Centrale Raad van Beroep, 24-01-2006, AV0197, 05-3621 WWB + 05-3622 WWB

05/3621 WWB + 05/3622 WWB

U I T S P R A A K

in het geding tussen:

[appellant 1] en [appellant 2], appellanten, wettelijk vertegenwoordigd door [wettelijk vertegenwoordiger 1] en [wettelijk vertegenwoordiger 2], wonende te [woonplaats],

en

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, gedaagde.

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Namens appellanten heeft mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 17 mei 2005, reg.nr. 05/1583 WWB en 05/1584 WWB.

Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.

Het geding is behandeld ter zitting van 1 november 2005, waar appellanten en hun ouders, bijgestaan door mr. Fischer, zijn verschenen, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door G.S. Woudstra, werkzaam bij de gemeente Zaanstad.

II. MOTIVERING

De Raad gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

Bij besluit van 10 februari 2005 heeft gedaagde de aanvraag om bijstand afgewezen.

Mr. Fischer heeft namens appellanten bezwaar gemaakt tegen dit besluit, gedaagde verzocht bij zijn heroverweging hun belangen te betrekken en in dit verband een beroep gedaan op het Verdrag inzake de rechten van het kind (Trb. 1990, 170), hierna: IVRK.

Tevens heeft mr. Fischer namens appellanten verzocht om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij uitspraak van 8 augustus 2005 (LJN AU0687) heeft de voorzieningenrechter van de Raad dit verzoek toegewezen in die zin dat wordt bepaald dat met ingang van 7 juni 2005 aan de ouders van appellanten bijstand wordt betaald ter hoogte van het verschil tussen het normbedrag voor een alleenstaande ouder en het normbedrag voor een alleenstaande zoals genoemd in artikel 21 van de WWB.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

De Raad begrijpt de aanvraag om bijstand aldus, gelet op de voorgeschiedenis ervan en de ter zitting van de Raad gegeven toelichting, dat deze ertoe strekte dat aan de ouders van appellanten gezinsbijstand zou worden verleend, en tevens dat, voor het geval gezinsbijstand niet mogelijk zou zijn, (uitsluitend) aan appellanten een recht op bijstand zou worden toegekend.

In artikel 11 van de WWB is bepaald wie rechthebbende is op bijstand ingevolge deze wet. Tussen partijen is niet in geschil dat de ouders van appellanten geen vreemdelingen zijn als bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB en zelf geen recht hebben op bijstand ingevolge de WWB. Appellanten zijn evenmin vreemdelingen als bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de WWB heeft degene die jonger is dan 18 jaar geen recht op bijstand.

De artikelen 11 en 13 zijn opgenomen in hoofdstuk 2, paragraaf 2.2 van de WWB. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de WWB kunnen burgemeester en wethouders gelet op alle omstandigheden aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, in afwijking van paragraaf 2.2, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Artikel 16, tweede lid, van de WWB bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op andere vreemdelingen dan die bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid.

De Raad heeft in zijn uitspraak van 26 juni 2001, LJN AB2276, reeds geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, primair een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is. Dat uit de toepassing van de regeling voortvloeit dat bepaalde categorieën vreemdelingen niet anders worden behandeld dan Nederlanders doet niet af aan het nationaliteitsgebonden karakter van het onderscheid.

In voornoemde uitspraak en vele andere uitspraken heeft de Raad zich voorts uitgesproken over de verenigbaarheid van dit onderscheid naar nationaliteit met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in onder andere artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb. 1978, 177), artikel 14 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 154; 1990, 156), en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De Raad heeft in het kader van deze toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd steeds aanvaardbaar geacht. Deze doelstelling is: het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten.

Voorts heeft de Raad steeds geoordeeld dat het in de koppelingswetgeving ter verwezenlijking van deze doelstelling gehanteerde middel, behoudens een hier niet van belang zijnde categorie van overgangsgevallen, in het algemeen niet op bedenkingen stuit. Dit geldt ook voor de toepassing van het koppelingsbeginsel op vreemdelingen die toelating tot Nederland hebben verzocht en de beslissing op dit verzoek in Nederland mogen afwachten.

De Raad heeft hierbij in zijn voornoemde uitspraak van 26 juni 2001 tevens overwogen het binnen het kader van de Koppelingswet goed denkbaar en onder zekere omstandigheden uit humanitaire overwegingen wellicht geboden te achten, dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. De alsdan ontstane frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven kan in die gevallen in de visie van de Raad worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld omschreven in artikel 8c van de Vreemdelingenwet (Vw).

Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat toetsing van de koppelingswetgeving aan het IVRK in hun geval tot een ander oordeel zou moeten leiden en met name dat artikel 16, tweede lid, van de WWB ten opzichte van hen buiten toepassing dient te worden gelaten omdat een zodanige toepassing in strijd zou zijn met het IVRK. De in dit kader relevante bepalingen van het IVRK luiden als volgt.

Naar het oordeel van de Raad vormt artikel 2, eerste lid, van het IVRK een eenieder verbindende verdragsbepaling in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Het gaat hier om een onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht op non-discriminatie, op één lijn te stellen met de in artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR neergelegde non-discriminatiebepalingen, welke bepalingen rechtstreekse werking hebben.

Het in artikel 2, eerste lid, van het IVRK gewaarborgde recht strekt zich, gezien de bewoordingen ervan, uit tot alle in het verdrag beschreven materiële rechten van het kind, waaronder het recht op sociale zekerheid, dat onder meer kan worden gerealiseerd via de ouders dan wel via de hiervoor beschreven toepassing van de artikelen 11 en 16 van de WWB. Anders dan de voorzieningenrechter van de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft aangenomen, komt aan het bij artikel 26 van het IVRK gemaakte voorbehoud voor de mogelijkheid van toetsing aan de overige bepalingen van het IVRK in het onderhavige geding geen doorslaggevende betekenis toe, nu in artikel 16, eerste lid, van de WWB reeds de mogelijkheid is geopend van bijstandsverlening aan minderjarigen wegens zeer dringende redenen.

Het maken van onderscheid op de in artikel 2, eerste lid, van het IVRK aangegeven punten jegens kinderen is alleen toegestaan als hiermee een in het kader van het IVRK geoorloofde doelstelling wordt nagestreefd en als het betreffende onderscheid een geschikt en jegens de kinderen evenredig te achten middel vormt om dit doel te bereiken.

Naar het oordeel van de Raad stuit de doelstelling van de koppelingswetgeving, zoals deze hierboven is weergegeven, tegen de achtergrond van het IVRK niet op bedenkingen.

Bij de beoordeling in hoeverre een onderscheid in een bepaalde situatie een evenredig te achten middel vormt om een bepaald doel te bereiken, dient bij de toetsing aan artikel 2, eerste lid, van het IVRK tevens acht te worden geslagen op het aan het IVRK ten grondslag liggende beginsel van bijzondere beschermwaardigheid van kinderen en op de andere bepalingen van het IVRK, in het bijzonder artikel 2, tweede lid, en de artikelen 3 en 27. Dit betekent dat maatregelen die ten opzichte van volwassenen in overeenstemming worden geacht met de internationale non-discriminatiebepalingen, in bepaalde situaties ten opzichte van kinderen niettemin in strijd kunnen komen met artikel 2, eerste lid, van het IVRK.

Bij de beantwoording van de vraag of het in artikel 16, tweede lid, van de WWB gemaakte onderscheid naar nationaliteit in algemene zin kan worden geacht een evenredig middel te vormen om de doelstelling van de Koppelingswetgeving te bereiken, dient naar het oordeel van de Raad binnen de groep van niet tot Nederland toegelaten kinderen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit onderscheid gemaakt te worden tussen gevallen als hier aan de orde, waarin de kinderen (en hun ouders) rechtmatig in Nederland verblijven doch niet tot Nederland zijn toegelaten, en gevallen waarin kinderen (en hun ouders) niet rechtmatig in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) hier te lande verblijven.

De Raad acht de toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB op kinderen die - al dan niet met hun ouders - niet rechtmatig hier te lande verblijven, ook tegen de achtergrond van het IVRK in beginsel een evenredig middel ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving. De Raad overweegt hiertoe dat het verstrekken van mogelijk langdurige uitkeringen aan kinderen wier verblijf in Nederland op geen enkele wijze als rechtmatig kan worden bestempeld, de voortzetting van hun verblijf - en wellicht het verblijf van hun ouders - hier te lande kan stimuleren, waardoor het Nederlandse vreemdelingenbeleid ernstig zou worden doorkruist.

Ten aanzien van kinderen die, zoals appellanten, rechtmatig in Nederland verblijven doch niet tot Nederland zijn toegelaten, dient anders te worden geoordeeld. Hoewel de Nederlandse staat deze kinderen niet tot zijn grondgebied heeft toegelaten, heeft hij welbewust aanvaard dat zij gedurende een zekere tijd in Nederland verblijven. Aldus heeft de Nederlandse staat ook welbewust een zekere, uit het IVRK voortvloeiende zorgplicht ten opzichte van juist deze kinderen op zich genomen, zonder daarbij overigens iets af te doen aan de verantwoordelijkheid van de ouders van deze kinderen. Gedurende de periode waarin deze kinderen rechtmatig in Nederland verblijven, leggen de met de koppelingswetgeving nagestreefde doeleinden niet een zodanig gewicht in de schaal dat onverkorte toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB in overeenstemming is met artikel 2, eerste lid, van het IVRK. In dat verband overweegt de Raad het volgende.

Bij de beantwoording van de vraag of de toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB in het onderhavige geval jegens appellanten een evenredig middel vormt om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken, acht de Raad in de eerste plaats van belang dat er voor hen geen enkel ander bestaansmiddel voorhanden is dan bijstand. Uit het bepaalde in artikel 11, tweede lid, onder b, van de Vw 2000 (voorheen artikel 8c, tweede lid, onder b, van de Vw) en de in deze bepaling bedoelde regelingen, leidt de Raad af dat de noodzaak tot ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid kennelijk naar het oordeel van de wetgever niet per definitie en in alle omstandigheden in de weg behoeft te staan aan een voorziening voor personen die het besluit op een aanvraag om een verblijfstitel hier te lande mogen afwachten. De Raad moet echter vaststellen dat de wetgever, ondanks de verplichtingen die Nederland bij de ratificatie van het IVRK op zich heeft genomen, bij de inwerkingtreding van de Koppelingswet de tot dat moment voor alle kinderen bestaande voorziening van noodbijstand voor kinderen zoals hier aan de orde heeft beëindigd door middel van de invoering van artikel 11, tweede lid, van de Abw.

Waar met de koppelingswetgeving met name is beoogd - kort gezegd - de mogelijkheid weg te nemen dat een in beginsel onrechtmatig verblijf door uitkeringen of verstrekkingen kan worden voortgezet, acht de Raad voorts van belang dat appellanten ten tijde van de aanvraag niet alleen niet onrechtmatig in Nederland verbleven, maar bovendien, gelet op hun leeftijd, hun verblijfplaats niet zelf konden bepalen of in relevante mate konden beïnvloeden.

Bovenstaande factoren, beschouwd in hun onderlinge samenhang, leiden de Raad tot het oordeel dat de toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB jegens appellanten in het licht van artikel 2, eerste lid, van het IVRK, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van verhoogde beschermwaardigheid van kinderen in het algemeen en met inachtneming van de artikelen 2, tweede lid, 3 en 27 van het IVRK in het bijzonder, geen evenredig middel kan worden geacht om de doelstelling van de koppelingswetgeving te verwezenlijken. In dit kader wijst de Raad erop dat artikel 2, tweede lid, van het IVRK verbiedt dat kinderen worden gediscrimineerd of bestraft op grond van de omstandigheden of activiteiten van de ouders en dat artikel 3 van het IVRK tot uitdrukking brengt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van de kinderen de eerste overweging vormen. Weliswaar blijkt uit artikel 3, tweede lid, en artikel 27, derde lid, van het IVRK dat de verdragsstaten bij de behartiging van de belangen van kinderen rekening mogen houden met de plichten en verantwoordelijkheden van - voor zover hier van belang - de ouders, maar uit artikel 27, derde lid, van het IVRK blijkt ook dat de overheid passende maatregelen moet nemen om ouders te helpen het recht van kinderen op een toereikende levensstandaard te verwezenlijken.

Het bovenstaande betekent dat artikel 16, tweede lid, van de WWB in het onderhavige geval wegens strijd met artikel 2, eerste lid, IVRK buiten toepassing dient te worden gelaten.

De stelling van appellanten dat zich hier zeer dringende redenen voordoen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de WWB is door gedaagde niet betwist. Ook volgens gedaagde hebben appellanten niet de middelen om in de meest elementaire levensbehoeften te voorzien. Uit het besluit op bezwaar blijkt in dit verband dat de gemeente Zaanstad met het oog daarop buiten het kader van de WWB een voorziening heeft getroffen voor de waterleverantie aan het gezin van appellanten. Tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Raad geen aanleiding daarover anders te oordelen. Gedaagde is derhalve bevoegd in afwijking van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de WWB aan appellanten bijstand te verlenen. De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval geen redenen op grond waarvan die bevoegdheid niet zou dienen te worden aangewend voor het verlichten van de noodsituatie waarin appellanten verkeren.

De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het besluit van 19 april 2005 vernietigen wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van het IVRK, voorzover bij dat besluit bijstand aan appellanten is geweigerd. Gedaagde zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellanten, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog daarop overweegt de Raad het volgende.

Van de zijde van appellanten is ter zitting van de Raad aangevoerd dat voor de hoogte van het bedrag van de bijstand aansluiting zou kunnen worden gezocht bij het bedrag dat pleegouders ontvangen ten behoeve van hun pleegkinderen, eventueel vermeerderd met een woonkostentoeslag. Gedaagde heeft, zo is ter zitting gebleken, hierover nog geen standpunt bepaald.

Naar het oordeel van de Raad moet aan appellanten algemene bijstand worden verleend. Waar het hier gaat om een individueel recht van elk van appellanten, ligt het wat de hoogte van deze bijstand betreft voor de hand dat aansluiting wordt gezocht bij de norm voor alleenstaanden van 18, 19 en 20 jaar als bedoeld in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. Gezinsbijstand is hier immers niet aan de orde. Verder dient gedaagde, gelet op het in artikel 18, eerste lid, van de WWB neergelegde afstemmingsvereiste, aan de hand van de individuele omstandigheden van appellanten en mede gelet op artikel 27, derde lid, van het IVRK, waarbij de Raad aantekent dat feitelijk in de huisvesting van appellanten is voorzien, te bezien welk bedrag aan bijstand hier is aangewezen.

Zoals hiervoor is aangegeven, is hangende het hoger beroep door de voorzieningenrechter van de Raad een voorlopige voorziening getroffen. Op grond van artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, eerste zinsdeel, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 21, eerste lid, van de Beroepswet vervalt de voorlopige voorziening zodra de Raad op het hoger beroep uitspraak heeft gedaan. Gelet daarop en in aanmerking genomen het belang van appellanten, ziet de Raad aanleiding om, met toepassing van het tweede zinsdeel van de zojuist genoemde bepaling van de Awb, erin te voorzien dat de voorlopige voorziening doorloopt tot zes weken na de datum van bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar.

De Raad ziet ten slotte aanleiding om gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende;

Aldus gewezen door mr. Th.C. van Sloten als voorzitter en mr. C. van Viegen en mr. J.J.A. Kooijman, in tegenwoordigheid van R.C. Visser als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2006.

(get.) Th.C. van Sloten.

(get.) R.C. Visser.