Centrale Raad van Beroep, 13-09-2000, ZB8966, 97/11691 WW

Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale

verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de

Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt

het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de

plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige

geval is het Lisv in de plaats getreden van de

Bedrijfsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen.

In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het

bestuur van die bedrijfsvereniging.

Appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden

in hoger beroep gekomen van een door de

Arrondissementsrechtbank te Arnhem onder dagtekening 14 oktober

1997 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt

verwezen.

Namens gedaagde heeft mr J.J.A. Lukassen, juridisch adviseur te

Nijmegen, een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft bij brief van 23 juni 1999 enkele vragen

beantwoord en heeft nog een nader stuk ingestuurd.

Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op

23 februari 2000, waar appellant zich heeft doen

vertegenwoordigen door mr H.J. van Werven, werkzaam bij Cadans

Uitvoeringsinstelling B.V., terwijl gedaagde niet is

verschenen.

Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is

gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband

waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.

Met toestemming van partijen is nader onderzoek ter zitting

achterwege gebleven.

De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde

geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet

(WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten

tijde als hier van belang. Dat betekent dat in casu getoetst

wordt aan de wet- en regelgeving, zoals die luidt na invoering

van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale

zekerheid (de Wet Boeten).

Gedaagde is op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde

tijd, welke liep van 18 januari 1996 tot

18 september 1996, in dienst geweest bij X. B.V. Gedaagdes

functie bracht onder meer met zich dat hij met door zijn

werkgever aangewezen gegadigden gesprekken voerde met het doel

deze bepaalde diensten te laten afnemen. Gedaagdes inkomsten

bestonden, naast een basissalaris ter hoogte van het

minimumloon, uit provisie over de door zijn tussenkomst

gesloten contracten.

Op of omstreeks 7 augustus 1996 is door de manager van het

filiaal waarbij gedaagde werkzaam was te kennen gegeven dat aan

gedaagdes dienstbetrekking voor bepaalde tijd geen vervolg zou

worden gegeven, waarvoor als reden is gegeven dat gedaagde niet

in het team paste.

Naar door gedaagde is gesteld, is er na de aankondiging van het

niet voortzetten van de arbeidsverhouding een sfeer van

wantrouwen ontstaan, waarin hij zich door de leidinggevenden

genegeerd en gecontroleerd voelde, en heeft hij steeds minder

opdrachten gekregen. Als gevolg daarvan zijn gedaagdes

provisie-inkomsten sterk teruggelopen, hetgeen in zijn ogen

mede van negatieve invloed zou zijn op de hoogte van de door

hem verwachte WW-uitkering. Deze factoren vormden voor gedaagde

aanleiding om reeds per 31 augustus 1996 zelf ontslag te nemen.

Bij besluit van 30 september 1996 heeft appellant aan gedaagde

ingaande 2 september 1996 een uitkering ingevolge de WW

toegekend op basis van een dagloon inclusief vakantietoeslag

van f 183,52, waarbij wegens verwijtbare werkloosheid een

maatregel is opgelegd in de vorm van verlaging van het

uitkeringspercentage van 70 naar 35 over een periode van 26

weken. Voorts is in aansluiting op die periode een tweede

maatregel toegepast bestaande in een korting van 5% gedurende

acht dagen in verband met te late inschrijving bij de

Arbeidsvoorzieningsorganisatie.

Bij het thans bestreden besluit op bezwaar heeft appellant het

dagloon nader vastgesteld op f 213,39, maar aan de beide

voormelde maatregelen vastgehouden. Wat betreft de maatregel

van verlaging van het uitkeringspercentage naar 35 gedurende 26

weken heeft appellant daartoe in dat besluit in het bijzonder

overwogen:

"Per 31 augustus 1996 hebt u - 2 1/2 week voordat uw contract

van rechtswege zou eindigen - ontslag genomen bij uw

werkgeefster.

Hoewel de onderlinge verstandhouding met uw werkgeefster steeds

minder werd en u, doordat u minder werk kreeg toebedeeld, ook

steeds minder provisie ontving, rechtvaardigt dit nog geen

onmiddellijke ontslagname. Immers aan de voortzetting van uw

dienstverband waren niet zodanige bezwaren verbonden, dat deze

voortzetting tot het einde van uw contract redelijkerwijs niet

van u kon worden gevergd. Ook hebt u u niet, wat van u verwacht

mag worden alvorens ontslag te nemen, verzekerd van een andere,

aansluitende dienstbetrekking.

Hierdoor bent u verwijtbaar werkloos te achten. Nu u dit gelet

op de omstandigheden bij uw werkgeefster niet in overwegende

mate kan worden aangerekend, bestaat er aanleiding niet de

zwaarste maatregel toe te passen, maar een korting van 35%

gedurende 26 weken op uw WW-uitkering toe te passen.

Er zijn geen dringende redenen aanwezig om van het opleggen van

deze maatregel af te zien.

Het door u in het bezwaarschrift aangevoerde, vormt geen

aanleiding anderszins te beslissen.

Gelet op de overwegingen van de wetgever bij de behandeling van

de "Wet Boeten" is er evenmin aanleiding om de duur van de

maatregel te beperken tot de datum van beëindiging van

rechtswege van uw arbeidsovereenkomst.".

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank allereerst

beoordeeld of appellant terecht heeft aangenomen dat gedaagde

verwijtbaar werkloos is geworden in de zin van artikel 24,

eerste lid, onder a, in verbinding met artikel 24, tweede lid

onder b, van de WW, inhoudende dat de werknemer verwijtbaar

werkloos is, als de dienstbetrekking eindigt of is beëindigd

zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren zijn

verbonden dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou

kunnen worden gevergd.

De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat weliswaar aan de

voortzetting van het dienstverband voor gedaagde bezwaren waren

verbonden, maar dat deze, bezien vanuit het oogpunt van

toepassing van de WW, niet zodanig zwaarwegend waren dat de

ontslagname per 31 augustus 1996 gedaagde in redelijkheid niet

kon worden aangerekend. Hoewel de rechtbank het goed

voorstelbaar acht dat gedaagde geen perspectief meer zag om de

onderlinge verstandhouding voor de resterende duur van de

dienstverband te herstellen, heeft zij niet de overtuiging

kunnen krijgen dat van hem niet redelijkerwijs was te vergen

tot het einde van de arbeidsovereenkomst in dienst te blijven.

De rechtbank heeft voorts doen wegen dat niet is gebleken van

concrete pogingen voorafgaande aan de ontslagname om elders

passend werk te vinden, zodat zij niet aannemelijk acht dat

gedaagde al het mogelijke heeft gedaan om zijn werkloosheid te

voorkomen.

De rechtbank heeft evenwel niet het door appellant ingenomen

standpunt gevolgd dat in een geval als het onderhavige onder

geen enkele omstandigheid ruimte bestaat om de maatregel te

beperken tot de resterende duur van de dienstbetrekking.

Weliswaar leidt de rechtbank uit de geschiedenis van de

totstandkoming van de Wet Boeten af dat de wetgever, in geval

van voortijdige beëindiging van een dienstverband voor bepaalde

tijd, niet gekozen heeft voor het beperken van een wegens

verwijtbare werkloosheid op te leggen maatregel tot de

resterende duur van de dienstbetrekking, maar zij acht het in

strijd met de zorgvuldigheid dat appellant niet heeft

onderzocht of er sprake is van dringende redenen als bedoeld in

het vijfde lid van artikel 27 van de WW, op basis waarvan

appellant kan besluiten van een maatregel af te zien. De

rechtbank is voorts van oordeel dat er in casu van dringende

redenen sprake is. Zij heeft daarom het bestreden besluit, voor

zover daarin de uitkering gedurende 26 weken is verlaagd naar

35%, niet in stand gelaten en appellant opgedragen een nieuw

besluit te nemen.

Wat betreft de tweede maatregel, de korting van 5% gedurende 8

dagen, heeft de rechtbank appellant gevolgd in zijn standpunt

dat gedaagde niet tijdig voldaan heeft aan de verplichting van

artikel 26, eerste lid, aanhef en onder d, van de WW tot

inschrijving bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, zodat zij

die maatregel, gelet ook op het Maatregelenbesluit Tica, op

zichzelf juist acht. De rechtbank heeft desondanks ook het

desbetreffende onderdeel van het bestreden besluit vernietigd,

daar de eerste maatregel niet in stand is gebleven en derhalve

niet vaststaat over welke periode die maatregel uiteindelijk

zal worden opgelegd, waardoor tevens onzeker is geworden over

welk tijdvak de tweede maatregel effectief zal zijn.

Ook de (nadere) vaststelling van het dagloon in het bestreden

besluit is door de rechtbank onjuist bevonden, hetgeen voor

haar reden was om dat besluit ook in zoverre te vernietigen.

In hoger beroep heeft appellant zich gekeerd tegen de

overwegingen van de rechtbank, welke tot vernietiging van de

voormelde onderdelen van het bestreden besluit hebben geleid.

Na indiening van het verweerschrift van gedaagde heeft

appellant te kennen gegeven zich alsnog neer te leggen bij het

oordeel van de rechtbank omtrent de hoogte van het dagloon en

heeft hij dat conform de desbetreffende overwegingen van de

aangevallen uitspraak nader vastgesteld op f 213,39.

Op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld dat in de

eerste plaats de vraag dient te worden beantwoord of de ten

aanzien van gedaagde toegepaste maatregel van verlaging van het

uitkeringspercentage van 70 naar 35 over een periode van 26

weken in rechte stand kan houden.

De Raad stelt allereerst vast dat uit de voorhanden gegevens

blijkt dat gedaagde per 31 augustus 1996 ontslag genomen heeft

in de wetenschap dat zijn dienstverband kort daarna, namelijk

op 18 september 1996, toch zou eindigen wegens de, niet meer te

beïnvloeden, beslissing van zijn werkgever om de

arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet te verlengen of om

te zetten in een dienstbetrekking voor onbepaalde tijd.

Gedaagde is tot die ontslagname gekomen doordat na mededeling

van voormelde beslissing een slechte werksfeer en vertroebelde

arbeidsverhoudingen zijn ontstaan, terwijl hij zich bovendien

door de omstandigheid dat zijn werkgever hem minder opdrachten

is gaan geven financieel benadeeld vond.

De Raad acht het in dit verband buiten twijfel dat het niet

voortzetten van het dienstverband per 18 september 1996 op

zichzelf niet aan gedaagde is te verwijten. De Raad heeft

hierbij laten wegen dat gedaagde zelf heeft gesteld dat door de

werkgever als reden is opgegeven dat hij niet in het team

paste. Van de kant van gedaagdes werkgever is tegenover een

rapporteur van appellant die reden in grote lijnen bevestigd.

Voorts is ter zitting van de Raad door de gemachtigde van

appellant bevestigd dat appellant ervan is uitgegaan dat

gedaagde op dit punt geen verwijt treft.

Ook moet het er op basis van de voorhanden gegevens voor worden

gehouden dat gedaagde na de aankondiging dat zijn

arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet zou worden verlengd

in een onaangename werksfeer is beland en dat de toen ontstane

situatie hem zelfs enig, in de hoogte van zijn WW-uitkering

doorwerkend, financieel nadeel berokkende. De Raad acht deze

omstandigheden evenwel niet in die mate bezwarend dat het

uitdienen van het (korte) resterende gedeelte van het contract

redelijkerwijs niet van hem kon worden gevergd.

Uit het vorenstaande volgt dat op zichzelf voldaan is aan de

omschrijving van de in artikel 24, tweede lid, onder b, van de

WW neergelegde variant van verwijtbare werkloosheid, nu immers

niet kan worden gezegd dat de voortzetting van de

dienstbetrekking tot 18 september 1996 redelijkerwijs niet van

gedaagde was te vergen. Tevens moet echter worden vastgesteld

dat er sprake is van overtreding van de in artikel 24, vijfde

lid, van die wet opgenomen verplichting om te voorkomen dat de

werkloosheidsfondsen worden benadeeld (de

benadelingshandeling), in zoverre dat over de periode tot 18

september 1996 onnodig een beroep op die fondsen wordt gedaan.

Het voorgaande roept de vraag op of het appellant vrij stond

om, zoals hij heeft gedaan, verwijtbare werkloosheid ten

grondslag te leggen aan het opleggen van een maatregel, dan wel

dat hij de benadelingshandeling als basis daarvoor had moeten

hanteren. Het belang van die vraag is met name daarin gelegen

dat, indien voor verwijtbare werkloosheid moet worden gekozen,

de ingevolge het eerste lid van artikel 27 dwingend

voorgeschreven maatregel geldt, terwijl de keuze voor de

benadelingshandeling ertoe leidt dat de verplichting bestaat om

een -ingevolge artikel 27 vierde lid op de ernst van de

gedraging en mate van verwijtbaarheid af te stemmen- maatregel

op te leggen met inachtneming van het

Maatregelenbesluit Tica (Besluit van 6 juli 1996,

Stcrt. 1996, 141).

Ter beantwoording van de vraag of aan één van beide

vorenomschreven (mogelijke) maatregelen in dit geval voorrang

toekomt, en zo ja aan welke, stelt de Raad voorop dat in zijn

algemeenheid een aan overtreding van de in artikel 24 specifiek

omschreven verplichtingen verbonden maatregel het primaat heeft

ten opzichte van een maatregel welke het gevolg is van het

plegen van de in die bepaling in algemene termen aangeduide

benadelingshandeling. De Raad acht dat uitgangspunt evenwel

niet absoluut en ziet onder omstandigheden ruimte om daarvan af

te wijken.

Gelet nu op de eerder vermelde omstandigheid dat het op de

datum van beëindiging van gedaagdes dienstbetrekking reeds

duidelijk was dat hij op 18 september 1996 toch werkloos zou

worden -waaraan de Raad toevoegt dat hij geen reden ziet om aan

te nemen dat de wijze waarop die beëindiging heeft

plaatsgevonden gedaagdes kansen om elders werk te vinden heeft

verkleind- is het voor de Raad niet aan twijfel onderhevig dat

gedaagde er ten tijde van zijn ontslagname vanuit mocht gaan

dat de daardoor veroorzaakte werkloosheid zich slechts zou

uitstrekken over de periode van 31 augustus 1996 tot 18

september 1996. Dit impliceert dat het (theoretische) effect

van de bij het bestreden besluit opgelegde maatregel van 35%

gedurende 26 weken, wat overeenkomt met een gehele weigering

van uitkering over drie maanden, de omvang van de aan gedaagde

toe te rekenen werkloosheid aanzienlijk overstijgt. Met het

opleggen van de betrokken maatregel wordt dan ook voorbijgegaan

aan het verzekeringskarakter van de WW, waarmee bezwaarlijk

valt te verenigen dat de gevolgen van werkloosheid in zoverre

deze niet aan de verzekerde zijn toe te rekenen, voor zijn

risico worden gelaten. Nu de maatregelen welke in het wettelijk

stelsel aan de benadelingshandeling kunnen worden verbonden

juist wel een op de omvang van de aan gedaagde toe te rekenen

werkloosheid toegesneden sanctionering mogelijk maken

(in het bijzonder in de vorm van een tijdelijke gehele

weigering voor de resterende duur van het dienstverband) acht

de Raad grond aanwezig om in een dergelijk geval aan het

opleggen van een maatregel wegens het plegen van een

benadelingshandeling voorrang te geven boven het toepassen van

de bij verwijtbare werkloosheid verplichte maatregel.

De Raad tekent bij het zojuist gegeven oordeel aan dat het

thans aan de orde zijnde geval terdege moet worden

onderscheiden van de situatie waarin het mogelijk, dan wel niet

uitgesloten, moet worden geacht dat een voortijdig beëindigd

dienstverband voor bepaalde tijd voortgezet had kunnen worden,

als die vervroegde beëindiging niet had plaatsgevonden. Ten

aanzien van dergelijke gevallen heeft het kabinet bij de

parlementaire behandeling van de Wet Boeten gesteld

(TK 1994-1995, 23909, nr. 8 p. 24) dat het zich realiseert dat

een blijvende gehele weigering van de uitkering -de Raad merkt

terzijde op dat de in casu toegepaste mitigeringsmogelijkheid

op dat moment nog niet in het ontwerp was opgenomen- onder

omstandigheden wellicht als onevenredig zal worden ervaren,

maar dat niet voorbijgegaan mag worden aan de mogelijkheid dat

de arbeidsrelatie, indien de voortijdige beëindiging niet had

plaatsgevonden, wellicht verlengd had kunnen worden of omgezet

in een dienstbetrekking voor onbepaalde tijd, zodat de

betrokkene mogelijkerwijs kansen heeft gemist om aan de slag te

blijven. Naar uit het eerder in deze uitspraak overwogene

blijkt, is het in het onderhavige geval juist niet aan twijfel

onderhevig dat op 18 september 1996 niet-verwijtbare

werkloosheid zou zijn ingetreden. Aan de beschouwingen die het

kabinet in de Nota van wijziging van de Wet Boeten

(TK 1994-1995, 23909, nr. 8, waarvan in het bijzonder p. 23,

24, 27 en 28) heeft gewijd aan de situatie dat een werknemer

een dienstbetrekking eerder beëindigt dan strikt noodzakelijk

is, ontleent de Raad voorts dat de conclusie dat in een geval

als het onderwerpelijke voorrang toekomt aan het opleggen van

een maatregel wegens het plegen van een benadelingshandeling,

niet in strijd is te achten met de door de wetgever bij de

herziening van het sanctiestelsel in het kader van de Wet

Boeten gemaakte afwegingen.

Betreffende de in de aangevallen uitspraak gehanteerde grond

voor vernietiging van het bestreden besluit, te weten de

aanwezigheid van dringende redenen als bedoeld in artikel 27,

vijfde (nadien zesde) lid, van de WW, is de Raad het met

appellant eens dat de rechtbank ten onrechte die bepaling van

toepassing heeft geacht. De Raad kan zich verenigen met de door

appellant in hoger beroep dienaangaande aangevoerde grieven.

Ook de Raad is van opvatting dat de in genoemd artikellid

aangeduide dringende redenen om van het opleggen van een

maatregel af te zien, niet kunnen bestaan uit factoren welke te

maken hebben met de oorzaak en de mate van verwijtbaarheid van

het einde van de dienstbetrekking. Het kabinet heeft er in de

parlementaire behandeling van (het ontwerp van) de

desbetreffende bepaling geen misverstand over laten bestaan dat

de daarin genoemde dringende redenen slechts gelegen kunnen

zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel

voor een verzekerde heeft. De Raad ziet noch in de tekst, noch

in de systematiek van de sanctiebepalingen van de WW, noch

anderszins aanknopingspunten om de uit de wetsgeschiedenis

duidelijk naar voren komende beoogde reikwijdte van die

bepaling uit te breiden. Dat de maatregel tot onacceptabele

consequenties voor gedaagde zou hebben geleid, komt uit de

gedingstukken niet naar voren.

Uit het vorenoverwogene volgt dat de Raad, zij het op andere

gronden dan de rechtbank, van oordeel is dat de opgelegde

maatregel van verlaging van het uitkeringspercentage tot 35

gedurende 26 weken in rechte geen stand kan houden. De

aangevallen uitspraak dient derhalve, met aanpassing van de

gronden daarvan, te worden bevestigd. Appellant zal dan ook een

nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van het in deze

uitspraak van de Raad overwogene.

De Raad is voorts van oordeel dat het gedeelte van het

bestreden besluit dat het opleggen van een maatregel wegens te

late inschrijving bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie

betreft, ten onrechte door de rechtbank is vernietigd. Uit de

voorhanden gegevens blijkt immers duidelijk dat gedaagde zich

inderdaad acht dagen te laat heeft ingeschreven. De zwaarte van

de maatregel is voorts in overeenstemming met de toepasselijke

regels, waaronder het Maatregelenbesluit Tica. De Raad kan zich

niet verenigen met de overwegingen van de rechtbank, welke tot

vernietiging van dit onderdeel van het bestreden besluit hebben

geleid, daar appellant in dat besluit duidelijk heeft

aangegeven dat de tweede maatregel ingaat aansluitend aan de

eerste maatregel, hetgeen in overeenstemming is met artikel 11,

tweede lid, van het Maatregelenbesluit Tica. Uit die bepaling

vloeit evenwel niet de verplichting voort om in een dergelijk

geval in het besluit waarbij de maatregel wordt opgelegd

melding te maken van de exacte data waarop die maatregel zal

worden geëffectueerd.

Naar aanleiding van gedaagdes verzoek om appellant te

veroordelen tot schadevergoeding in de vorm van wettelijke

rente overweegt de Raad dat dit verzoek thans niet voor

toewijzing in aanmerking komt, omdat de Raad, gezien het

vorenstaande, onvoldoende inzicht heeft in de vraag of er

schade wordt geleden, althans welke omvang deze schade heeft.

Wel zal appellant, indien hij een nieuw besluit neemt met

inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft

overwogen, bij de voorbereiding van dat besluit tevens aandacht

dienen te besteden aan de vraag in hoeverre er termen zijn om

schade te vergoeden.

De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van

de Algemene wet bestuursrecht appellant te veroordelen in de

proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden

begroot op f 710,-- voor verleende rechtsbijstand.

Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten en

met dien verstande dat appellant een nieuw besluit dient te

nemen met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad

overwogene;

Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger

beroep tot een bedrag van f 710,--.

Aldus gewezen door mr M.A. Hoogeveen als voorzitter en

mr Th.C. van Sloten en mr Th.M. Schelfhout als leden, in

tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier, en

uitgesproken in het openbaar op 13 september 2000.

JdB

1409