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het verschil in behandeling waarmee de verzoekers in de hoofdgedingen stellen te zijn geconfronteerd, voortvloeit uit de verdeling van de heffingsbevoegdheid tussen de partijen bij het Italiaans-Portugees verdrag, en uit de verschillen die bestaan tussen de respectieve belastingregelingen van de verdragsluitende partijen. De keuze van deze partijen voor verschillende aanknopingsfactoren, zoals in casu de staat van betaling van het pensioen en de nationaliteit, teneinde de heffingsbevoegdheid onder hen te verdelen, kan echter niet worden geacht als zodanig een door de artikelen 18 en 21 VWEU verboden discriminatie op te leveren (zie naar analogie arrest van 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punt 45 ).

22 Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 18 en 21 VWEU zich niet verzetten tegen een belastingregeling die voortvloeit uit een tussen twee lidstaten gesloten verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing, op grond waarvan de bevoegdheid van deze staten inzake de belastingheffing op pensioenen wordt verdeeld naargelang de ontvangers ervan waren tewerkgesteld in de particuliere sector of de publieke sector, en in dat laatste geval naargelang zij al dan niet de nationaliteit van de lidstaat van verblijf hebben.

Kosten

23 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.