Gerechtshof Arnhem, 16-03-2005, AT1899, 02-02675

1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof

1.1. Aan belanghebbende zijn voor het jaar 2001 twee op één aanslagbiljet verenigde aanslagen rioolrechten opgelegd, te weten een aanslag wegens het genot van een op de gemeentelijke riolering aangesloten eigendom (hierna: aansluitrecht) ad € 199,66 (ƒ 440,-) en een aanslag wegens het gebruik van een eigendom van waaruit afvalwater wordt afgevoerd op de gemeentelijke riolering (hierna: afvoerrecht) ad € 7.327,64 (ƒ 16.148,-).

1.2. Belanghebbende heeft tegen de aanslagen bezwaar gemaakt. De Ambtenaar heeft de aanslagen bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.

1.4. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 3 februari 2005 te Arnhem. Aldaar zijn verschenen en gehoord [belanghebbendes gemachtigde, alsmede de Ambtenaar].

1.5. Partijen hebben ter zitting ieder een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij. De inhoud van deze pleitnota’s moet als hier ingelast worden aangemerkt. Zonder bezwaar van de wederpartij heeft de Ambtenaar bij zijn pleitnota twee bijlagen overgelegd.

2. Feiten

Het Hof stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, als tussen partijen niet in geschil dan wel door een der partijen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, de volgende feiten vast.

2.1. Belanghebbende is eigenaar en gebruiker van de onroerende zaak [a-weg 1 te Z].

2.2. De aanslagen zijn gebaseerd op de verordening op de heffing en de invordering van rioolrechten 2001 (hierna: de Verordening), door de raad van de gemeente Lochem vastgesteld op 18 december 2000 en bekendgemaakt door middel van publicatie in huis-aan-huisblad “EXTRA-nieuws” d.d. 27 december 2000 en terinzagelegging op het gemeentehuis. De Verordening luidt, voor zover hier van belang is, als volgt:

Artikel 8 (...).

2.3. De aanslag afvoerrecht is berekend naar een hoeveelheid op de riolering afgevoerd water van 7.700 m³. De berekening van de aanslag is tussen partijen niet in geschil.

2.4. Van de binnen de gemeente gelegen eigendommen zijn er 6979, waaronder belanghebbendes eigendom, aangesloten op het rioolbuizenstelsel. In het buitengebied van de gemeente liggen 1120 eigendommen, die niet zijn aangesloten op het rioolbuizenstelsel. Vanuit deze eigendommen, die in de meeste gevallen beschikken over een septic tank of een andere individuele voorziening voor de behandeling van afvalwater (IBA), wordt een deel van het afvalwater direct of indirect geloosd op bermsloten langs gemeentelijke wegen, die aan de zijde van de weg in beheer zijn bij de gemeente. De kosten die door dit beheer worden veroorzaakt worden door de gemeente niet toegerekend aan de riolering. De betreffende kosten worden derhalve niet via de rioolrechten verhaald. De eigenaren en gebruikers van de 1120 eigendommen in het buitengebied worden door de gemeente niet in de heffing van de rioolrechten betrokken.

2.5. De totale opbrengst van het aansluitrecht bedraagt in de gemeente Lochem in het onderhavige jaar 2001 ƒ 3.070.760. De totale opbrengst van het afvoerrecht bedraagt in dat jaar ƒ 591.880. De totale hoeveelheid afvalwater welke op de riolering wordt afgevoerd door grote lozers, onder wie belanghebbende, die in de heffing van het afvoerrecht worden betrokken, bedraagt ongeveer 781.500 m³. De totale hoeveelheid afvalwater die door kleine lozers wordt afgevoerd bedraagt ongeveer 759.440 m³. De Verordening bepaalt in artikel 2, dat kleine lozers die minder dan 500 m³ water per jaar op het riool afvoeren, geen aanslag in het afvoerrecht ontvangen.

2.6. Voor investeringen kent de gemeente een zogenoemde gesloten financieringswijze. Kern van deze financieringswijze is, dat de totale financieringsbehoefte van de gemeente door een centrale dienst wordt verzorgd. Deze dienst stelt onderdelen van het gemeentelijke apparaat die daaraan in verband met investeringen behoefte hebben, de benodigde financiële middelen ter beschikking. De centrale dienst betrekt deze financiële middelen via de geld- en kapitaalmarkt. Voor de met de financiering samenhangende rentebetaling en aflossing brengt de centrale dienst aan de desbetreffende onderdelen van het gemeentelijke apparaat kosten in rekening. Ook investeringen in het rioolstelsel worden op deze wijze gefinancierd. De uitgaven lopen in verband daarmee via de Reserve Rioleringen.

3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen

3.2. Als bijlage bij zijn pleitnota heeft de Ambtenaar ter zitting afschriften overgelegd van het besluit d.d. 3 augustus 1999, waarbij burgemeester en wethouders van Lochem het hoofd van de afdeling Financiën en Beleidsplanning als heffingsambtenaar hebben aangewezen, en van het besluit d.d. 22 december 1999, waarbij de aangewezen heffingsambtenaar taken op het terrein van de heffing van gemeentelijke belastingen heeft gemandateerd. Na lezing van deze stukken heeft belanghebbende haar in de onder 1.3 genoemde memorie met aanvullende gronden ingenomen standpunt dat de onderhavige aanslagen onbevoegd zijn opgelegd, laten varen.

3.3. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Zij hebben daaraan ter zitting, afgezien van hetgeen onder 3.2 is vermeld, geen nieuwe argumenten of verweren toegevoegd.

3.4. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak en van de onderhavige aanslagen. De Ambtenaar concludeert tot bevestiging van zijn uitspraak.

4. Beoordeling van het geschil

Geschilvraag a

4.1. Blijkens artikel 1, aanhef en onderdeel a, van de Verordening wordt onder gemeentelijke riolering mede het voor de openbare dienst bestemde gemeentewater begrepen. Vaststaat dat vanuit 1120 in het buitengebied van de gemeente gelegen eigendommen een deel van het afvalwater direct of indirect wordt geloosd op bermsloten langs wegen die bij de gemeente in beheer zijn. Niet in geschil is dat deze bermsloten, die aan de zijde van de weg door of vanwege de gemeente worden beheerd, dienen te worden aangemerkt als voor de openbare dienst bestemd gemeentewater.

4.2. In het licht van hetgeen in 4.1. is vermeld is belanghebbende van oordeel, dat de gemeente ten onrechte de 1120 in het buitengebied gelegen eigendommen niet in het aansluitrecht betrekt. Vanuit de betreffende eigendommen wordt direct of indirect geloosd op bermsloten die ingevolge het bepaalde in artikel 1, aanhef en onderdeel a, van de Verordening tot de gemeentelijke riolering moeten worden gerekend. Dit impliceert dat die eigendommen zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. Nu de betreffende eigendommen niet worden betrokken in het aansluitrecht wordt een substantieel deel (13,8 %) van de belastingplichtigen bevoordeeld ten opzichte van de overige belastingplichtigen, die wel aanslagen ontvangen. Zulks levert in de visie van belanghebbende een verboden schending op van het gelijkheidsbeginsel, omdat deze bevoordeling naar zijn mening berust op begunstigend beleid en een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond ervoor ontbreekt.

4.3. De Ambtenaar heeft hiertegenover het volgende aangevoerd. In het onderhavige geval is van een verboden schending van het gelijkheidsbeginsel geen sprake, omdat geen sprake is van gelijke gevallen, van begunstigend beleid of van een gunstiger behandeling van een meerderheid van de gevallen, en omdat, zo al van gelijke gevallen gesproken zou moeten worden – quod non – voor de ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig is. Van gelijke gevallen is geen sprake omdat het water dat vanuit de 1120 eigendommen in het buitengebied wordt geloosd op bermsloten langs gemeentelijke wegen niet door de gemeente wordt afgevoerd. Dit water wordt (ongezuiverd) opgenomen in het lokale milieu. Bij het water dat wordt geloosd vanuit de 6979 eigendommen welke zijn aangesloten op het rioolbuizenstelsel is wel sprake van afvoer. Weliswaar zijn de bermsloten langs gemeentelijke wegen voor de helft in eigendom bij de gemeente en draagt de gemeente met betrekking tot haar deel zorg voor het onderhoud van die sloten, maar dit noopt niet tot de conclusie dat de lozing van afvalwater in die bermsloten zou moeten worden aangemerkt als gebruik overeenkomstig de bestemming van de gemeentelijke riolering. Van gebruik overeenkomstig de bestemming van de gemeentelijke riolering is eerst sprake indien geloosd afvalwater via rioolbuizen of tot de riolering behorend openbaar gemeentewater wordt afgevoerd. Van een begunstigend beleid is geen sprake omdat het niet de bedoeling van de gemeente is, de genothebbenden van de eigendommen in het buitengebied te bevoordelen. De meerderheidsregel mist toepassing omdat de eigendommen in het buitengebied, die buiten de heffing worden gelaten, geringer in aantal zijn dan de eigendommen die wel in de heffing worden betrokken. Indien het Hof van mening zou zijn dat de eigendommen in het buitengebied en de overige eigendommen voor de toepassing van de Verordening als gelijke gevallen moeten worden beschouwd, wordt een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond voor de ongelijke behandeling gevormd door het feit dat vanuit de bermsloten waarop vanuit de eigendommen in het buitengebied wordt geloosd, geen afvoer van afvalwater plaatsvindt en vanuit het rioolbuizenstelsel wel. Hierbij dient tevens in aanmerking te worden genomen dat de kosten van onderhoud van de bermsloten niet door middel van de rioolrechten worden verhaald.

4.4. Op grond van hetgeen door de Ambtenaar is aangevoerd, is het Hof van oordeel dat de eigendommen in het buitengebied van waaruit afvalwater wordt geloosd op bermsloten langs gemeentelijke wegen en de eigendommen die zijn aangesloten op het rioolbuizenstelsel, voor de toepassing van de Verordening en, meer in het bijzonder, voor de heffing van het aansluitrecht niet als gelijke gevallen moeten worden aangemerkt. Afgezien van het antwoord op de vraag of in het onderhavige geval staande gehouden kan worden dat de eigendommen van waaruit een deel van het afvalwater wordt geloosd in de bedoelde bermsloten, zijn “aangesloten” op de gemeentelijke riolering, is het Hof met de Ambtenaar van oordeel dat de bermsloten, hoewel zij op basis van de in artikel 1, aanhef en onderdeel a, van de Verordening onder het begrip riolering vallen, qua functionaliteit onvergelijkbaar zijn met het rioolbuizenstelsel. Het Hof slaat hierbij tevens acht op het feit dat de kosten van onderhoud van de bermsloten door de gemeente niet door middel van de onderhavige rioolrechten worden verhaald. De verschillende behandeling van de eigendommen in het buitengebied en de overige eigendommen levert om die reden geen schending op van het gelijkheidsbeginsel. Hetgeen door belanghebbende is aangevoerd is onvoldoende om een ander oordeel te rechtvaardigen.

Gechilvraag b

4.5. In zijn uitspraken van 10 december 2004, nr. 36.776, LJN AF7505 (gemeente Zoetermeer), nr. 36.804, LJN AF7508 (gemeente Delft) en 38.291, LJN AF7523 (gemeente Leiden) heeft de Hoge Raad met betrekking tot de tweede vraag die partijen verdeeld houdt onder meer het volgende overwogen:

3.2.1. Bij de heffing van een rioolafvoerrecht is een heffingssystematiek die meebrengt dat slechts wordt geheven indien en voorzover de hoeveelheid afgevoerd afvalwater een bepaalde grens overschrijdt, niet reeds op zichzelf in strijd met het gelijkheidsbeginsel, ook al zou die systematiek tot gevolg hebben dat slechts een gering percentage van de belastingplichtigen daadwerkelijk in de heffing wordt betrokken en dat in feite niet wordt geheven over een aanmerkelijk deel van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool wordt geloosd. In die systematiek wordt immers de vrijstelling aan de voet zonder onderscheid verleend aan alle belastingplichtigen.

3.2.2. De keuze voor een dergelijke systematiek mag echter niet meebrengen dat, volgens de ramingen, het totale door middel van het afvoerrecht te verhalen bedrag, dat bij die systematiek enkel door de grote lozers wordt opgebracht, naar orde van grootte uitstijgt boven het totaalbedrag van de kosten die – naar een redelijke maatstaf – aan de grote lozers kunnen worden toegerekend. Stijgt het verhaalsbedrag naar orde van grootte daar bovenuit, dan wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden.

3.2.3. Van een redelijke maatstaf – als zo-even bedoeld – van toerekening van kosten aan grote lozers is reeds sprake indien de aan hen toegerekende kosten een ongeveer even groot deel uitmaken van de totale geraamde (vaste plus variabele) kosten van de riolering als de volgens die ramingen door de grote lozers tezamen af te voeren hoeveelheid afvalwater deel uitmaakt van de totale hoeveelheid af te voeren afvalwater. De keuze om al dan niet een verfijnder methode van kostentoerekening te hanteren is aan de gemeentelijke wetgever.

3.2.4. Bij het voorgaande is onverschillig of het niet door middel van het afvoerrecht gedekte deel van de rioleringskosten wordt bestreden uit de opbrengst van een rioolaansluitrecht, dan wel uit de algemene middelen.

4.6. Door de grote lozers werd in het onderhavige jaar 50,7 % van de totale hoeveelheid afgevoerd afvalwater, afgevoerd op de riolering. Door middel van het afvoerrecht werd aan hen 16,1 % van de totale geraamde kosten van de riolering in rekening gebracht. In het licht van de onder 4.5 aangehaalde uitspraken van de Hoge Raad kan in dit verband niet worden staande gehouden dat de gemeente bij de toerekening van kosten aan de grote lozers niet een redelijke maatstaf heeft gehanteerd. Anders dan belanghebbende in de van haar afkomstige stukken heeft betoogd, is de gemeente in het licht van de onderhavige uitspraken van de Hoge Raad niet gehouden tot een andere wijze van kostentoedeling dan door haar is toegepast.

Geschilvraag c

4.7. Belanghebbende heeft met betrekking tot dit geschilpunt betoogd dat de gemeente investeringen in onder meer de aanleg van nieuwe riolering in het buitengebied en zogenoemde bergbezinkbassins, welke dienen ter voorkoming van overstorten vanuit het rioolbuizenstelsel in oppervlaktewater, vooraf financiert via de Reserve Rioleringen en dat zulks niet is toegestaan. Ingevolge artikel 229b, tweede lid, van de Gemeentewet worden onder de lasten ter zake waarvan rechten kunnen worden geheven, mede verstaan bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa. Blijkens de toelichting bij het desbetreffende artikelonderdeel dient het daarbij slechts te gaan om toekomstige investeringen ten behoud van het bestaande voorzieningenniveau. Uitgaven voor uitbreiding van het voorzieningenniveau zullen, aldus belanghebbende, middels afschrijving (dus achteraf) aan de burger in rekening moeten worden gebracht. Aangezien uitbreidingsinvesteringen zoals hiervoor zijn genoemd, via de Reserve Rioleringen lopen maakt de gemeente een door de wetgever niet beoogd gebruik van de onderhavige bestemmingsreserve, hetgeen noopt tot de conclusie dat de tariefstelling van de rioolrechten niet in overeenstemming is met de opbrengstnorm welke is opgenomen in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet.

4.8. De Ambtenaar heeft hiertegenover aangevoerd dat onderscheid moet worden gemaakt tussen fondsvorming vooraf en uitgaven enerzijds en tussen uitgaven en lasten anderzijds. Slechts daadwerkelijke investeringsuitgaven worden ten laste van de Reserve Rioleringen gebracht. Van fondsvorming vooraf is geen sprake. Dat uitgaven voor investeringen in onder meer de aanleg van nieuwe riolering in het buitengebied ten laste worden gebracht van de Reserve Rioleringen, houdt verband met de - in 2.6 omschreven - gesloten financieringswijze waarvoor in de gemeente is gekozen. Op deze wijze wordt de financieringsbehoefte op centraal niveau binnen de gemeente in beeld gebracht. Centrale financiering is vanwege de betere onderhandelingspositie die dit voor de gemeente oplevert, goedkoper dan financiering door elk onderdeel van de gemeente afzonderlijk. Anders dan belanghebbende blijkbaar veronderstelt worden de bedoelde uitgaven niet rechtstreeks als kosten van de riolering in aanmerking genomen. Slechts de jaarlijkse aflossings- en renteverplichtingen in verband met de door een centrale dienst te sluiten leningen, welke aan de riolering zijn toe te rekenen, worden als rioleringskosten aangemerkt. Op deze wijze worden, aldus de Ambtenaar, geen kosten toegerekend van investeringen welke eerst in de toekomst zullen plaatsvinden. De gemeente maakt derhalve geen oneigenlijk gebruik van de Reserve Rioleringen en brengt door middel van de rioolrechten geen toekomstige kosten in rekening. Afgezien van het voorgaande is bij de investeringen in de zogenoemde bergbezinkbassins naar het oordeel van de Ambtenaar geen sprake van uitbreidingsinvesteringen, maar slechts van investeringen ter verbetering van de functionaliteit van het bestaande rioolstelsel.

4.9. Het Hof komt op basis van de stukken en hetgeen door partijen is aangevoerd tot de conclusie dat ook met betrekking tot het derde geschilpunt het gelijk aan de Ambtenaar is. Het standpunt van belanghebbende berust klaarblijkelijk op een onjuiste interpretatie van de feiten. De Ambtenaar heeft met hetgeen hij heeft aangevoerd voldoende aannemelijk gemaakt, dat de gemeente geen oneigenlijk gebruik maakt van de Reserve Rioleringen en door middel van de rioolrechten geen toekomstige kosten in rekening brengt. Of investeringen in bergbezinkbassins als uitbreidingsinvesteringen moeten worden aangemerkt kan hierbij in het midden blijven.

5. Proceskosten

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

6. Beslissing

Het Hof bevestigt de bestreden uitspraak.

Aldus gedaan te Arnhem op 16 maart 2005 door prof. mr. dr. J.A. Monsma, voorzitter, mr. J.B.H. Röben, vice-president, en mr. C.M. Ettema, raadsheer. De beslissing is op dezelfde datum in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. J.L.M. Egberts als griffier.

(J.L.M. Egberts) (J.A. Monsma)

Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 16 maart 2005