Gerechtshof Amsterdam, 14-08-2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:3297, 16/00460
Gerechtshof Amsterdam, 14-08-2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:3297, 16/00460
Gegevens
- Instantie
- Gerechtshof Amsterdam
- Datum uitspraak
- 14 augustus 2018
- Datum publicatie
- 19 september 2018
- ECLI
- ECLI:NL:GHAMS:2018:3297
- Zaaknummer
- 16/00460
Inhoudsindicatie
Naar het oordeel van het Hof is de Legesverordening niet onverbindend wegens overschrijding van de opbrengstlimiet. Voorts leidt de aanslag niet tot tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing. De grieven van belanghebbende worden verworpen.
Uitspraak
kenmerk 16/00460
14 augustus 2018
uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
[X] te [plaats] , belanghebbende,
gemachtigde: mr. M.C. Jonkman (JNW Advocaten) te Amsterdam
tegen de uitspraak van 16 september 2016 in de zaak met kenmerk AMS 15/2109 van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam, de heffingsambtenaar.
1 Ontstaan en loop van het geding
De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 19 februari 2014 aan belanghebbende een
aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 24.292 voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend
17 februari 2015, de aanslag gehandhaafd.
Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft in haar
uitspraak van 16 september 2016 als volgt beslis (belanghebbende wordt in de uitspraak van de rechtbank aangeduid als ‘eiser’, de heffingsambtenaar als ‘verweerder’).
“De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden uitspraak;
- vermindert de aanslag leges tot een bedrag van € 23.454;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.240.”
Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 20
oktober 2016, aangevuld bij brief van 18 november 2016. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2018. Verschenen zijn
belanghebbende, bijgestaan door zijn gemachtigde, en, namens de heffingsambtenaar, mrs. G. van der Zee, H. Oderkerk en R. Stam. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2 Feiten
De rechtbank heeft in haar uitspraak de volgende feiten vastgesteld.
“1. Eiser heeft op 26 april 2012 bij verweerder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk slopen van een gebouw (drukkerij) en het nieuw bouwen van een woonhuis. In de aanvraag is vermeld dat de geschatte bouwkosten € 290.000 bedragen.
2. Bij besluit van 19 februari 2014 heeft verweerder eiser een aanslag leges opgelegd van
€ 24.292 in verband met de aanvraag om de omgevingsvergunning. De aanslag is als volgt gespecificeerd:
- Bouwen, over bouwkosten excl. btw € 290.000 € 10.792
- Bestemmingsplan afwijkingsbesluit A3,
over bouwkosten excl. btw € 290.000 € 13.050
- Monumenten € 450”
De hiervoor vermelde feiten zijn door partijen niet betwist. Het Hof zal ook van deze feiten uitgaan. Het Hof voegt daar op grond van de gedingstukken in eerste aanleg nog het volgende aan toe.
Op 13 april 2010 is (op internet) de Leidraad berekening leges omgevingsvergunning, ook aangeduid als Leidraad legestarieven Wabo (hierna: de Leidraad), gepubliceerd als gezamenlijk product van de ministeries van Binnenlandse Zaken en VROM, de IPO en de VNG. De Leidraad is tevens (als bijlage) bij brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 april 2010 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2009/10, 31 953, nr. 31).
In de Leidraad is onder meer het volgende vermeld:
“Deze leidraad is tot stand gekomen als een gezamenlijke inspanning van de VNG, het IPO en de ministeries van VROM en BZK. Daarbij bijgestaan door de Vereniging van Bouw en Woningtoezicht Nederland, en een tweetal adviesbureaus.
De leidraad geeft invulling aan de door de Tweede Kamer in de motie-Wiegman gevraagde afspraken met IPO en VNG over transparante berekening van leges. Aanleiding daarvoor is de steeds terugkerende discussie over grote verschillen in legesbedragen tussen gemeenten. Door toepassing van de leidraad zullen [deze verschillen] (…) niet verdwijnen, maar wel zal inzichtelijk worden waardoor deze zijn veroorzaakt.
De leidraad omvat de volgende onderdelen:
1. Een Stappenplan in de vorm van een “model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning” (VNG);
2. Een Activiteitenlijst (Vereniging BWTN);
3. Rekenmodel Handreiking kostentoerekening (VNG);
4. Rekenmodel Methode Activity Based Costing inclusief toelichting (IPO);
5. Onderbouwing van de gemaakte keuzen (BZK).
(…)
6. Normkosten (voorzien voor juli 2010, VBWTN).”
In het onderdeel “Verantwoording van de gemaakte beleidkeuzen” is onder meer het volgende opgenomen:
“Om de transparantie te vergroten maar ook om duidelijk te maken waarom de tarieven zijn vastgesteld zoals ze zijn vastgesteld dienen de gemeenten in (…) hun begroting aan te geven welke beleidskeuzen zijn gemaakt bij de kostentoerekening.
(…)
In de paragraaf lokale heffingen zal de gemeente ook moeten aangeven hoe zij omgaat met de tariefstelling voor de leges en meer specifiek ook de leges voor omgevingsvergunning. Tevens moet worden aangegeven of en in hoeverre er sprake is van kruissubsidiëring binnen de kolom van de omgevingsvergunning en of de gemeente er voor kiest de tarieven voor de omgevingsvergunning al dan niet 100% kostendekkend vast te stellen.”
In de bijlage bij dit onderdeel van de Leidraad, getiteld “Fiscale paragraaf gemeentelijke begroting” is onder meer het volgende opgenomen:
“(…) Kruissubsidiëring
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht brengt ongeveer 25 regelingen samen die de fysieke leefomgeving betreffen. (…) Die gaan op in één vergunning: de zogenoemde omgevingsvergunning. (…) In het kabinet[s]standpunt op het Project vereenvoudiging vergunningen (…) heeft het kabinet aangegeven dat voor de WABO geldt dat kruissubsidiëring alleen mag worden toegepast binnen de WABO kolom.
In het kader van de omgevingsvergunning is daarom op 28 april 2006 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 515, nr. 140, p 26) als uitgangspunt gekozen dat de totale legesomvang voor de omgevingsvergunning niet de totale kosten van verlening van deze vergunning mag overschrijden.
Dat betekent dat kruissubsidiëring toegestaan is tussen leges voor vergunningsbehandeling inzake bouwen, slopen, kappen, monumenten, aanleggen, bestemmingswijzigingen en gebruiksvergunningen en andere dienstverleningen die de fysieke leefomgeving betreffen. Ook de VNG volgt dit uitgangspunt in haar model legesverordening. Dit is in lijn met de strekking van de Dienstenrichtlijn, die regelt dat kruissubsidiëring tussen stelsels die onder de werkingssfeer daarvan vallen, wordt beperkt.”
Tot de gedingstukken behoort een exemplaar van de Programmabegroting 2012 stadsdeel Centrum (hierna: de Programmabegroting). In hoofdstuk 3.1 “Dienstverlening” van de Programmabegroting is op blz. 45 een tabel opgenomen van de kosten van dienstverlening. De daarin opgenomen cijfers, voor zover relevant, luiden als volgt:
“Bedragen x € 1.000 (…) Begroting 2012 (…)
Lasten
(…)
Burgerzaken – leges - 3.583
(…)
Vergunning verlenen bouwen - 5.662
Vergunning verlenen overig - 4.756
(…)
Baten
Burgerzaken – leges 2.293
(…)
Vergunning verlenen bouwen 6.500
Vergunning verlenen overig 2.272”
In Hoofdstuk 5.1 “Lokale heffingen” van de Programmabegroting is op blz. 156 een tabel opgenomen die voor zover van belang de volgende cijfers bevat:
“Clusters bedragen x € 1.000 Lasten Baten Kostendek-
B2012 B2012 kendheid
1. Leges Bouwvergunning
a Bouwaanvragen 5.190 5.273 102%
b Gerelateerde vergunningen (monumenten,
sloop) 1.074 465 43%
Totaal cluster 1 6.264 5.738 92%
2. Overige vergunningen bouwen en wonen
(…)
Totaal cluster 2 435 449 103%
(…)
Totaal leges binnen de legesverordening 13.950 10.825 78%”
In de toelichting bij de raadsvoordracht tot vaststelling van de Legesverordening is op blz. 6 onder meer het volgende vermeld:
“Afwijkingsbesluit A3
3.1.3.3. 4,5% van de bouwkosten (nieuw) met een minimum van € 450 (nieuw) tot een maximum van € 45.000 (nieuw)
Omdat de kosten van deze procedure afhankelijk zijn van de grootte en complexiteit van het project wordt een koppeling gemaakt van 4,5% van de bouwactiviteiten van de omgevingsvergunning”
In de concept-jaarverantwoording 2012 Stadsdeel Centrum is op blz. 120 een tabel opgenomen die voor zover van belang de volgende cijfers bevat:
“Clusters bedragen x € 1.000 Lasten Baten KD in %
B2012 B2012 B2012
1. Leges Bouwvergunning
a Bouwaanvragen 5.539 5.808 105%
b Gerelateerde vergunningen (monumenten,
sloop) 1.096 461 42%
Totaal cluster 1 6.635 6.269 95%
2. Overige vergunningen bouwen en wonen
(…)
Totaal cluster 2 442 418 95%
(…)
Totaal leges binnen de legesverordening 14.583 11.811 81%”
In deze tabel zijn tevens de gerealiseerde baten en lasten van de onderscheiden categorieën van leges verantwoord, welke in cluster 1 leiden tot een kostendekkendheid van 84%, in cluster 2 van 104% en voor het totaal aan leges binnen de verordening van 77%.
Tot de gedingstukken behoort een op 21 januari 2013 gedagtekend vergaderstuk van de gemeenteraad waarin schriftelijke vragen van het raadslid de heer D.A. van der Ree worden beantwoord. De beantwoording houdt onder meer het volgende in:
“2. In hoeverre (…) acht het college de kostenonderbouwing van leges en tarieven in Amsterdam transparant? (…)
Antwoord: De kostenonderbouwing van leges en tarieven is transparant, vanaf 2008 worden jaarlijkse analyses uitgevoerd op de leges door de werkgroep Vergelijkbare tarieven, daarnaast worden er vanaf 2011 kostprijsonderzoeken uitgevoerd waaronder WABO in 2012 waaraan zowel de stadsdelen als DMB (Hof: Dienst milieu en Bouwtoezicht) hebben meegewerkt. Het model van het kostprijsonderzoek is gebaseerd op de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven Deloitte januari 2010 en het model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning VNG april 2010.
3. Kan het college aangeven of de leidraad legestarieven WABO wordt toegepast bij de berekening van leges? Zo nee, waarom niet? Verschilt dit per stadsdeel?
Antwoord: Zie antwoord vraag 2. Ja de leidraad legestarieven WABO wordt toegepast bij de berekening van leges. Dit geldt zowel voor de stadsdelen als DMB. (Tarieven leges zijn gelijk zie legestabel 2013 stadsdelen en legestabel 2013 centrale stad Hoofdstuk 3.1 Omgevingsvergunning).
(…)
De ontwikkelingen betreffende WABO van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en VNG worden gevolgd.”
In de uitspraak op bezwaar is onder meer het volgende vermeld:
“Bij het vaststellen van de Legesverordening en de bijbehorende tarieventabel wordt voor de omgevingsvergunning de Leidraad legestarieven Wabo toegepast. Gelet hierop is geen sprake van een onredelijke en onbillijke heffing.”
Op 8 januari 2014 heeft belanghebbende met [bedrijf] (hierna: de aannemer) twee aannemingsovereenkomsten gesloten betreffende sloop en nieuwbouw [adres] , in die overeenkomsten aangeduid als “deel 1 sloop- en grondwerkzaamheden + nieuwe achterwand drukkerij” en “deel 2 nieuwbouwwerkzaamheden”. Deel 1 vermeldt een aanneemsom van € 26.750 exclusief BTW, deel 2 vermeldt een aanneemsom van € 263.660 exclusief BTW.
3 Geschil in hoger beroep
Evenals voor de rechtbank is in hoger beroep in geschil het antwoord op de volgende vragen:
-
Is de Legesverordening onverbindend wegens overschrijding van de opbrengstlimiet?
-
Leidt de aanslag tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing zodat de Legesverordening (in zoverre, jegens belanghebbende) onverbindend is?
-
Is de aanslag tot het juiste bedrag berekend, (a) wat betreft de heffingsgrondslag voor de leges inzake de activiteit ‘gebruik in afwijking van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’ en (b) wat betreft de heffingsgrondslag voor de leges inzake de activiteit ‘bouwen’?
Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Voor hetgeen zij daaraan ter zitting hebben toegevoegd wordt verwezen naar het van het verhandelde ter zitting opgemaakte proces-verbaal.