Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 24 november 2022

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen MCM en de Centrala studiestödsnämnd (centrale commissie voor studiefinanciering, Zweden; hierna: „centrale commissie”) over het recht van MCM op financiële steun van de Zweedse Staat om in Spanje te studeren.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

9 MCM, Zweeds onderdaan, woont sinds zijn geboorte in Spanje.

10 In maart 2020 heeft MCM bij de centrale commissie een aanvraag ingediend voor de financiering van een universitaire studie in Spanje. Hij heeft verklaard dat zijn vader, eveneens Zweeds onderdaan, die sinds november 2011 in Zweden woont en werkt, gedurende ongeveer twintig jaar als migrerende werknemer in Spanje werkzaam is geweest.

11 De centrale commissie heeft de aanvraag afgewezen op grond dat MCM niet voldeed aan het in hoofdstuk 3, § 23, eerste alinea, van de studiefinancieringswet neergelegde vereiste dat de aanvrager in Zweden woont, en dat dergelijke steun hem evenmin kon worden toegekend krachtens de uitzonderingsregels van de §§ 6, 6a en 6b van hoofdstuk 12 van de voorschriften en algemene richtsnoeren studiebeurzen. MCM kon volgens haar ook op grond van zijn hoedanigheid van gezinslid van een migrerende werknemer geen aanspraak maken op studiefinanciering aangezien zijn vader thans een beroepswerkzaamheid uitoefende in Zweden, zijn lidstaat van herkomst. Bovendien voldeed MCM niet aan het alternatieve vereiste van integratie in de Zweedse maatschappij op basis waarvan het woonplaatsvereiste kon worden opgeheven.

12 MCM heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de Överklagandenämnd för studiestöd (college van beroep voor studiefinanciering, Zweden), de verwijzende rechter. In haar opmerkingen heeft de centrale commissie haar beoordeling gehandhaafd. Zij heeft er ook op gewezen dat de beslissing om MCM studiefinanciering te weigeren, zijn vader ervan had kunnen weerhouden naar Spanje te migreren en dus een belemmering van het vrije verkeer van zijn vader vormt. In dit verband vraagt zij zich echter af of het Unierecht nog wel van toepassing is op de onderhavige situatie, aangezien de vader van MCM sinds 2011 geen gebruik meer maakt van zijn recht op vrij verkeer als migrerende werknemer. Zij twijfelt ook of een migrerende werknemer die teruggekeerd is naar zijn land van herkomst zich jegens dat land zonder enige beperking in de tijd kan beroepen op de garanties die hij en zijn gezinsleden krachtens verordening nr. 492/2011 genieten.

13 De verwijzende rechter zet uiteen dat studiefinanciering kan worden toegekend aan Zweedse onderdanen en aan onderdanen van andere lidstaten voor het volgen van postsecundaire opleidingen in het buitenland.

14 Hij herinnert eraan dat volgens hoofdstuk 3, § 23, eerste alinea, van de studiefinancieringswet het recht op een dergelijke financiering, dat niet gekoppeld is aan het inkomen van de ouders van de aanvrager of aan enige andere sociale situatie, afhankelijk is van de voorwaarde dat de aanvrager tijdens de laatste vijf jaar gedurende een ononderbroken periode van ten minste twee jaar in Zweden heeft gewoond. Indien aan het woonplaatsvereiste niet kan worden voldaan, kan niettemin financiering worden toegekend wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van hoofdstuk 12, § 6b, van de voorschriften en algemene richtsnoeren studiebeurzen.

15 De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat het woonplaatsvereiste overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 niet wordt opgelegd aan migrerende werknemers of hun gezinsleden. Met uitzondering van het geval waarin het gaat om een kind van een migrerende werknemer, vereist de centrale commissie op grond van haar interne instructies echter wel dat de aanvrager een band heeft met de Zweedse maatschappij om aanspraak te maken op studiefinanciering.

16 De verwijzende rechter preciseert voorts dat aan het woonplaatsvereiste evenmin wordt vastgehouden voor personen, onder wie Zweedse onderdanen, die niet in Zweden wonen en financiering aanvragen voor een studie in een andere lidstaat van de Unie. In dat geval stelt de centrale commissie de toekenning van een dergelijke financiering op basis van het arrest van het Hof van 18 juli 2013, Prinz en Seeberger (C‑523/11 en C‑585/11, EU:C:2013:524, punt 38 ), afhankelijk van de voorwaarde dat de betrokkene een band heeft met de Zweedse maatschappij.

17 Hij vraagt zich af of van een in de Europese Unie woonachtig kind van een migrerende werknemer die is vertrokken uit het gastland en is teruggekeerd naar zijn land van herkomst, kan worden verlangd dat het zelf ook een band met de lidstaat van herkomst heeft. Volgens die rechter kan een dergelijk vereiste in strijd zijn met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011, en bepaalde ouders of toekomstige ouders ervan weerhouden om gebruik te maken van hun vrijheid van verkeer als werknemer overeenkomstig artikel 45 VWEU.

18 Hij is van oordeel dat een beperking van het vrije verkeer van werknemers moet kunnen worden gerechtvaardigd om redenen die verband houden met de financiële belangen van de lidstaat van herkomst. Hij vraagt zich echter af of de rechtspraak op grond waarvan beperkingen van het vrije verkeer van burgers in de zin van de artikelen 20 en 21 VWEU kunnen worden gerechtvaardigd, in casu naar analogie moet worden toegepast.

19 Onder die omstandigheden heeft de Överklagandenämnd för studiestöd de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Kan een lidstaat (het land van herkomst) gelet op zijn financiële belangen, zonder dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening [nr. 492/2011] eraan in de weg staan, de toekenning van studiefinanciering aan het kind van een terugkerende migrerende werknemer voor een buitenlandse studie in een andere lidstaat van de Europese Unie (het gastland), waar de ouder van het kind voorheen werkzaam was, afhankelijk maken van het vereiste dat het kind een band heeft met het land van herkomst, wanneer:

1. de ouder van het kind na terugkomst uit het gastland gedurende ten minste acht jaar woont en werkt in het land van herkomst;

2. het kind zijn ouder niet heeft gevolgd naar het land van herkomst, maar sinds zijn geboorte altijd in het gastland heeft gewoond, en

3. het land van herkomst dezelfde eis betreffende een band stelt aan andere burgers in het land van herkomst die niet voldoen aan het woonplaatsvereiste en die studiefinanciering aanvragen voor een buitenlandse studie in een andere lidstaat van de Europese Unie?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

20 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7 van verordening nr. 492/2011 en artikel 45 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die de toekenning, aan het kind van een persoon die de lidstaat van ontvangst waar hij werkte heeft verlaten en is teruggekeerd naar de eerstbedoelde lidstaat, waarvan hij de nationaliteit heeft, van financiële steun voor een studie in de lidstaat van ontvangst afhankelijk stelt van het vereiste dat het kind een band heeft met de lidstaat van herkomst, in een situatie waarin het kind sinds zijn geboorte in de lidstaat van ontvangst woont, en de lidstaat van herkomst andere onderdanen die niet aan het woonplaatsvereiste voldoen en die een dergelijke financiële steun voor een studie in een andere lidstaat aanvragen ook aan de voorwaarde van een band onderwerpt.

21 In herinnering moet worden gebracht dat artikel 45 VWEU elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden verbiedt. Aangezien artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 slechts de bijzondere uitdrukking van het non-discriminatiebeginsel vormt op het specifieke gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeid, moet het op gelijke wijze worden uitgelegd als artikel 45 VWEU (arresten van 5 december 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en  12 mei 2021, CAF, C‑27/20, EU:C:2021:383, punt 24 ).

22 Evenzo brengt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011, dat bepaalt dat een werknemer die onderdaan is van een lidstaat, op het grondgebied van andere lidstaten dezelfde sociale en fiscale voordelen geniet als de nationale werknemers, het in artikel 45 VWEU neergelegde non-discriminatiebeginsel tot uitdrukking op het specifieke gebied van de sociale voordelen (zie in die zin arresten van 20 juni 2013, Giersch e.a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punt 35 , en  2 april 2020, PF e.a., C‑830/18, EU:C:2020:275, punt 29 ).

23 Het begrip „sociaal voordeel” in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 omvat alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn (arrest van 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, punt 41 ).

24 Volgens vaste rechtspraak is steun ter zake van levensonderhoud en opleiding voor een universitaire studie waarmee een beroepskwalificatie wordt verkregen, een sociaal voordeel in de zin van die bepaling (zie in die zin arrest van 10 juli 2019, Aubriet, C‑410/18, EU:C:2019:582, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25 In casu wordt niet betwist dat de betrokken uitkering een sociaal voordeel is in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011.

26 Er moet echter op worden gewezen dat uit de bewoordingen van zowel artikel 7 van verordening nr. 492/2011, volgens hetwelk de migrerende werknemer niet anders mag worden behandeld op het grondgebied van „andere lidstaten”, als artikel 10 van deze verordening, volgens hetwelk kinderen van de migrerende werknemer op het grondgebied van „een andere lidstaat” moeten worden behandeld onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, blijkt dat deze artikelen de migrerende werknemer en zijn gezinsleden beogen te beschermen tegen discriminatie waarmee zij eventueel te maken krijgen in de lidstaat van ontvangst.

27 De migrerende werknemer en zijn familieleden kunnen zich weliswaar op het recht op gelijke behandeling beroepen jegens de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, maar dit is niet het geval wanneer de potentieel discriminatoire situatie betrekking heeft op de lidstaat van herkomst van de werknemer, hetgeen ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 56 en 57 van haar conclusie,

28 Aangezien in het hoofdgeding het recht op gelijke behandeling wordt ingeroepen jegens de autoriteiten van de lidstaat van herkomst, is artikel 7 van verordening nr. 492/2011 niet van toepassing.

29 De situatie in het hoofdgeding mag dan buiten de werkingssfeer van artikel 7 van verordening nr. 492/2011 vallen, zij moet niettemin worden onderzocht in het licht van artikel 45 VWEU, dat niet alleen elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen werknemers van de lidstaten verbiedt, maar ook elke andere maatregel die een belemmering van het vrije verkeer van werknemers kan vormen.

30 In dit verband zij eraan herinnerd dat alle bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen alsook die van verordening nr. 492/2011 beogen het de onderdanen van de lidstaten gemakkelijker te maken op het grondgebied van de Unie om het even welk beroep uit te oefenen en in de weg staan aan regelingen die hen zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een activiteit in loondienst willen verrichten (arrest van 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 In dat verband beschikken de onderdanen van de lidstaten in het bijzonder over het recht – dat zij rechtstreeks aan het Verdrag ontlenen – om hun lidstaat van herkomst te verlaten teneinde zich naar het grondgebied van een andere lidstaat te begeven en aldaar te verblijven om er een activiteit uit te oefenen. Bijgevolg staat artikel 45 VWEU in de weg aan elke nationale maatregel die het gebruik van de in dat artikel gewaarborgde fundamentele vrijheid door burgers van de Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (arrest van 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32 Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van haar conclusie in herinnering heeft gebracht, kunnen onderdanen van een lidstaat zich tegen die lidstaat beroepen op artikel 45 VWEU met betrekking tot maatregelen die hen kunnen beletten of ervan kunnen weerhouden hun land van herkomst te verlaten.

33 In het hoofdgeding heeft de betrokken werknemer aanvankelijk zijn lidstaat van herkomst verlaten om in een andere lidstaat te werken en daar met zijn gezin te wonen, en is hij nadien teruggekeerd naar zijn lidstaat van herkomst om daar te wonen en te werken. Zijn kind heeft daarentegen nooit in laatstgenoemde lidstaat gewoond, maar verblijft sinds zijn geboorte in de lidstaat van ontvangst. Volgens de regeling van de lidstaat van herkomst kan het kind van een dergelijke werknemer van deze lidstaat slechts financiële steun voor een studie in de lidstaat van ontvangst verkrijgen als het een band heeft met de lidstaat van herkomst.

34 Met betrekking tot de vraag of een dergelijke regeling de uitoefening door de betrokken werknemer van zijn vrijheid van verkeer – een door artikel 45 VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid – kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken, moet worden opgemerkt dat, zoals de advocaat-generaal in wezen heeft betoogd in de punten 49 en 50 van haar conclusie, indien deze werknemer deze vrijheid zou willen uitoefenen, de toekenning van financiële steun voor een postsecundaire studie in het buitenland niet alleen zou afhangen van zijn beslissingen, maar ook van die van zijn eventueel toekomstig kind en van een reeks hypothetische en onzekere toekomstige elementen, met name of de werknemer in de toekomst daadwerkelijk een kind zal krijgen, of zijn kind ervoor zal kiezen in de lidstaat van ontvangst te blijven ook al beslist de ouder om terug te keren naar zijn land van herkomst, of dat kind niet in de maatschappij van het land van herkomst zal integreren en of het zal beslissen een postsecundaire studie te volgen.

35 Bijgevolg kan een dergelijke situatie, die op een geheel van te onzekere en indirecte omstandigheden berust, de keuze van de werknemer om zijn recht op vrij verkeer uit te oefenen niet beïnvloeden, en kan zij niet worden geacht het vrije verkeer van werknemers te belemmeren (zie in die zin arrest van 13 maart 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C‑437/17, EU:C:2019:193, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Uit het voorgaande volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet kan worden aangemerkt als een op grond van artikel 45 VWEU verboden belemmering van het vrije verkeer van werknemers.

37 Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die de toekenning, aan het kind van een persoon die de lidstaat van ontvangst waar hij werkte heeft verlaten en is teruggekeerd naar de eerstbedoelde lidstaat, waarvan hij de nationaliteit heeft, van financiële steun voor een studie in de lidstaat van ontvangst afhankelijk stelt van het vereiste dat het kind een band heeft met de lidstaat van herkomst, in een situatie waarin het kind sinds zijn geboorte in de lidstaat van ontvangst woont, en de lidstaat van herkomst andere onderdanen die niet aan het woonplaatsvereiste voldoen en die een dergelijke financiële steun voor een studie in een andere lidstaat aanvragen ook aan de voorwaarde van een band onderwerpt.

Kosten

38 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.