Gerechtshof Arnhem, 06-07-2010, BN1685, 08-00639

GERECHTSHOF ARNHEM

Sector belastingrecht

nummer 08/00639

Uitspraakdatum: 6 juli 2010

Eerste meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

de heffingsambtenaar van de gemeente Nijmegen (hierna: de Ambtenaar)

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem (hierna: de Rechtbank) van 27 november 2008, nummer AWB 06/4212, in het geding tussen

DE ERVEN VAN X te Z (hierna: belanghebbenden)

en

de Ambtenaar

1. Ontstaan en loop van het geding

1.1. Aan belanghebbenden is voor het jaar 2006 een, met een andere aanslag en een beschikking op één biljet verenigde, aanslag in het rioolrecht opgelegd voor de onroerende zaak plaatselijk be-kend a-straat 1, naar een heffingsmaatstaf van € 461.000 berekend op € 395,60.

1.2. Het bezwaar van belanghebbenden tegen de aanslag is door de Ambtenaar ongegrond ver-klaard.

1.3. Op het beroep tegen de uitspraak op het bezwaar heeft de Rechtbank de aanslag vernietigd.

1.4. De Ambtenaar heeft hoger beroep ingesteld. Tot de stukken van het geding behoren het verweerschrift in hoger beroep. Daarbij hebben belanghebbenden incidenteel hoger ingesteld, dat door de Ambtenaar is beantwoord bij repliek. Belanghebbenden hebben in het principale hoger beroep gedupliceerd en daarbij in het incidentele hoger beroep gerepliceerd.

1.5. Bij het onderzoek ter zitting op 17 februari 2010 te Arnhem zijn gehoord de gemachtigde van belanghebbenden alsmede de Ambtenaar.

1.6. Van de zitting is het proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

2. Vaststaande feiten

2.1. Bij het begin van het jaar 2006 waren belanghebbenden genothebbenden krachtens eigen-dom van de onder 1.1 genoemde onroerende zaak.

2.2. Deze is aangesloten op de gemeentelijke riolering.

2.3. Op het onder 1.1 bedoelde biljet is de voor het tijdvak 2005-2006 op € 461.000 vastgestel-de waarde van a-straat 1 op de voet van artikel 29a van de Wet waardering onroerende zaken (tekst-2006) ter kennis gebracht van belanghebbenden.

2.4. Op 8 juni 2005 heeft de raad van de gemeente Nijmegen het Gemeentelijk Rioleringsplan 2005-2009 (GRP) vastgesteld, dat erin voorziet met ingang van het jaar 2006 de investeringen voor het onderhoud en de vervanging van de gemeentelijke riolering fors te verhogen en met ingang van het jaar 2006 rioolrechten te heffen tot bedragen waardoor volledige dekking van de kosten van de gemeentelijke riolering zou worden bereikt.

2.5. Tot en met het jaar 2005 werden de kosten van de gemeentelijke riolering voor ongeveer 50% gedekt uit de rioolrechten. Het restant werd gedekt uit de onroerendezaakbelastingen (hier-na: OZB).

2.6. Voorts heeft de gemeenteraad besloten om met ingang van 2006 de lasten van de riolering uitsluitend te verhalen op de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht (hierna ook: de zakelijk gerechtigden) en niet op de gebruikers. Als gevolg hiervan is van degenen die uitsluitend gebruiker zijn van de op de riolering aangesloten onroerende zaken in de gemeente Nijmegen in 2006 geen rioolrecht geheven. Voorts is besloten om met ingang van 2006 de WOZ-waarde van een onroerende zaak (hierna ook: eigendom) als heffingsmaatstaf voor de rioolrech-ten te gebruiken.

2.7. In zijn openbare vergadering van 22 december 2005 heeft de raad van de gemeente Nijme-gen de Verordening Rioolrecht 2006 vastgesteld. Daarvan luiden de artikelen 2, 4 en 5, voor zover hier van belang:

Artikel 2 Belastbaar feit en belastingplicht

1. Onder de naam “rioolrecht” wordt een recht geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een ei-gendom dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering, dan wel van een zich duurzaam in de gemeente bevindend object dat beschikt over ten minste een eniger mate van vaste voorziening voor de lozing op de gemeentelijke riolering.

2. Met betrekking tot het recht als bedoeld in het eerste lid, wordt, ingeval het eigendom een onroerende zaak is, als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht aangemerkt degene die bij het begin van het belastingjaar in de kadastrale registratie is vermeld, tenzij blijkt dat een ander op dat tijdstip de genothebbende krachtens eigen-dom, bezit of beperkt recht was.

3. (…)

Artikel 4 Maatstaf van heffing

1. Het recht als bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt geheven naar de waarde in het eco-nomische verkeer van het eigendom.

2. (…)

Artikel 5 Tarief

1. Het recht als bedoeld in artikel 2, eerste lid, bedraagt voor elke volle € 2.500,– van de heffingsmaatstaf € 2,15;

2. Het recht per eigendom bedraagt per belastingjaar niet meer dan € 2.580,–.

2.8. In de Stadsbegroting 2006-2009 zoals door de gemeenteraad op 15 november 2005 is vastgesteld, is onder meer het volgende opgenomen (bladzijden 220 en 221):

(…) 2.2.1.2 Rioolrecht

Zoals uw Raad al op 8 juni 2005, bij de raadsbehandeling van het GRP 2005-2009 heeft be-sloten, stijgen de rioleringslasten van de gemeente in de komende periode sterk. Daarbij heeft u gekozen voor een kostendekkend verbreed rioolrecht c.q. waterheffing (zie 2.2.6.1) om de kosten die veroorzaakt worden door een versnelling van de vervanging van het riool-stelsel, te financieren.

Ook de verschuiving van de lasten van de OZB naar het Rioolrecht leidt tot een forse stij-ging van de opbrengst uit het Rioolrecht. Alle wijzigingen ten opzichte van 2005 zetten we hieronder op een rij.

Bedragen * € 1000

Beoogd jaarresultaat aan opbrengsten Rioolrecht in 2005 5.800

areaaluitbreidingen in 2005 (1750 objecten) 130 +

inflatiecorrectie 2,5% 150 +

desintegratie rioolrecht uit de OZB 3.900 +

correctie op doorgevoerde kapitaallasten oude rioolinvesteringen 700 -

effect GRP 2005-2009 3.320 +

Opbrengst rioolrecht 2006 12.600

Het bovenstaande leidt tot een forse stijging van het tarief van het rioolrecht. Voor wonin-gen betekent dit een verhoging van € 75 in 2005 naar € 170 in 2006. Uw Raad heeft ons College bij de vaststelling van het GRP 2005-2009 verzocht om te onderzoeken of deze las-ten eerlijker kunnen worden verdeeld. Wij zullen hierover een voorstel indienen voor de Raad van 21 december 2005.

2.9. In bijlage 3 van de nadere stukken van de Ambtenaar van 19 juli 2007 voor de Rechtbank zijn aanvullende gemeentelijke lasten berekend als volgt:

TOTALE LASTEN GRP, PRIJSPEIL 2006 € 12.519.283

Verhaalbare lasten, die niet in het GRP-kostendekkingsplan zijn opgenomen

A Autonome kostenstijgingen tussen 2004 en 2006 € 80.717

B B.T.W. (14,65% over totale lasten) € 1.834.075

C Perceptiekosten € 126.694

1. opleggen aanslagen rioolrecht € 65.043

2. bezwaar en beroep rioolrecht € 31.361

3. inning en dwanginvordering rioolrecht € 30.290

D kosten als gevolg van gewijzigde heffingssystematiek € 35.000

1. implementatiekosten € 30.000

2. structurele meerkosten € 5.000

Aanvullende verhaalbare lasten [het Hof leest € 2.076.485 als:] € 2.076.486

TOTAAL VERHAALBARE LASTEN BELASTINGJAAR 2006 € 14.595.769

2.10. De voornoemde bedragen uit de Stadsbegroting 2006-2009 zijn door de Ambtenaar toege-licht met bijlage 1 van zijn brief van 14 maart 2008. Daarin zijn onder meer investeringen opge-nomen van € 2.050.000 in ‘Overige vervangingen’ en van € 2.075.000 in ‘Aanpassing rioolstelsel ter verbetering dekking via GRP nieuw’. Veder is daarin een dotatie aan het zogenoemde schom-melfonds van € 3.669.246 voor het programma Groen & Water opgenomen en € –4.125.000 aan investeringen, zodat per saldo een onttrekking van € 455.754 aan het schommelfonds resteert. Verder worden de totale baten begroot op € 12.632.137. In de toelichting op die bijlage 1 is onder meer vermeld:

Programma Openbare ruimte

Zoals uit het financieel overzicht blijkt, wordt er in 2006 een bedrag van € 1.067.569,00 toegerekend aan het GRP. De begrote post maakt in de stadsbegroting 2006-2009 onderdeel uit van de productgroep 1PG-5210-003 Straatreiniging. Deze totale post (groot € 4.928.120,00) staat op bladzijde 109 van de stadsbegroting 2006-2009.

BTW component

In de stadsbegroting zijn de bedragen exclusief BTW opgenomen. Ook de bedragen in deze bijlage zijn dus exclusief BTW. Echter op basis van artikel 229b van de gemeentewet mag de betaalde BTW doorberekend worden in het rioolrecht. De gemeenteraad op [het Hof leest: heeft op] 8 juni 2005 (besluit 106/2005) besloten dat bij de bepaling van het rioolrecht ook de BTW component betrokken dient te worden.

In de Stadsbegroting 2006-2009 staat op bladzijde 295 en 296 een nadere toelichting op de-ze BTW-component.

Berekening BTW component

Gehanteerd is een gemiddeld percentage van 12% over het geraamde bedrag aan kosten. Dit bedrag is gebaseerd op ervaringscijfers uit voorgaande jaren. Het bedrag komt dan uit op € 1.428.443,00.

Berekening rioolrecht

Het rioolrecht wordt geheven ter dekking van de navolgende lasten:

€ 10.751.565 Programma Groen & Water

€ 1.067.569 Programma Openbare Ruimte

€ 92.758 Programma Middelen

€ –700.000 Correctie omslagrente

€ 1.428.443 BTW component

€ 12.640.335 Totaal

€ 12.600.000 Afgerond

Dit stamt [het Hof leest: stemt] overeen met het overzicht op bladzijde 220/221 van de Stadsbegroting 2006-2009.

3. Geschil, standpunten en conclusies van partijen

3.1. Partijen houdt verdeeld, of de aanslag is opgelegd uit kracht van een verbindende verorde-ning, wat belanghebbenden betwisten doch de Ambtenaar verdedigt.

3.2. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.

3.3. Daaraan is mondeling toegevoegd hetgeen is vermeld in het proces-verbaal van de zitting.

3.4. In hoger beroep concludeert elk van partijen overeenkomstig haar conclusie in eerste aanleg.

4. Beoordeling van het geschil

4.1. Met de wet of de bedoeling van de wetgever is niet in strijd, dat het onderhavige rioolrecht wordt geheven naar de maatstaf van de vastgestelde waarde van de onroerende zaken die op de riolering zijn aangesloten. Die maatstaf is uitdrukkelijk genoemd als een denkbare in de memorie van toelichting waarop belanghebbenden onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 15 mei 2009, nr. 07/13148 (LJN BD5477, BNB 2009/208c*) doelen. Voorts is in de memorie van antwoord op wetsvoorstel 21 591, nr. 7, blz. 18, nog vermeld:

In de memorie van toelichting hebben wij het standpunt van de Interdepartementale Com-missie Inkomensprijzen onderschreven dat het hanteren van het draagkrachtbeginsel door de lagere overheid tot een doorkruising van het algemene inkomensbeleid zou kunnen leiden. Dit uitgangspunt brengt mee dat het hanteren van inkomensafhankelijke tarieven door ge-meenten niet is toegestaan, omdat dit tot een doorkruising van het rijksbeleid zou kunnen leiden. Een koppeling van het gemeentelijke tarief aan een inkomensafhankelijke regeling van het rijk geeft hetzelfde effect. Een koppeling van het tarief aan het genieten van een bij-standsuitkering, het recht van de «echte minima» op een eenmalige uitkering of het recht op individuele huursubsidie is derhalve niet toegestaan. Wel is het mogelijk om de tariefstruc-tuur te koppelen aan objectieve criteria die in een meer indirect verband een relatie met het inkomen kunnen hebben, zoals de waarde van een onroerend goed.

Gelet op deze bedoeling van de wetgever, die in de verdere parlementaire behandeling niet meer is weersproken, kan niet geoordeeld worden dat de maatstaf die in het onder ?2.7 aangehaalde artikel 4 is neergelegd, zou leiden tot een verboden heffing naar draagkracht.

4.2. De gekozen maatstaf is voorts niet onrechtmatig doordat het tarief is begrensd op € 2.580, waardoor voor de heffingsmaatstaf van het rioolrecht een waarde van een aangesloten onroerende zaak buiten aanmerking blijft voor zover deze € 3.000.000 te boven gaat. Artikel 229 van de Gemeentewet eist geen verband tussen de hoogte van het recht enerzijds en anderzijds de mate waarin van het gemeenteriool gebruik wordt gemaakt of waarin de gebruikswaarde van een onroerende zaak wordt verhoogd doordat die zaak op de gemeentelijke riolering is aangesloten. Zoals is beslist in het door belanghebbenden bedoelde, zogenoemde Vught-arrest van de Hoge Raad van 24 september 2004, nr. 36 874 (LJN AF7511, BNB 2004/399C*), schrijft geen rechts¬regel voor dat het tarief gelijke tred houdt met de door de lozingen opgeroepen kosten. Voorts berust noch artikel 229 voormeld noch de Verordening op een verondersteld beginsel ‘de vervui-ler betaalt’, nog ervan afgezien dat gebruik van de gemeentelijke riolering, waarvoor de onderha-vige retributie wordt geheven, niet op één lijn staat met vervuiling in de door belanghebbenden bedoelde zin. Geen rechtsregel brengt mee dat in het tarief van een rioolrecht rekening zou moe-ten worden gehouden met de mate van de bedoelde ‘vervuiling’.

4.3. Belanghebbenden hebben hun klacht dat het onderhavige rioolrecht alleen van de genot-hebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht wordt geheven, ingetrokken bij de conclu-sie van repliek in het incidentele hoger beroep. Die klacht behoeft dus geen bespreking.

4.4. De vaststelling van het tarief van een gemeentelijke belasting behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de gemeenteraad. Deze is daarbij enkel gebonden aan de beperkingen die voort-vloeien uit de laatste zinsnede van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet en wat de rechten bedoeld in artikel 229 betreft aan de opbrengstgrens die is neergelegd in artikel 229b. Of die grens in dit geval is overschreden, zal hierna afzonderlijk worden beoordeeld. De billijkheid van de door de gemeenteraad gekozen maatstaf en van het gekozen tarief staat op zichzelf niet ter beoordeling van de belastingrechter. Voor diens ingrijpen is slechts plaats indien een gekozen tarief leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, dan wel anderszins in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Daarvan is geen sprake indien in enig jaar voor de heffing van het rioolrecht is overgegaan op een – zoals uit het onder ?4.1 overwogene voortvloeit: op zichzelf toelaatbare – heffingsmaatstaf die in individue-le gevallen een stijging van de lastendruk meebrengt.

4.5. Volgens artikel 229b van de Gemeentewet worden in verordeningen op de heffing van rechten als bedoeld in artikel 229, lid 1, onder a en b, de tarieven zodanig vastgesteld dat de ge¬raamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Blijkens de geschie-denis van de totstandkoming van artikel 279 van de gemeentewet (oud), waarvan de inhoud voor zover hier van belang in artikel 229b van de Gemeentewet is overgenomen, dient bij het bepalen van de kosten van een voorziening of een dienst in beginsel zo nauwkeurig mogelijk te worden geraamd, en dient vervolgens het tarief van de heffing zodanig te worden vastgesteld dat geen winst wordt gemaakt. De Ambtenaar stelt en belanghebbenden betwisten niet dat de Rechtbank in haar uitspraak onder 2.3 een sluitend overzicht heeft gegeven van de geraamde baten en lasten, alsmede dat de Ambtenaar in hoger beroep enkel het oordeel van de Rechtbank bestrijdt dat de raming in strijd is met de uitgangspunten van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (van 17 januari 2003, Stb. 27; hierna: BBV). Dit brengt mee dat de aanvullende lastenraming als hiervoor onder ?2.9 bedoeld buiten beschouwing moet blijven. Als uitgangspunt heeft dan ook te gelden dat de lasten voor 2006 zijn geraamd op € 12.640.335 en daartegenover baten van € 12.632.137 zijn geraamd. Op zichzelf voldoen deze ramingen derhalve aan het voor-melde vereiste van artikel 229b.

4.6. Het geschil spitst zich evenwel toe op de vraag of de geraamde lasten voor de onder ?2.10 genoemde vervangingen en aanpassingen voor de volle daar vermelde bedragen van € 2.050.000 en € 2.075.000 mogen worden gerekend tot de ‘lasten ter zake’. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Terecht verdedigt de Ambtenaar de opvatting dat het voormelde winstver-bod niet zo ver gaat, dat de belastingrechter zou mogen toetsen of investeringen in gemeente¬bezittingen die duurzaam nut afwerpen zijn geactiveerd en of daarop jaarlijks is afgeschreven op de door het BBV voorgeschreven wijze. In de met jaarlijkse afschrijving te bereiken toerekening van de totale kosten aan de verschillende belastingjaren heeft de gemeenteraad immers in begin-sel de vrije hand. Volgens artikel 190 van de Gemeentewet brengt de raad voor alle taken en activiteiten jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt alsmede de gelden die hij naar verwachting kan aanwenden. Welke bedragen de raad voor vervangings en aanpassingsinvesteringen in de gemeentelijke riolering beschikbaar stelt, wordt immers mede bepaald door keuzen van beleidmatige aard en van overwegingen op het gebied van de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeente. Het toezicht op de begroting berust volgens paragraaf 3 van hoofdstuk XIII van titel IV van de Gemeentewet, en dat op de jaarrekening volgens de artikelen 214 en 215 van die wet, bij gedeputeerde staten. In dit wettelijke systeem is voor ingrij-pen van de belastingrechter slechts plaats indien de begroting voor enig jaar zou voorzien in dekking van een kostenpost waarvoor dekking reeds in de begroting voor een ouder jaar is voor-zien en volgens de jaarrekening is bereikt. Aanwijzingen dat dit laatste zich met betrekking tot de onderhavige rioollasten voordoet, zijn in dit geding niet gebleken. Integendeel blijkt uit de infor-matie die de Ambtenaar bij zijn brief van 19 juli 2007 aan de Rechtbank heeft verstrekt, dat tot de onderhavige investeringen in de riolering eerst is besloten zoals hiervoor onder ?2.4 is vermeld.

4.7. In het bijzonder moet tot de, door de belastingrechter te respecteren, keuzen van beleids-matige aard worden gerekend de afweging om de onder ?2.10 genoemde vervangingen en aanpas-singen in één keer te activeren en niet gedurende de vermoedelijke levensduur af te schrijven teneinde te voorkomen dat de aan de heffing toe te rekenen lasten zouden verdubbelen. Dit wordt niet anders doordat in de memorie van toelichting op wetsvoorstel 21 591 (herziening van de materiële belastingbepalingen van de gemeentewet; nr. 3) op blz. 81 is opgemerkt:

Het tweede lid van artikel 227a [Hof: thans 229b] geeft aan dat onder de in het eerste lid be-doelde lasten tevens worden verstaan bijdragen aan reserves voor noodzakelijke vervanging van de desbetreffende voorziening. Onder bepaalde omstandigheden is het derhalve mogelijk stortingen in de reserves via retributieheffing te verhalen. Het dient daarbij slechts te gaan om toekomstige investeringen ten behoud van het bestaande voorzieningenniveau. Reserves voor uitbreiding van het voorzieningenniveau kunnen niet op deze wijze worden verhaald. Uitga-ven daarvoor zullen middels afschrijving (dus achteraf) aan de burger in rekening moeten worden gebracht.

Tussen partijen is immers niet in geschil dat de genoemde vervangingen en aanpassingen geen uitbreidings doch vervangingsinvesteringen zijn.

4.8. Evenmin is gebleken van strijdigheid met het BBV. De Ambtenaar verdedigt terecht dat rioolrechten en de rioolheffing vallen onder ‘bijdragen van derden’ in de zin van de artikelen 52, lid 2, onderdeel d, en 62, tweede lid, BBV daar de opbrengsten van die heffingen een directe relatie hebben met – immers juist volgens artikel 229b en het vanaf 2008 geldende nieuwe artikel 228a van de Gemeentewet zijn begrensd op – de lasten die voor de gemeente zijn gemoeid met de aanleg en de instandhouding van het gemeentelijke rioleringsstelsel, alsmede wat artikel 228a betreft de zuivering van huishoudelijk afvalwater.

4.9. Het incidentele hoger beroep van belanghebbenden is gericht tegen de uitspraak van de Rechtbank waarbij de aanslagen waartegen bezwaar was gemaakt geheel zijn vernietigd. Het incidentele hoger beroep kan gegeven deze vernietiging niet tot een voor belanghebbenden nog gunstiger beslissing leiden, zodat zij daarbij geen belang hebben. Wat belanghebbenden ter motivering van hun incidentele hoger beroep hebben aangevoerd, vormt een herhaling van be-roepsgronden in eerste aanleg, die bij gegrondbevinding van het principale hoger beroep in beginsel herleven (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 4 december 2009, nr. 08/02258, LJN BG7213, BNB 2010/65c*, onder 3.5.2, en, voor het civiele recht, van 12 november 2004, nr. C03/136HR, LJN AP1428, NJ 2005, 24, onder 3.3 en 3.4) en hiervóór onder ?4.1 tot en met ?4.5 zijn besproken.

5. Slotsom

Het hoger beroep van de Ambtenaar is gegrond. Bij de uitspraak van de Rechtbank is het beroep tegen de uitspraak van de Ambtenaar ten onrechte gegrond verklaard. Het incidentele hoger beroep is, bij gebreke van belang daarbij, niet-ontvankelijk.

6. Kosten

Voor een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht vindt het Hof geen termen aanwezig.

7. Beslissing

Het Gerechtshof:

– vernietigt de uitspraak van de Rechtbank;

– verklaart het beroep tegen de uitspraak van de Ambtenaar ongegrond;

– verklaart het incidentele hoger beroep van belanghebbenden niet-ontvankelijk.

Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbenden en het college van burgemeester en wethouders binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij

de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),

postbus 20303, 2500 EH Den Haag

(bezoekadres: Kazernestraat 52).

Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassa-tie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.