Arrest van het Hof (Zevende kamer) van 8 oktober 2020

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 121, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1; hierna: „douanewetboek”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Staatssecretaris van Financiën (Nederland) en Exter BV over de toepassing van een preferentiële tariefmaatregel.

Toepasselijke bepalingen

3 Het douanewetboek is per 1 mei 2016 ingetrokken en vervangen door verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1, met rectificaties in PB 2013, L 287, blz. 90; PB 2016, L 267, blz. 2, en PB 2019, L 289, blz. 59). Desalniettemin blijft, gelet op de datum van de feiten in het hoofdgeding, het douanewetboek van toepassing op de onderhavige zaak.

4 Artikel 20 van het douanewetboek bepaalde:

„1.

De bij het ontstaan van een douaneschuld wettelijk verschuldigde rechten zijn op het douanetarief van de Europese Gemeenschappen gebaseerd.

[...]

3.

Het douanetarief van de Europese Gemeenschappen omvat:

1. de gecombineerde nomenclatuur van de goederen;

[...]

1. de percentages en andere heffingsgrondslagen die op goederen welke in de gecombineerde nomenclatuur zijn opgenomen normaal van toepassing zijn met betrekking tot:

   • de douanerechten, [...]

   [...]

2. de preferentiële tariefmaatregelen in de overeenkomsten die de Gemeenschap met bepaalde landen of groepen van landen heeft gesloten en die in een preferentiële tariefbehandeling voorzien;

3. de preferentiële tariefmaatregelen die door de Gemeenschap ten gunste van bepaalde landen, groepen van landen of gebieden unilateraal zijn vastgesteld;

4. de autonome schorsingsmaatregelen waarbij voor bepaalde goederen in een verlaging of een vrijstelling van de rechten bij invoer is voorzien;

5. de overige in het kader van andere communautaire voorschriften vastgestelde tariefmaatregelen.

[...]”

5 In afdeling D, met als opschrift „Actieve veredeling”, bepaalde artikel 114 van dat wetboek:

„1.

Onverminderd artikel 115, kunnen in het douanegebied van de Gemeenschap onder de regeling actieve veredeling de volgende goederen een of meer veredelingshandelingen ondergaan:

1. niet-communautaire goederen die bestemd zijn om in de vorm van veredelingsproducten uit het douanegebied van de Gemeenschap te worden wederuitgevoerd, zonder dat deze goederen aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen onderworpen zijn;

2. in het vrije verkeer gebrachte goederen, waarbij de voor deze goederen geldende rechten bij invoer worden terugbetaald of kwijtgescholden indien zij in de vorm van veredelingsproducten uit het douanegebied van de Gemeenschap worden uitgevoerd.

2.

Er wordt verstaan onder:

1. systeem inzake schorsing: de regeling actieve veredeling in de in lid 1, onder a), bedoelde vorm;

[...]

1. veredelingshandelingen:

   • de bewerking van goederen, met inbegrip van het monteren, het assembleren en het aanpassen ervan aan andere goederen,

   • de verwerking van goederen,

   • de herstelling van goederen, met inbegrip van revisie en afstelling, alsmede

   • het gebruik van bepaalde, volgens de procedure van het Comité [douanewetboek] vastgestelde goederen die niet meer in de veredelingsproducten voorkomen, maar die de vervaardiging van deze producten mogelijk maken of vergemakkelijken, zelfs indien zij tijdens dit gebruik geheel of gedeeltelijk verdwijnen;

2. veredelingsproducten: alle producten die het resultaat zijn van veredelingshandelingen;

[...]”

6 In artikel 120 van voornoemd wetboek was bepaald:

„De gevallen waarin en de voorwaarden waaronder goederen in ongewijzigde staat of veredelingsproducten worden geacht in het vrije verkeer te zijn gebracht, kunnen volgens de procedure van het Comité [douanewetboek] worden vastgesteld.”

7 Artikel 121 van het douanewetboek luidde als volgt:

„1.

Onder voorbehoud van artikel 122 wordt, wanneer een douaneschuld ontstaat, het bedrag van deze schuld vastgesteld aan de hand van de heffingsgrondslagen geldend voor de invoergoederen op het tijdstip waarop de aangifte tot plaatsing van deze goederen onder de regeling actieve veredeling is aanvaard.

2.

Indien de invoergoederen op het in lid 1 bedoelde tijdstip voldeden aan de voorwaarden om in het kader van tariefcontingenten of tariefplafonds in aanmerking te komen voor een preferentiële tariefbehandeling, kunnen deze goederen in aanmerking komen voor de preferentiële tariefbehandeling die voor identieke goederen eventueel geldt op het tijdstip waarop de aangifte tot het in het vrije verkeer brengen is aanvaard.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

8 Exter is een onderneming in de voedselindustrie die hydrolysaten van proteïnen (hierna: „hydrolysaten”) verwerkt tot een grondstof voor de vervaardiging van bouillon.

9 Hiervoor beschikte zij van 23 mei 2012 tot en met 23 mei 2015 over een vergunning om voor de hydrolysaten gebruik te maken van de douaneregeling actieve veredeling met toepassing van het schorsingssysteem. Tussen 12 november 2012 en 17 juni 2013 heeft deze onderneming verscheidene uit Thailand afkomstige zendingen hydrolysaten onder de douaneregeling actieve veredeling geplaatst (hierna: „betrokken producten”).

10 Ten tijde van de aanvaarding van de douaneaangiften bedroeg het normale tarief van de douanerechten dat hoort bij de tariefpostonderverdeling waarin deze producten zijn ingedeeld, 12,8 %. Als uitzondering op dit normale tarief gold krachtens artikel 6, lid 3, en artikel 7 van verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad van 22 juli 2008 betreffende de toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties vanaf 1 januari 2009 en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 552/97 en (EG) nr. 1933/2006 en de verordeningen (EG) nr. 1100/2006 en (EG) nr. 964/2007 van de Commissie (PB 2008, L 211, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 512/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 (PB 2011, L 145, blz. 28), voor hydrolysaten echter tot en met 31 december 2013 een preferentiële tariefmaatregel, op grond waarvan dat normale tarief voor deze producten werd verlaagd tot 8,9 % indien zij afkomstig waren uit een begunstigd land, zoals Thailand.

11 Na de veredeling besloot Exter een deel van de betrokken producten niet weder uit te voeren, maar de douaneregeling actieve veredeling daarvoor te beëindigen. Tussen 4 februari en 26 augustus 2014 heeft zij deze producten in deelpartijen aangegeven voor het vrije verkeer.

12 In de desbetreffende aangiften heeft Exter vermeld dat de betrokken producten zich bevonden onder de douaneregeling actieve veredeling met toepassing van het schorsingssysteem, heeft zij deze producten omschreven als „hydrolysaten van proteïnen” en heeft zij tariefpostonderverdeling 2106 90 92 van de gecombineerde nomenclatuur (GN) vermeld. Deze GN is opgenomen in bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1987, L 256, blz. 1), in de versies ervan die achtereenvolgens voortvloeien uit verordening (EU) nr. 1006/2011 van de Commissie van 27 september 2011 (PB 2011, L 282, blz. 1) en uit uitvoeringsverordening (EU) nr. 927/2012 van de Commissie van 9 oktober 2012 (PB 2012, L 304, blz. 1). Voorts heeft Exter de bevoegde Nederlandse douaneautoriteit (hierna: „douaneautoriteit”) verzocht bij de berekening van de douaneschuld het in verordening nr. 732/2008 vastgestelde preferentiële tarief van 8,9 % in aanmerking te nemen.

13 De hierboven in punt 10 van het onderhavige arrest genoemde preferentiële tariefmaatregel was gedurende de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016 geschorst. Deze schorsing was dus van kracht toen Exter de betrokken producten aangaf voor het vrije verkeer. Vanwege deze schorsing heeft de douaneautoriteit het preferentiële tarief van 8,9 % niet toegepast, maar de verschuldigde douanerechten vastgesteld op basis van het tarief van 12,8 %.

14 Het bij het gerechtshof Amsterdam (Nederland) aanhangig gemaakte geding hierover betrof de vraag of de douaneautoriteit de in 2012 en 2013 geldende preferentiële tariefmaatregel in aanmerking had moeten nemen bij de berekening van het bedrag van de douaneschuld ter zake van het in 2014 in het vrije verkeer brengen van de betrokken producten. Deze rechterlijke instantie heeft vooropgesteld dat in een geval als aan de orde in het hoofdgeding het bedrag van de douaneschuld overeenkomstig artikel 121, lid 1, van het douanewetboek moest worden berekend aan de hand van de heffingsgrondslagen die voor de invoergoederen golden op het tijdstip waarop de aangiften tot plaatsing van deze goederen onder de regeling actieve veredeling werden aanvaard. Dit gerechtshof heeft met name vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil was dat Exter op het moment van plaatsing van de betrokken producten onder de regeling actieve veredeling voldeed aan alle voorwaarden om – zo zij die goederen op dat moment voor het vrije verkeer zou hebben aangegeven en om toepassing van de desbetreffende tariefpreferentie zou hebben verzocht – in aanmerking te komen voor toepassing van het preferentiële tarief van 8,9 %. Het gerechtshof Amsterdam kwam tot de slotsom dat de douaneautoriteit in dat geval gehouden was het preferentiële tarief van 8,9 % toe te passen bij de berekening van de douaneschulden die voortvloeiden uit de aangiften voor het vrije verkeer.

15 De Staatssecretaris van Financiën heeft hiertegen beroep in cassatie ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden, die in de verwijzingsbeslissing twee mogelijke uitleggingen uiteenzet van de bewoordingen van artikel 121, lid 1, van het douanewetboek.

16 De verwijzende rechter zet ten eerste uiteen dat artikel 121, lid 1, van het douanewetboek aldus kan worden uitgelegd dat het begrip „heffingsgrondslagen” in de zin van deze bepaling ook de in artikel 20, lid 3, van dit wetboek bedoelde rechten bij invoer en preferentiële tariefmaatregelen omvat. Volgens deze uitlegging wordt zowel voor de invoergoederen in ongewijzigde staat als voor de veredelingsproducten het bedrag geheven dat verschuldigd zou zijn indien de invoergoederen niet onder de douaneregeling actieve veredeling met toepassing van het schorsingssysteem waren geplaatst, maar direct in het vrije verkeer waren gebracht. Dit zou in casu betekenen dat de betrokken producten overeenkomstig artikel 121, lid 1, van het douanewetboek zijn onderworpen aan de rechten bij invoer tegen de in artikel 20, lid 3, onder c), ervan bedoelde percentages, die normalerwijs van toepassing waren op de hydrolysaten op de datum van aanvaarding van de aangifte voor het plaatsen van die goederen onder de regeling actieve veredeling, te weten het preferentiële tarief van 8,9 %, en dat Exter dus voor 2014 in aanmerking had kunnen komen voor toepassing van dat tarief.

17 Ten tweede zet de verwijzende rechter de uitlegging uiteen volgens welke het begrip „heffingsgrondslagen” in de zin van het douanewetboek niet ziet op normale en preferentiële tarieven. Hij beklemtoont dat er – althans in Nederland – bij de vaststelling van een bedrag aan wettelijk verschuldigde rechten, heffingen en andere belastingen een terminologisch onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de toepasselijke tarieven in de vorm van tariefpercentages of specifieke rechten en eventuele (preferentiële) tariefmaatregelen, en anderzijds de heffingsgrondslagen waarop die tarieven en tariefmaatregelen moeten worden toegepast, zoals de waarde of het gewicht van de goederen of de hoeveelheid goederen. Volgens hem beschermt deze uitlegging het beginsel dat douanerechten worden berekend naar de juridische en feitelijke toestand op het moment van het ontstaan van de douaneschuld. Deze uitlegging betekent in het onderhavige geval dat Exter in 2014 geen aanspraak kon maken op toepassing van de preferentiële tariefmaatregel, aangezien op het tijdstip waarnaar de douaneschuld moest worden berekend, te weten de aanvaardingsdatum van de aangifte voor het vrije verkeer, de preferentiële tariefmaatregel was geschorst en dus weer het normale tarief gold.

18 Hoewel de voorkeur van de verwijzende rechter uitgaat naar de tweede uitlegging, meent hij dat het niet buiten redelijke twijfel staat dat zijn analyse juist is.

19 Daarop heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Brengt artikel 121, lid 1, van het [douanewetboek] mee dat een preferentiële tariefmaatregel voor toepassing waarvan invoergoederen in aanmerking kwamen op het tijdstip van plaatsing onder de regeling actieve veredeling met gebruikmaking van het systeem van schorsing, ook nog in aanmerking mag worden genomen bij de vaststelling van het bedrag van de douaneschuld die ontstaat bij het in het vrije verkeer brengen van die goederen, al of niet in ongewijzigde staat, indien diezelfde tariefmaatregel op de aanvaardingsdatum van de aangifte voor het brengen in het vrije verkeer is geschorst?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

20 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 121, lid 1, van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing van een tot een verlaagd douanerecht leidende preferentiële tariefmaatregel die gold op het tijdstip waarop de aangifte tot plaatsing van goederen onder de regeling actieve veredeling werd aanvaard, maar die was geschorst op het tijdstip waarop de aangifte tot het in het vrije verkeer brengen van die goederen werd aanvaard.

21 Krachtens artikel 121, lid 1, van het douanewetboek wordt in het kader van de regeling actieve veredeling, wanneer een douaneschuld ontstaat, het bedrag van deze schuld vastgesteld aan de hand van de heffingsgrondslagen geldend voor de invoergoederen op het tijdstip waarop de aangifte tot plaatsing van deze goederen onder de regeling actieve veredeling is aanvaard.

22 De verwijzende rechter vraagt zich dus af of het begrip „heffingsgrondslagen” in de zin van die bepaling aldus moet worden uitgelegd dat het mede ziet op de normale en preferentiële tarieven van de douanerechten dan wel dat het beperkt blijft tot de heffingsgrondslagen waarop die tarieven moeten worden toegepast, zoals de tariefindeling, de douanewaarde, de hoeveelheid, de aard of de oorsprong van de goederen.

23 Meteen zij opgemerkt dat het douanewetboek het begrip „heffingsgrondslagen” niet definieert en dat het voor de betekenis en draagwijdte van dit begrip op generlei wijze verwijst naar het recht van de lidstaten.

24 In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de vereisten van zowel de uniforme toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel met zich meebrengen dat de bewoordingen van een bepaling van het Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform moeten worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling. Derhalve moet het begrip „heffingsgrondslagen” in artikel 121, lid 1, van het douanewetboek worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip en worden uitgelegd met inachtneming van het doel van de regeling in kwestie en de context van dat artikel (zie in die zin arrest van 11 mei 2017, The Shirtmakers, C‑59/16, EU:C:2017:362, punten 21 en 22 ).

25 Met betrekking tot het doel van de regeling actieve veredeling dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 114, lid 1, van het douanewetboek onder meer bepaalt dat niet-communautaire goederen die bestemd zijn om in de vorm van veredelingsproducten uit het douanegebied van de Unie te worden wederuitgevoerd, zonder dat deze goederen aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen onderworpen zijn, in het douanegebied van de Unie onder die regeling een of meer veredelingshandelingen kunnen ondergaan. Volgens artikel 114, lid 2, onder a), van dat wetboek wordt deze vorm van de regeling actieve veredeling het „systeem inzake schorsing” genoemd. Blijkens artikel 114, lid 2, onder c) en d), van het douanewetboek zijn veredelingsproducten alle producten die het resultaat zijn van veredelingshandelingen, zoals de bewerking of verwerking van goederen.

26 De wederuitvoer van de goederen in de vorm van veredelingsproducten buiten het douanegebied van de Unie vormt een voorwaarde voor de toepassing van de regeling actieve veredeling. Deze regeling kan dus enkel rechtmatig worden toegepast indien de goederen daadwerkelijk bestemd zijn om uit het douanegebied van de Unie te worden wederuitgevoerd, zoals wordt bevestigd door artikel 537 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (PB 1993, L 253, blz. 1), zoals gewijzigd door verordening (EG) nr. 993/2001 van de Commissie van 4 mei 2001 (PB 2001, L 141, blz. 1), volgens welke de aanvrager van deze regeling „voornemens [moet zijn] de [betrokken goederen] weder uit te voeren” (zie in die zin arrest van 4 juni 2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, punt 23 ).

27 Het Hof heeft in dit verband gepreciseerd dat de regeling actieve veredeling, die tot schorsing van de douanerechten leidt, een uitzonderlijke maatregel is die bedoeld is om een aantal economische activiteiten vlotter te doen verlopen (zie in die zin arrest van 14 januari 2010, Terex Equipment e.a., C‑430/08 en C‑431/08, EU:C:2010:15, punt 42 ). Actieve veredeling heeft immers, blijkens het geheel van voorschriften waaraan zij is onderworpen, tot doel enkel goederen van douanerechten vrij te stellen die slechts tijdelijk in het douanegebied van de Unie worden gebracht om er te worden bewerkt, hersteld of verwerkt en daarna weer te worden uitgevoerd, waardoor wordt voorkomen dat de economische activiteit van de landen van de Unie wordt benadeeld (arrest van 4 juni 2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, punt 24 ).

28 Dat neemt niet weg dat blijkens artikel 120 van het douanewetboek goederen in ongewijzigde staat of veredelingsproducten in het vrije verkeer kunnen worden gebracht, hetgeen overeenkomstig artikel 121 van dat wetboek leidt tot het ontstaan van een douaneschuld.

29 Tevens moet rekening worden gehouden met het feit dat preferentiële tariefmaatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, deel uitmaken van een stelsel van algemene tariefpreferenties dat door de Raad van de Europese Unie wordt vastgesteld middels een verordening die voor een gegeven periode moet gelden. Zoals de Europese Commissie terecht opmerkt zou een marktdeelnemer, indien het begrip „heffingsgrondslagen” in artikel 121, lid 1, van het douanewetboek de toepasselijke douanetarieven zou omvatten, ervoor kunnen kiezen goederen gedurende langere tijd onder de regeling actieve veredeling te plaatsten teneinde deze pas in het vrije verkeer te brengen nadat het preferentiële tarief is geschorst of opgeheven en aldus te bewerkstelligen dat op die goederen een verlaagd douanetarief van toepassing is terwijl hetzelfde product dat door een andere marktdeelnemer wordt ingevoerd op het tijdstip waarop het in het vrije verkeer brengen plaatsvindt, zou worden onderworpen aan het normale tarief. De mogelijkheid om een dergelijke verstoring van de mededinging te creëren zou indruisen tegen het doel van de regeling actieve veredeling, zoals dat in punt 27 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.

30 Met betrekking tot de context van artikel 121, lid 1, van het douanewetboek zij opgemerkt dat deze bepaling moet worden gelezen in het licht van artikel 121, lid 2, van dit wetboek. In dit voorschrift is bepaald dat indien de invoergoederen op het in lid 1 bedoelde tijdstip voldeden aan de voorwaarden om in het kader van tariefcontingenten of tariefplafonds in aanmerking te komen voor een preferentiële tariefbehandeling, deze goederen ook in aanmerking kunnen komen voor de preferentiële tariefbehandeling die voor identieke goederen eventueel geldt op het tijdstip waarop de aangifte tot het in het vrije verkeer brengen wordt aanvaard.

31 Artikel 121, lid 2, van het douanewetboek zou overbodig zijn indien het begrip „heffingsgrondslagen” in lid 1 van dit artikel aldus moest worden uitgelegd dat het de normale en preferentiële douanetarieven zou omvatten.

32 Bijgevolg moet dit begrip aldus worden uitgelegd dat het niet de normale en preferentiële douanetarieven omvat, maar enkel de heffingsgrondslagen waarop dergelijke tarieven van toepassing zijn.

33 Zoals de verwijzende rechter terecht heeft opgemerkt is deze uitlegging van het begrip „heffingsgrondslagen” consistent met het beginsel dat de douanerechten worden berekend naar de toestand op het moment van het ontstaan van de douaneschuld.

34 Gelet op een en ander dient op de voorgelegde vraag te worden geantwoord dat artikel 121, lid 1, van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing van een tot een verlaagd douanerecht leidende preferentiële tariefmaatregel die gold op het tijdstip waarop de aangifte tot plaatsing van goederen onder de regeling actieve veredeling werd aanvaard, maar die was geschorst op het tijdstip waarop de aangifte tot het in het vrije verkeer brengen van die goederen werd aanvaard.

Kosten

35 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.