Gerechtshof Amsterdam, 15-12-2011, BV8926, 10/00497

22 december 2011

uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

en het incidentele hoger beroep van

tegen de uitspraak in de zaak met kenmerk AWB 09/4738 van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen

belanghebbende

en

de heffingsambtenaar.

1. Ontstaan en loop van het geding

1.1. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende op 16 november 2005 twee facturen leges voor splitsingsvergunningen gezonden ten bedrage van € 329.220 en € 267.840. De leges betreffen de aan belanghebbende verleende splitsingsvergunningen voor de complexen [a-straat 1] respectievelijk [b-straat 1] te [Z].

1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar, gedagtekend 13 augustus 2009, het bezwaarschrift ongegrond verklaard.

1.3. Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld.

1.4. Bij uitspraak van 10 juni 2010 met kenmerk AWB 09/4738 heeft de rechtbank het door belanghebbende ingestelde beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd en de beschikkingen waarbij de leges in rekening zijn gebracht vernietigd.

1.5. Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 20 juli 2010.

1.6. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend en heeft daarbij incidenteel hoger beroep ingesteld.

1.7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2011. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2. Feiten

2.1. De rechtbank heeft in de onderdelen 2.1 tot en met 2.4 van haar uitspraak de volgende feiten vastgesteld. Belanghebbende wordt daarin aangeduid als ‘eiser’, de heffingsambtenaar als ‘verweerder’.

1. Partijen streven ernaar dat in 2010 35% van de woningvoorraad uit koopwoningen bestaat. Dit doel kan worden bereikt door uitbreidingsnieuwbouw, verkoop van sociale huurwoningen, verkoop van particuliere huurwoningen en vervangende nieuwbouw. Deze instrumenten zijn onderling uitwisselbaar. (…)

3. Het totaal aantal woningen dat vanaf 1-1-1998 door corporaties mag worden verkocht, zolang de noodzakelijke omvang van de kernvoorraad is gegarandeerd (zie lid 2), bedraagt voor de gehele stad 28.575 woningen. (…)

Ten behoeve van de realisatie van de verkoop zijn er geen beperkingen t.a.v. het aantal te splitsen woningen. In elk afzonderlijk erfpachtcontract wordt opgenomen dat wanneer het aantal te verkopen woningen binnen (een deel van) een stadsdeel is bereikt, de omzetting van huur naar koop niet meer kan plaatsvinden.

In de algemene toelichting op het convenant is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:

2.2. Eiseres heeft in 2005 het besluit genomen om twee woningbouwcomplexen, gelegen aan de [a en b-straat 1 te Z]- samen genoemd het complex “[D]”- (ten dele) voor verkoop gereed te maken. Tevens is besloten, teneinde de in de complexen gelegen woningen separaat te kunnen verkopen, dat desbetreffende complexen moesten worden gesplitst in appartementsrechten. In dat kader heeft eiseres bij brief van 3 oktober 2005 een checklist met stukken ingediend in verband met de aanvraag voor de splitsingsvergunningen voor de complexen [a-straat 1] (288 appartementen) en [b-straat 1] (354 appartementen). Deze brief is door verweerder aangemerkt als een aanvraag voor de afgifte van splitsingsvergunningen.

2.3. De splitsingsvergunningen voor het [D]-complex (642 in totaal) zijn door verweerder in behandeling genomen naar aanleiding waarvan op 16 november 2005 de bestreden legesaanslagen aan eiseres zijn opgelegd. Per appartementsrecht heeft verweerder leges ten bedrage van € 930 berekend. Verweerder heeft desbetreffende splitsingsvergunningen verleend bij besluit van 10 februari 2006.

2.4. Tot de gedingstukken behoort een verslag van de vergadering van de Raad van Commissarissen van eiseres van 18 september 2008, waarin het agendapunt “Voorstel Investeringsprogramma complex [D], Amsterdam” is genotuleerd. Hierin is, voor zover hier relevant, het volgende opgenomen:

3. Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft omtrent het beroep het volgende overwogen waarbij belanghebbende is aangeduid als ‘eiseres’ en de heffingsambtenaar als ‘verweerder’:

“4.1.1. Ingevolge artikel 229, lid 1, aanhef en onder b, van de Gemeentewet (hierna: Gw) kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.

4.1.3. Ingevolge de bij de Legesverordening 2006 Amsterdam Stadsdeel Oud-Zuid behorende tarieventabel onder 1.5.10.2.4. bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om splitsingsvergunning die ziet op gebouwen waarin zich uitsluitend woningen bevinden met een huurprijs boven de huurprijsgrens, met 100 of meer appartementsrechten, € 372, - per appartementsrecht.

4.2. In het arrest van 13 augustus 2004, nr. 37.836, BNB 2004/369, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat slechts als diensten als bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onder b, Gw, kunnen worden aangemerkt de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het is aan het gemeentebestuur, zo volgt uit het arrest, om aannemelijk te maken dat een dergelijke dienst is verleend, teneinde de heffing te rechtvaardigen.

4.3.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het van hem verlangde bewijs niet heeft geleverd en motiveert dit als volgt. Betrokken partijen hebben in het convenant afgesproken om het aantal koopwoningen van 17% in 2002 naar 35% in 2010 te laten toenemen. Deze doelstelling is gebaseerd op afspraken die zijn gemaakt op centraal stedelijk niveau, zo blijkt uit de toelichting op het convenant. Genoemde doelstelling is vastgesteld binnen de publieke verantwoordelijkheid van de gemeente Amsterdam voor het volkshuisvestingsbeleid in de stad.

4.3.3. Uit de convenantafspraken en de gevolgde procedure leidt de rechtbank vervolgens af dat met de door verweerder verrichte werkzaamheden rechtstreeks het publieke belang is gediend. De vraag of het plan winstgevend is, is niet relevant, nu hieruit niet afgeleid kan worden dat er sprake is van een publiek dan wel individueel belang. Aan dit oordeel doet het feit dat 51% van de aldus gesplitste appartementen niet ter verkoop is aangeboden maar bij eiseres in de verhuur is gebleven, niet af. Het aanvragen van splitsingsvergunningen was immers alleen noodzakelijk voor de verkoop en levering van de huurwoningen en niet voor het voortzetten van de bestaande situatie van verhuur.

4.4. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank aannemelijk dat de splitsingsvergunningen hoofdzakelijk zijn verstrekt met het oog op de geplande verkoop van de woningen. Dat eiseres uit praktische overwegingen voor het gehele complex een splitsingsvergunning heeft aangevraagd, doet daar niet aan af.

4.5. De omstandigheid dat in het convenant geen concrete verplichting aan eiseres is opgelegd om de onderhavige complexen te splitsen en te verkopen, brengt niet mee, zoals verweerder stelt, dat bij de afgifte van de splitsingsvergunningen het individuele belang van eiseres voorop heeft gestaan. In het convenant is per stadsdeel het aantal te realiseren koopwoningen bepaald. Eiseres heeft zich, door ondertekening van het convenant, verplicht om daaraan een bijdrage te leveren. Dat zij die bijdrage ook op andere wijze had kunnen leveren, bijvoorbeeld door de realisatie van nieuwbouw, neemt niet weg dat de onderhavige aanvragen zijn gedaan met het oog op het realiseren van de publieke ‘35%-doelstelling’.

4.6. De stelling van verweerder dat niet alle woningen die door eiseres te koop zijn aangeboden ook daadwerkelijk zijn verkocht, leidt evenmin tot een ander oordeel nu eiseres, reeds door de appartementen ter verkoop aan te bieden, haar bijdrage heeft geleverd aan de publiekrechtelijke doelstellingen, zijnde het vergroten van het aanbod van betaalbare koopwoningen.

4.7. Gelet op het voorgaande houden de betrokken werkzaamheden van het gemeentebestuur niet in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zodat het gemeentebestuur geen dienst jegens eiseres heeft verricht en de grondslag voor legesheffing ontbreekt. De onder 1.1 genoemde beschikkingen waarbij de leges in rekening zijn gebracht dienen derhalve vernietigd te worden.

4.8. Gezien voormeld oordeel behoeven de overige grieven van eiseres geen behandeling meer.

4.1. In hoger beroep is in geschil of de heffingsambtenaar terecht de onder 1.1 genoemde leges aan belanghebbende in rekening heeft gebracht. Verder is in geschil of belanghebbende recht heeft op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor zover het de duur van de procedure betreft.

4.2. Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de stukken van het geding en naar het proces-verbaal van de zitting.

5. Beoordeling van het geschil

In het hoger beroep

5.1. Vaststaat dat belanghebbende vrijwillig partij is geworden bij het in 2.1. bedoelde convenant. Voorts is niet in geschil dat belanghebbende ter uitvoering van het convenant de splitsingsvergunningen heeft aangevraagd. Het Hof stelt voorop dat met de afgifte van een splitsingsvergunning in het algemeen een individualiseerbaar belang is gediend. Belanghebbende neemt echter het standpunt in dat door het sluiten van het convenant met het aanvragen van de splitsingsvergunningen geen individualiseerbaar belang is gediend zodat geen leges kunnen worden geheven.

5.2. Ingevolge het arrest van de Hoge Raad van 13 augustus 2004, nr. 37.836, BNB 2004/369, kunnen slechts als diensten als bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onder b, Gemeentewet worden aangemerkt de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

5.2.1. Volgens belanghebbende houden de aanvragen voor het verlenen van splitsingsvergunningen direct verband met het convenant zodat er geen sprake is van werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening. Naar het oordeel van het Hof kan dit standpunt niet worden gevolgd. In artikel 3 van het convenant is vermeld dat partijen er naar streven dat in 2010 35% van de woningvoorraad uit koopwoningen bestaat. Hieruit, en ook uit de overige bepalingen van het convenant, kan echter niet worden afgeleid dat een verplichting is opgenomen voor individuele woningbouwcorporaties om een vooraf vastgesteld aantal woningen te verkopen. De woningbouwcorporaties hebben zich gezamenlijk verbonden. Verder kunnen zij op verschillende manieren uitvoering geven aan het in artikel 3 bedoelde streven doordat naast de verkoop van sociale huurwoningen onder andere uitbreidingsnieuwbouw en vervangende nieuwbouw mogelijk zijn. Anders dan belanghebbende heeft betoogd, kan daarom niet worden aangenomen dat belanghebbende de splitsingsvergunningen uitsluitend heeft aangevraagd om gemeentelijk beleid uit te voeren.

5.2.3. Door het sluiten van het convenant werd het voor belanghebbende mogelijk om splitsingsvergunningen te verkrijgen voor sociale huurwoningen en vervolgens de appartementsrechten te verkopen aan huurders. In zoverre verschillen de aanvragen van belanghebbende niet van die welke worden gedaan door particuliere eigenaren van onroerende zaken die splitsingsvergunningen aanvragen om appartementsrechten te kunnen verkopen. De dienstverlening door de gemeente in de vorm van het in behandeling nemen van aanvragen van splitsingsvergunningen is ten behoeve van een individualiseerbaar belang gedaan.

5.2.4. Dat de gemeente door het verlenen van de vergunningen toezicht kan uitoefenen op splitsingen van onroerende zaken en dat daardoor meer woningen voor verkoop beschikbaar komen, dient weliswaar tevens een algemeen belang, maar neemt niet weg dat het individualiseerbaar belang van belanghebbende overheersend is. Het doel van de aanvragen van splitsingsvergunningen, dat belanghebbende onder andere huurders de eigendom van sociale huurwoningen kan laten verwerven, is naar het oordeel van het Hof doorslaggevend.

5.2.5. Ook hetgeen overigens door belanghebbende is aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden.

5.3. Belanghebbende is subsidiair van mening dat de heffingsambtenaar ten onrechte het tarief van de leges voor splitsingsvergunningen zoals vastgesteld voor 2005 heeft gehanteerd omdat zij in 2005 geen aanvraag heeft ingediend. De brief van 3 oktober 2005 is volgens belanghebbende door de heffingsambtenaar ten onrechte als zodanig aangemerkt. De vergunningen zijn pas verleend in 2006 en dus hadden, aldus belanghebbende, de tarieven zoals vastgesteld voor 2006 gehanteerd moeten worden. Ter zitting in hoger beroep heeft belanghebbende nog opgemerkt dat indien de brief van 3 oktober 2005 wel als een aanvraag voor splitsingsvergunningen moet worden aangemerkt, de redelijkheid meebrengt dat de heffingsambtenaar het tarief leges voor splitsingsvergunningen zoals vastgesteld voor 2006 had moeten toepassen.

Naar het oordeel van het Hof heeft de heffingsambtenaar, gelet op het voorgaande, de brief van 3 oktober 2005 terecht als een aanvraag van splitsingsvergunningen aangemerkt.

5.4. Belanghebbende vordert in hoger beroep de veroordeling van de gemeente Amsterdam tot betaling van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, nu de bezwaarschriftprocedure onevenredig lang heeft geduurd.

5.5 Het Hof zal het verzoek van belanghebbende beoordelen aan de hand van de arresten van de Hoge Raad van 10 juni 2011, nr. 09/02639, LJN BO5046, en 22 april 2005, nr. 37.984, LJN AO9006, Belastingblad 2005, blz. 577. Tussen partijen is niet in geschil dat het bezwaarschrift is ontvangen op 1 november 2005. De uitspraak van de rechtbank is gedaan op 10 juni 2010, waardoor de redelijke termijn met ruim 3 jaar is overschreden. Niet aannemelijk is geworden dat sprake is van omstandigheden die verlenging van de duur van de berechting in de bezwaarfase en in eerste aanleg rechtvaardigen. Dit brengt mee dat er aanleiding is belanghebbende een schadevergoeding toe te kennen van afgerond 7 perioden van een half jaar à € 500 per half jaar, dat wil zeggen € 3.500. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel het gevolg van de lange duur van de bezwaarschriftenprocedure zodat de heffingsambtenaar dient te worden veroordeeld tot voldoening van de schadevergoeding aan belanghebbende.

6. Proceskosten

7. Beslissing

De uitspraak is gedaan door mrs. A.P.M. van Rijn, voorzitter, A.D.R.M. Boumans en J.P. Kruimel, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Couperus. De beslissing is op 22 december 2011 in het openbaar uitgesproken.