Gerechtshof Arnhem, 22-08-2001, AD3675, 99-00604

Gerechtshof Arnhem

derde meervoudige belastingkamer

nummer 99/00604

U i t s p r a a k

"(…)

Artikel 2 - Aard van de heffing en belastbaar feit

1 De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

(…)

1 Leges worden geheven door middel van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke bekendmaking, daaronder mede begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.

2 Uit de bekendmaking blijkt het verschuldigde bedrag.

(…)

Artikel 10 - Hardheidsclausule

Gedeputeerde Staten kunnen besluiten dat een aan leges onderhevige dienst tegen een lager bedrag wordt verleend voor zover strikte toepassing van de tarieventabel, gelet op het aan deze verordening ten grondslag liggende beginsel van kostendekkendheid, leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.

Artikel 11 - Teruggaaf

1 Aan de belastingplichtige wordt op aanvraag een teruggaaf van 80% van de verschuldigde leges verleend indien:

a. (…)

c. de aanvraag tot het verlenen van een vergunning (…), wordt ingetrokken voordat de gevraagde beschikking is gegeven.

2 (…)

2 Deze verordening treedt in werking op de eerste dag van de kalendermaand na de dagtekening van het Provinciaal Blad waarin zij wordt geplaatst.

(…)"

"(…)

HOOFDSTUK 3

Milieu

(…)

30 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om vergunning ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Hinderwet en het in behandeling nemen van een aanvraag om vergunning ingevolge artikel 33 van de Afvalstoffenwet:

611,--/855,40*

Indien de betrokken inrichting één of meer van de hierna vermelde onderdelen bevat, wordt het bedrag van ƒ 611,--/855,40 verhoogd met het bedrag als uitkomst van het aantal van de hierna vermelde eenheden - voor zover tot de inrichting behorend - vermenigvuldigd met het daarbij behorende tarief.

(…)

30 1 motoren met een gezamenlijk vermogen van:

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ bedrag per kW

1 tot 75 kW -,-- 32,80/45,90*

75 tot 750 kW 2.460,00/3.442,50 19,75/27,65*

750 tot 3.750 kW 15.791,25/22.106,25 13,25/18,55*

3.750 en meer kW 55.541,25/77.756,25 0,25/1,75*

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per m³

1 tot 100 m³ -,-- 24,35/34,10*

100 tot 1.000 m³ 2.435,00/3.410,00 14,50/20,30*

1.000 en meer m³ 15.485,00/21.680,-- 9,95/13,95*

3** tanks (…)

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per m³

1 tot 100 m³ -,-- 48,05/67,25*

100 tot 1.000 m³ 4.805,00/6.725,00 36,50/51,10*

1.000 tot 5.000 m³ 37.655,00/52.715,00 24,30/34,00*

5.000 en meer m³ 134.855,00/188.715,00 1,20/1,70*

4** brandbare vloeistoffen (…) anders dan in tanks per liter: 2,40/3,35*

met een maximum van ƒ 6.075,-- per aanvraag.

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per 100 MJh

1 tot 400 MJh -,-- 25,80/36,10*

400 tot 4.000 MJh 103,20/144,40 12,00/16,80*

4.000 tot 20.000 MJh 535,20/749,20 8,20/11,50*

20.000 en meer MJh 1.847,20/2.589,20 0,70/1,--*

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per m²

1 tot 100 m² -,-- 9,75/13,65*

100 tot 1.000 m² 975,--/1.365 4,85/6,80*

1.000 tot 5.000 m² 5.340,--/7.485 2,45/3,45*

5.000 en meer m² 15.140,--/21.285 0,28/0,40*

7 bedrijfsoppervlak van een inrichting als bedoeld in artikel 31 van de Afvalstoffenwet of bedrijfsoppervlak bestemd voor het bewaren, verwerken of vernietigen van afval, als bedoeld in artikel 1, achtste lid, onderdeel a en b, van het Hinderbesluit, alsmede voor de opslag van grondstoffen per m²:

1,20/1,70*

met een maximum van ƒ 12.185,-- per aanvraag.

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per m³

0 tot 10.000 m³ -,-- 1,35 **

10.000 tot 500.000 m³ 13.500,-- 0,35 **

500.000 tot 1.000.000 m³ 185.000,-- 0,05 **

1.000.000 en meer 210.000,-- 0,01 **

9 bewaarcapaciteit van een inrichting als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel c, van de Afvalstoffenwet:

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per m³**

0 t/m 50 m³ -,-- 80,--

50 t/m 500 m³ 4.000,-- 30,--

500 en meer 17.500,-- 1,--

10 verwerkingscapaciteit per jaar van een inrichting voor het composteren en andere vormen van micro-biologisch omzetten als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel d, van de Afvalstoffenwet:

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per ton **

0 tot 10.000 ton -,-- 1,35

10.000 tot 25.000 ton 13.500,-- 0,35

25.000 tot 50.000 ton 18.750,-- 0,05

50.000 ton en meer 20.000,-- 0,01

11 capaciteit van een werk als bedoeld in artikel 31, derde lid, van de Afvalstoffenwet:

Hoeveelheid Vast bedrag ƒ Bedrag per m³ **

0 tot 10.000 m³ 6.500,-- 0,35

10.000 tot 500.000 m³ 10.000,-- 0,05

500.000 en meer m³ 34.500,-- 0,01

noot *: Het eerste tarief geldt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een Hinderwetvergunning in combinatie met (een) andere vergunning(en); het tweede tarief geldt voor gevallen waarin een vergunning ingevolge artikel 33 van de Afvalstoffenwet wordt aangevraagd.

noot **: (…)

(…)

36 voor het verzorgen van publicaties, bedoeld in de Wet milieubeheer of de Algemene wet bestuursrecht, voortvloeiend uit behandeling van aanvragen om vergunning ingevolge hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer, wordt het bedrag aan leges eenmalig verhoogd met een bedrag van ƒ 3.000,--.

(…)".

2.8. Op grond van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer is GS met betrekking tot de inrichting van belanghebbende aan te merken als het gezag dat tot de afgifte van de vergunning bevoegd is. In het kader van de vergunningverlening worden

alle binnen de inrichting te onderscheiden activiteiten opgenomen in één integrale milieuvergunning. Daarbij worden voor alle activiteiten binnen de inrichting voorwaarden gesteld die gelden voor de activiteit met de zwaarste belasting.

" - de voorzitter van de Commissie bezwaar- en beroepschriften heeft meegedeeld met de legesverordening problemen te hebben op die punten, waar die frequent aanleiding geeft tot toepassing van de hardheidsclausule. Hem is meegedeeld dat na invoering van de nieuwe legessystematiek voor milieuvergunningen deze problemen behoudens zeer incidentele gevallen (zoals het hoort) niet meer zullen bestaan. Bij het schrijven van dit voorstel is de stand van zaken ten aanzien van die systematiek, dat die is voorbesproken met de portefeuillehouders voor Financiën en Milieu. Zij houden nog in beraad of Gelderland met invoering van dat systeem moet wachten om dat tegelijk met twee andere provincies, die aan de ontwikkeling van het systeem hebben meegewerkt, te doen. In de loop van februari ontstaat hierover duidelijkheid.

(…)

2.1 Algemeen "vangnet"

Indien het geldende tarief de kostenraming met meer dan 50% overschrijdt, legesheffing ter hoogte van kostenraming.

(…)

2.2 Om formele redenen noodzakelijke vergunningsprocedures

(…)

Op grond van bijzondere omstandigheden kan het doorlopen van een vergunningprocedure nodig zijn, terwijl daarvoor geen bedrijfsveranderingen of andere inhoudelijke redenen bestaan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het vernieuwen van een op grond van de wet maar voor een beperkte duur verleende vergunning, het vernieuwen van een vergunning voor een afvalstoffenbedrijf nadat het in andere handen is overgegaan, of het verlenen van een vergunning voor een bedrijf in verband met wetswijziging, terwijl daarop nog een recente en kwalitatief goede (gemeentelijke) vergunning ligt. In een dergelijk geval kan het dictum van de oude vergunning geheel of nagenoeg geheel worden overgenomen. Met de aanvrager van de vergunning is geen vooroverleg of bespreking van mogelijke milieumaatregelen nodig; met andere overheden is geen inhoudelijke coördinatie nodig.

Er wordt met toepassing van de hardheidsclausule niet het tariefbedrag, maar het forfaitair bedrag voor advertentiekosten plus een vast bedrag voor procedurekosten in rekening gebracht van respectievelijk ƒ 3.000,-- en ƒ 4.000,--, tezamen ƒ 7.000,--.

(…)

2.3 Autowrakkeninrichtingen

Bij autowrakkeninrichtingen voor de overkapping (=milieuvoorziening) de heffingsgrondslag maximeren tot 500 m².

Houders van autowrakkeninrichtingen worden gestimuleerd door de provincie en het zuiveringschap om de activiteiten zoveel mogelijk overdekt te doen plaatsvinden. (…) Voor dit bebouwd bedrijfsoppervlak, waarbij de bebouwing juist op verzoek van de overheid plaatsvindt, geldt een hoog legestarief. De autosloper heeft geen financieel belang bij het treffen van deze voorziening. Bij onverkorte toepassing van de tarieftabel leidt dit tot onbillijkheden van overwegende aard.

(…) Boven 500 m² bebouwd wordt dan het legestarief voor onbebouwd bedrijfsterrein toegepast.

(…)

2.4 Branchegewijze actualisering van vergunningen

Geen leges in rekening brengen voor behandeling van revisievergunningaanvragen die uitsluitend op verzoek van gedeputeerde staten worden ingediend met het oog op actualisering in het kader van branchegewijze aanpak van bedrijven.

(…)

Om het indienen van een niet-afdwingbare revisievergunningaanvraag te stimuleren in geval van actualisering van de vergunning, is het noodzakelijk legesheffing achterwege te laten.

In voorkomende gevallen wordt een voorstel gedaan de leges op nihil te stellen.

(…)

De leges zijn bedoeld ter dekking van kosten voor dienstverlening, i.c. milieuvergunning-verlening. De voorstellen hebben tot doel de leges in geval van onredelijk hoge overschrijding van de kosten op concreet procedureniveau daarmee meer in overeenstemming te brengen. (…)

Zou in de gevallen 2.1, 2.2 en 2.3 volgens het normale tarief berekend worden, dan zou via bezwarenprocedure respectievelijk de beroepsprocedure bij de belastingrechter waarschijnlijk alsnog een lager bedrag in rekening moeten worden gebracht."

"Bij de opstelling van de ambtsinstructie heeft steeds voorop gestaan de wens om - in lijn met de komende IOO-systematiek kosten, gebaseerd op technische kenmerken te vervangen door kosten, gebaseerd op gemiddeld gewerkte uren. De uitdrukking "gebaseerd op gemiddeld gewerkte uren" is in die gedachtengang synoniem aan "feitelijk". Het woord "feitelijk" kon deze betekenis krijgen, omdat tot dan toe gehanteerde "kosten gebaseerd op technische kenmerken" volstrekt niet met de realiteit overeenkwamen. In de ambtsinstructie is dan ook steeds sprake van een "kostenraming" waaraan het technische tarief getoetst wordt.

(…)

De toepassing van de instructie mag volgens ons college echter niet leiden tot sterke en uitsluitend neerwaartse bijstelling van de legesnota’s. (voetnoot: bijstelling van de legesnota’s naar boven is immers niet mogelijk, aangezien de maximale hoogte vooraf bij de aanvrager bekend moet zijn.)

(…)

Wij stellen dan ook voor de hier toegelichte en door ons voorgestane interpretatie van de ambtsinstructie als uitgangspunt te hanteren voor de vaststelling van de legesnota’s en voor de advisering aangaande beroeps- en bezwaarschriften t/m 1996."

"De ambtsinstructie is een tijdelijke tegemoetkoming aan de genoemde bezwaren van politiek en bedrijfsleven, vooruitlopend op de kostengerelateerde legessystematiek, die van 1 januari 1997 tot en met 31 december 1997 geldt. (…)

Op grond van de ambtsinstructie is de volgende berekening uitgevoerd en vergeleken met de legesnota:

1. categorie waartoe het bedrijf behoort: C

2. het bij deze categorie behorende aantal uren: 392

3. het voor 1995 geldende uurtarief: ƒ 140,--

4. uren maal uurtarief (kostenraming): ƒ 54.880,--

De legesnota ad ƒ 58.617,98 (exclusief publicatiekosten) overschrijdt de kostenraming ad ƒ 54.880,-- niet met 50%. In onderliggende kwestie leidt toepassing van de hardheidsclausule niet tot verlaging van de legesheffing en doen zich derhalve geen onbillijkheden van overwegende aard voor op basis van het tarief volgens de geldende tabel."

3.4.1. Namens belanghebbende

3.4.1.1. Zij stemt in met een gelijktijdige behandeling met de zaak onder rolnummer 99/01605 van het Hof.

3.4.1.2. In andere gevallen waarin het om soortgelijke gevallen gaat worden aanzienlijk lagere bedragen aan leges gegeven. Zij legt over een kopie van een legesnota, nummer [MW96.02], gericht aan [A BV te Q]. Dit is een soortgelijk bedrijf dat een nota van slechts ƒ 32.203 heeft gekregen.

3.4.1.3. Het, al dan niet op de juiste wijze, toepassen van de hardheidsclausule moet door het Hof getoetst worden, en eventueel moet het Hof de zaak terugverwijzen naar de Inspecteur. Bij de afweging om al dan niet de hardheidsclausule toe te passen had ook de afschaffing van de heffing per 1 januari 1998 meegenomen moeten worden. Ook hier doet zich een ongelijke behandeling voor. Zij legt een kopie over van een uitspraak op een bezwaarschrift met betrekking tot [B BV te R]. Dit is een soortgelijk bedrijf dat op het oorspronkelijke bedrag aan leges van ƒ 53.981,79 een korting van 75%, ofwel ƒ 40.486,34, heeft gekregen op grond van de hardheidsclausule.

3.4.1.4. Zij bestrijdt niet dat de nota op zichzelf, overeenkomstig de Verordening en de Tarieventabel, juist is berekend.

3.4.1.5. Het wel of niet verbindend zijn van de Verordening is een principiële vraag. Als voor een billijke toepassing van een provinciale verordening een ambtsinstructie nodig is, is het duidelijk dat de verordening rammelt.

3.4.2. Namens de Inspecteur

3.4.2.1. Hij stemt in met een gelijktijdige behandeling met de zaak onder rolnummer 99/01605 van het Hof.

3.4.2.2. Als in andere gevallen een lager bedrag aan leges wordt geheven of een korting op de leges wordt gegeven is de situatie daar kennelijk anders. Een en ander wordt per bedrijf beoordeeld. De leges worden gefundeerd opgelegd.

3.4.2.3. Of het mogelijk is dat twee identieke bedrijven die vanuit milieu-oogpunt dezelfde voorwaarden krijgen opgelegd verschillende legesnota’s kunnen krijgen, kan hij niet zeggen. Meestal gaat het niet om identieke bedrijven. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het ene bedrijf veel meer grond heeft dan het andere.

3.4.2.4. Op grond van de Wet milieubeheer en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer wordt één vergunning afgegeven voor alle activiteiten. Alle activiteiten vallen dan in de zwaarste categorie. Het is juist dat dat dan voor alle vierkante meters geldt.

3.4.2.5. De wijzigingen voor 1997 en 1998 gelden nog niet voor de onderhavige jaren. Het IOO-onderzoek, de Ambtsinstructie en de nieuwe verordening voor 1997 zijn alle voortgekomen uit het ongenoegen over de tarieven. Het wijzigen van een verordening vergt veel tijd. Het kan niet zo zijn dat deze Verordening dan gedurende die tijd buiten werking gesteld moet worden.

3.4.2.6. Indien van toepassing wordt de Ambtsinstructie uiteraard toegepast. De norm van 50 percent in de Ambtsinstructie is vastgesteld door GS. De Ambtsinstructie is gebaseerd op het IOO-onderzoek en is de voorloper van het systeem waarmee in de voor 1997 van kracht zijnde verordening werd gewerkt. De Commissie heeft de Ambtsinstructie als overgangsregeling aanvaardbaar gevonden. Toepassing van de Ambtsinstructie leidde in het onderhavige geval niet tot vermindering van de leges. Er zijn geen gronden om de hardheidsclausule toe te passen.

3.4.2.7. De toepassing van de Verordening en de Tarieventabel heeft in de meeste gevallen niet tot problemen geleid. Die toepassing kan er in een aantal gevallen ook toe hebben geleid dat (veel) minder aan leges is geheven dan de werkelijke behandelingskosten.

4.6. Provinciale Staten hebben voor het onderhavige gedeelte van de Tarieventabel gekozen voor een legesheffing op de grondslag van bepaalde (technische) bedrijfskenmerken. Op grond van hetgeen bij de behandeling van het onderhavige beroepschrift is gebleken, is het Hof van oordeel dat door deze keuze van (een deel van) de grondslagen voor de heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag van - kort gezegd - een milieuvergunning, de Verordening naar haar opzet kan leiden tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing. Dit maakt dat de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel in zoverre onverbindend zijn. Dat de toepassing van het onderhavige onderdeel van de Verordening en de Tarieventabel in een (groot) gedeelte van de gevallen niet heeft geleid tot een als willekeurige of onredelijke heffing ervaren belastingheffing doet daaraan niet af. De volgende overwegingen hebben bij bovenstaand oordeel een rol gespeeld:

a. Hoewel een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de leges en de omvang van de dienst of de daarmee gemoeide kosten niet is vereist, moet worden aangenomen dat daartussen toch een redelijke verhouding dient te bestaan. Het is naar het oordeel van het Hof toegestaan bij het zoeken naar een redelijke verhouding gebruik te maken van een geobjectiveerd stelsel van bedrijfsindelingen (vergelijk Hoge Raad 24 december 1997 nr. 32.569, BNB 1998/70) mits daarin voldoende aandacht aan verfijningen is besteed. Een dergelijk stelsel kent de Verordening echter niet. De Inspecteur heeft geen indicatie kunnen geven van de werkelijk ten behoeve van het afgeven van vergunningen als de onderhavige bestede tijd. Hij heeft slechts, in het kader van de toepassing van de Ambtsinstructie, verwezen naar de daarbij gehanteerde categorale indeling. Die indeling in slechts vijf globaal aangeduide categorieën biedt naar het oordeel van het Hof echter onvoldoende houvast voor een beoordeling of de vorenbedoelde verhouding een redelijke is. De Inspecteur maakt met hetgeen hij aanvoert niet aannemelijk dat sprake is van een redelijke verhouding.

b. De keuze van de technische bedrijfskenmerken als grondslag heeft tot gevolg dat geen enkel verband behoeft te bestaan tussen de hoogte van de leges en de omvang van de dienst of de daarmee gemoeide kosten. Deze keuze betekent dat de hoogte van de leges van louter toevallige omstandigheden kan afhangen. Zo heeft de Inspecteur erkend dat het mogelijk is dat twee, vanuit milieuoogpunt bezien, identieke bedrijven die dezelfde vergunning met dezelfde voorwaarden krijgen, toch een (aanzienlijk) verschillende legesnota kunnen ontvangen, louter omdat het ene bedrijf meer grond heeft (bijvoorbeeld een grote tuin of een groot eigen parkeerterrein) dan het andere. Vanuit het oogpunt van de verleende dienst en de daarmee gemoeide kosten is een dergelijk verschil niet te rechtvaardigen. Het gevolg hiervan is dat toepassing van de Verordening en de Tarieventabel kan leiden tot een willekeurige en onredelijke heffing.

c. Het hiervoor in b. bedoelde effect wordt nog versterkt door de oneigenlijke gevolgen die bepalingen uit de milieuwetgeving kunnen hebben voor de hoogte van de legesnota. Doordat alle activiteiten in één vergunning moeten worden ondergebracht, en de Verordening voor verschillende activiteiten verschillende tarieven kent is het niet denkbeeldig dat één bedrijf met twee activiteiten een hogere legesnota ontvangt dan twee bedrijven gezamenlijk waarbij in elk bedrijf één activiteit is ondergebracht.

d. Hoewel de Verordening en de Tarieventabel uitgaan van objectieve grootheden, de (technische) bedrijfskenmerken, leidt hun toepassing tot een voor belanghebbende op het eerste gezicht onredelijk en willekeurig resultaat, mede gelet op de stukken die belanghebbende heeft overgelegd met betrekking tot, volgens haar, vergelijkbare bedrijven. Naar het oordeel van het Hof is de Inspecteur niet erin geslaagd deugdelijke en onderbouwde argumenten aan te voeren op grond waarvan de uitkomst kan worden gerechtvaardigd.

e. Uit de stukken komt naar voren dat al vrij snel na invoering van de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel door alle betrokkenen algemeen werd geoordeeld dat de Verordening naar haar opzet kon leiden tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Uit het vaststellen van de Ambtsinstructie kan dan ook worden afgeleid dat is ingezien dat de Tarieventabel in een groot aantal gevallen van verschillende aard tot een onredelijke heffing zal leiden. Daar waar de wetgevende en de uitvoerende macht zelf reeds tot de conclusie zijn gekomen dat de Verordening en de Tarieventabel leiden tot een onredelijke en willekeurige heffing kan de sanctie geen andere zijn dan dat de rechter zich daarbij aansluit. Het in stand laten van de Verordening en de Tarieventabel, onder toepassing van de Ambtsinstructie komt in wezen neer op het toepassen van een ander tarief dan de Tarieventabel voorschrijft. Een en ander is in strijd met het legaliteitsbeginsel.

Het Gerechtshof

verklaart het beroep van belanghebbende gegrond;

vernietigt de uitspraak van de Inspecteur waarvan beroep;

vermindert de legesnota tot ƒ 3.000;

veroordeelt de Inspecteur in de kosten van belanghebbende tot een bedrag van ƒ 2.840 en wijst de provincie Gelderland aan als de rechtspersoon die dit bedrag moet vergoeden;

gelast dat de Inspecteur aan belanghebbende vergoedt het door haar betaalde griffierecht van ƒ 85.

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).

2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.

3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt u een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. Indien u na een mondelinge uitspraak griffierecht hebt betaald ter verkrijging van de vervangende schriftelijke uitspraak van het gerechtshof, komt dit in mindering op het griffierecht dat is verschuldigd voor het indienen van beroep in cassatie.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.