Gerechtshof Arnhem, 09-10-2012, BY0471, 12-00035

Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

X te Z (hierna: belanghebbende)

en het incidenteel hoger beroep van

de heffingsambtenaar van de gemeente Wijchen (hierna: de Ambtenaar)

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 december 2011, nummer AWB 10/3410, in het geding tussen belanghebbende en de Ambtenaar.

1. Ontstaan en loop van het geding

1.1 Aan belanghebbende is, op grond van de Legesverordening 2010 van de gemeente Wijchen, bij legesnota een bedrag van € 13.581,40 aan leges in rekening gebracht wegens het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning.

1.2 Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de Ambtenaar bij uitspraak op bezwaar de legesnota gehandhaafd.

1.3 Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Arnhem (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 1 december 2011 ongegrond verklaard.

1.4 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De Ambtenaar heeft een verweerschrift ingediend en daarbij incidenteel hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft het incidentele hoger beroep beantwoord.

1.5 Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft alsmede de stukken die nadien nog door partijen zijn overgelegd.

1.6 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2012 te Arnhem. Daarbij zijn verschenen en gehoord belanghebbende en zijn gemachtigde, alsmede de Ambtenaar.

1.7 De gemachtigde van belanghebbende heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en afschriften daarvan aan het Hof en de wederpartij overgelegd.

1.8 Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

2. De vaststaande feiten

2.1 Belanghebbende heeft op 27 januari 2010 een aanvraag ingediend tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning, eerste fase, voor de bouw van een varkensstal. Deze aanvraag is bij de gemeente Wijchen geregistreerd onder nummer LJN XX0000. Belanghebbende heeft in de aanvraag de bouwkosten begroot op € 710.600.

2.2 Op 24 maart 2010 heeft belanghebbende een hernieuwde aanvraag ingediend onder intrekking van de eerdere aanvraag die geregistreerd was onder nummer LJN XX1111.

2.3 Voor het in behandeling nemen van de in 2.1 bedoelde aanvraag is aan belanghebbende met dagtekening 6 april 2010 een legesnota verzonden tot een bedrag van € 13.581,40, berekend als volgt:

2.4 Ook na 24 maart 2010 zijn door belanghebbende nieuwe aanvragen ingediend en eerdere aanvragen ingetrokken. Tot op de dag van de zitting beschikt belanghebbende niet over een bouwvergunning en is de beoogde varkensstal niet gebouwd.

2.5 De raad van de gemeente Wijchen heeft op 3 december 2009 de Legesverordening 2010 (hierna: de Verordening) vastgesteld, waarin - onder meer - het volgende is opgenomen:

“Artikel 2 Belastbaar feit

(…)

Artikel 5 Tarieven

2.6 De tarieventabel als bedoeld in de Verordening (hierna: de Tarieventabel) houdt - onder meer - het volgende in:

“Rubriek VIII

1. Bouwvergunningen/bouwplaninformatie

(…)

e. een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning eerste fase, als bedoeld in artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet: 8 promille van de bouwkosten als bedoeld onder 1i, (…)

(…)

6. Welstandstoezicht, monumentencommissie

(…)

Intrekking bouwvergunning c.q. aanvraag

(…)

h. Indien na het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning, deze aanvraag wordt ingetrokken nog voordat de bouwvergunning is verleend wordt op verzoek de helft van de leges, bedoeld onder 1a t/m 1g, met handhaving van het minimum, aan aanvrager terugbetaald.

(…)”

Gelet op het karakter van de Tarieventabel en de omschrijvingen in de andere onderdelen in de Tarieventabel, leest het Hof de bepaling onder 1.e. aldus dat daaraan voorafgaat: “het in behandeling nemen van”.

2.7 Op 1 december 2009 heeft het College van burgemeester en wethouders de tabel Richtprijzen bouwwerken 2010 (hierna: de Richtprijzentabel) vastgesteld. In de Richtprijzentabel is - onder meer - het volgende opgenomen:

(…)

2.8 Uitgaande van de met behulp van de bouwtekening gemaakte inhoudsberekeningen heeft de Ambtenaar de in 2.3 genoemde bouwsom berekend met behulp van de Richtprijzentabel. De aard en de in aanmerking genomen inhoud van de onderdelen van het gebouw staan in hoger beroep niet meer ter discussie.

3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen

3.1 In geschil is de verzonden legesnota. Het geschil spitst zich toe op de vragen:

3.2 Belanghebbende beantwoordt de vorenstaande vragen onder a, b, d en f bevestigend en de vragen onder c en e ontkennend. De Ambtenaar is de tegengestelde opvatting toegedaan.

3.3 Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.

3.4 Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, de uitspraak van de Ambtenaar en de legesnota.

3.5 De Ambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4. Beoordeling van het geschil

de verbindendheid van de Verordening en het belastbare feit

4.1 Bij de beoordeling van de vragen die in de onderhavige procedure aan de orde zijn kan het volgende worden vooropgesteld.

4.2 Volgens vaststaande jurisprudentie van de Hoge Raad kunnen gemeenten op grond van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Bij de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet gaat het niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de Verordening opgenomen diensten. Deze vooropstellingen brengen mee dat onderlinge verschillen in - op zichzelf geoorloofde - kostendekkingspercentages tussen groepen van diensten niet in strijd zijn met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. Een motivering voor die verschillen is niet vereist. Tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds is geen rechtstreeks verband vereist. Dat is slechts anders indien toepassing van de verordening zou leiden tot een willekeurige en onredelijke heffing. Het hanteren van een vast en bescheiden percentage van de bouwkosten als tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag, kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig.

4.3 Op grond van de hiervoor in 2.6 geciteerde Tarieventabel bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning acht promille van de bouwkosten. Het hanteren van een dergelijk vast percentage van de bouwkosten kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. Uit hetgeen overigens hiervoor in 4.2 is overwogen volgt, dat de vragen onder b en d ontkennend moeten worden beantwoord.

4.4 Uit de stukken blijkt dat de door belanghebbende op 27 januari 2010 ingediende aanvraag is beoordeeld op ontvankelijkheid, dat daarover mondeling overleg met belanghebbende heeft plaatsgevonden en dat door de ambtenaren van de afdeling Bouwen en Leefomgeving die bevoegd zijn de aanvraag te beoordelen, vragen zijn gesteld en schriftelijk aan belanghebbende verzoeken zijn gericht tot aanvulling van de ingediende aanvraag. Voorts blijkt dat de aanvraag is getoetst door - onder meer - de brandweer. Hieruit volgt dat aannemelijk is dat de aanvraag in behandeling is genomen in de zin van de Verordening en dat het belastbare feit zich heeft voorgedaan. Daaraan doet niet af dat in de hiervoor bedoelde brieven is opgemerkt dat te weinig gegevens zijn verstrekt om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen. Bovendien is in enkele verzoeken eveneens opgemerkt dat het bouwplan verder in behandeling zal worden genomen, nadat belanghebbende gegevens heeft ingediend. De context van het overige gestelde in die brieven maakt duidelijk dat die bewoordingen zijn gebezigd in het licht van het gestelde in afdeling 4.1.1 van de Algemene wet bestuursrecht, in het bijzonder het daarin opgenomen artikel 4:5. De onder c vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord.

4.5 Belanghebbende heeft, voor het eerst tijdens de mondelinge behandeling door de rechtbank, de vraag aan de orde gesteld of de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde “lasten ter zake” hebben overschreden. De Rechtbank heeft geoordeeld dat belanghebbende die stelling niet aannemelijk heeft gemaakt. Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, stelt belanghebbende zich in hoger beroep terecht op het standpunt dat de Rechtbank hierbij is uitgegaan van een onjuiste verdeling van de bewijslast. De Rechtbank had allereerst, eventueel na schorsing van het onderzoek ter zitting, de Ambtenaar in de gelegenheid moeten stellen stukken over te leggen teneinde inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen en een eventuele twijfel daarover weg te nemen. Partijen hebben echter het Hof ter zitting verzocht de zaak niet terug te wijzen naar de Rechtbank doch deze zelf af te doen.

4.6 In lijn met de verdeling van de bewijslast in zaken als de onderhavige (zie het hiervoor genoemde arrest van 24 april 2009) heeft belanghebbende in hoger beroep wederom in twijfel getrokken of de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel voldoen aan het gestelde in artikel 229b van de Gemeentewet.

4.7 De Ambtenaar heeft op die stelling van belanghebbende gereageerd door bij zijn verweerschrift in hoger beroep - onder meer - over te leggen de Productbegroting voor het jaar 2010 van de gemeente Wijchen alsmede een overzicht “Leges op basis van begroting 2010” waarin alle diensten zijn genoemd waarvoor leges worden geheven en de aan die diensten toe te rekenen lasten. Bij dit overzicht zijn tien bijlagen overgelegd waarin is becijferd welk gedeelte van de daarin genoemde kostenplaatsen kan worden toegerekend aan de daarin vermelde afdelingen waarbinnen de bedoelde diensten worden verleend. Op de stelling van belanghebbende, voor het eerst ter zitting van het Hof naar voren gebracht, dat uit de overzichten niet kan worden afgeleid op welke wijze algemene uitgaven zoals overhead en automatisering zijn verwerkt, heeft de Ambtenaar een nadere toelichting gegeven ter onderbouwing van zijn betoog dat in het overzicht alleen die kosten zijn verwerkt die direct verband houden met de diensten die in de Verordening en de Tarieventabel zijn opgenomen. Daaropvolgend heeft de gemachtigde van belanghebbende verklaard niet langer eraan te twijfelen dat in het overzicht enkel baten en lasten ter zake van de vorenbedoelde diensten zijn verwerkt. Naar het oordeel van het Hof heeft de Ambtenaar met hetgeen hij naar voren heeft gebracht voldoende inzicht verschaft in de ramingen en heeft hij, gelet op hetgeen belanghebbende in dit verband heeft gesteld, de bestaande twijfel daarover naar behoren weggenomen.

4.8 Belanghebbende heeft niet gesteld dat de door de Ambtenaar overgelegde en toegelichte gegevens feitelijk onjuist zijn. Zulks is het Hof ook niet gebleken. Evenmin is gesteld of gebleken dat de door de Ambtenaar in het overzicht genoemde posten niet kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake van de hier aan de orde zijnde diensten. Het Hof acht dat dan ook aannemelijk dat de gegevens in het overzicht juist zijn hetgeen betekent dat de lasten de baten overstijgen. Uit het overzicht blijkt dat het dekkingspercentage 71,48 percent bedraagt. Daaruit volgt dat niet aannemelijk is geworden dat de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden. Ook de vraag onder a moet ontkennend worden beantwoord.

de heffingsmaatstaf

4.9 De leges bedragen in een geval als het onderhavige acht promille van de bouwkosten. Onder bouwkosten wordt - kort gezegd - verstaan de aanneemsom voor het uit te voeren werk, of, voor zover deze ontbreekt, een raming van de bouwkosten, exclusief omzetbelasting, als bedoeld in het normblad NEN 2631. Niet in geschil is dat in het onderhavige geval een aanneemsom ontbreekt, zodat moet worden uitgegaan van een raming van de bouwkosten. Belanghebbende heeft echter bestreden dat dan de Richtprijzentabel kan worden gehanteerd zoals de Ambtenaar heeft gedaan. De Richtprijzentabel is ook niet in de Verordening genoemd. De bouwsom die door hem in de aanvraag is vermeld, is door de architect geraamd, uitgaande van de in de agrarische wereld gehanteerde normen voor bouwprijzen. Het is duidelijk, aldus belanghebbende, dat er een zeer aanzienlijk verschil is tussen de door hem en de Ambtenaar geraamde bouwkosten. Over de inhoud van de bouwwerken bestaat geen verschil van mening. Onduidelijk is echter hoe de normen waarmee de Ambtenaar de bouwkosten heeft berekend, tot stand zijn gekomen. Bovendien heeft de Ambtenaar geen rekening gehouden met de zeer specifieke bouwwijze (etagebouw) die hij, belanghebbende, wil toepassen. Het is hem uit de praktijk bekend dat, als de werkelijke bouw heeft plaatsgevonden, vaak grote bedragen moeten worden terugbetaald omdat de bouwkosten lager zijn dan de Ambtenaar vooraf heeft ingeschat. Belanghebbende heeft zijn stelling dat de Richtprijzentabel een onduidelijke juridische status heeft ter zitting laten varen, na toelichting ter zake door de Ambtenaar en inzage in een stuk waaruit blijkt dat de vaststelling van de Richtprijzentabel door het College van burgemeester en wethouders, op de juiste wijze is gepubliceerd.

4.10 Op grond van de Verordening moeten de bouwkosten, bij gebreke van een aanneemsom, worden geraamd met gebruikmaking van het normblad NEN 2631. Belanghebbende heeft gesteld dat de kosten € 710.600 bedragen. Op de Ambtenaar die stelt dat de bouwkosten meer bedragen, rust alsdan de last zulks aannemelijk te maken.

4.11 De Ambtenaar heeft gesteld dat de bouwkosten voor gebouwen als de onderhavige € 50 per m³ bedragen. Dit bedrag is in de Richtprijzentabel opgenomen. De bedragen in die tabel zijn gebaseerd op berekeningen waarbij, aldus de Ambtenaar, het normblad NEN 2631 tot uitgangspunt is genomen. Belanghebbende heeft de juistheid van die stelling gemotiveerd weersproken. Gelet op de werkelijke bouwkosten voor gebouwen als de onderhavige kan die norm volgens belanghebbende niet juist zijn.

4.12 Naar het oordeel van het Hof is het, ook indien de Verordening luidt zoals in dit geval, de Ambtenaar toegestaan een beleid te ontwikkelen voor de berekening van de bouwkosten. Dat beleid moet echter wel inzichtelijk zijn in die zin dat kan worden gecontroleerd welke berekeningen daaraan ten grondslag liggen en of de grondslagen en de uitkomsten van die berekeningen corresponderen met de in de Verordening opgenomen norm. De enkele stelling dat de Richtprijzentabel is gebaseerd op berekeningen aan de hand van het normblad NEN 2631 is naar het oordeel van het Hof daartoe onvoldoende. Nu de Ambtenaar niet meer gegevens heeft overgelegd is hij naar het oordeel van het Hof niet geslaagd in het van hem verlangde bewijs dat de in de Verordening bedoelde heffingsmaatstaf op een hoger bedrag moet worden gesteld dan het door belanghebbende in zijn aanvraag vermelde bedrag van € 710.600.

4.13 De vraag onder e moet worden beantwoord in de door belanghebbende voorgestane zin.

gelijkheidsbeginsel

4.14 In reactie op de stelling van belanghebbende dat in met hem vergelijkbare gevallen geen leges zijn geheven, heeft de Ambtenaar in hoger beroep, naar hij ter zitting heeft toegelicht bij wijze van voorbeeld, een drietal legesnota’s ingezonden (waaronder één met betrekking tot een eerder door belanghebbende genoemd geval) waaruit blijkt dat leges in rekening zijn gebracht. Daartegenover heeft belanghebbende geen concrete andere gevallen genoemd waarin heffing achterwege zou zijn gebleven. Voor zover belanghebbende heeft bedoeld te stellen dat in meer (met zijn situatie vergelijkbare) gevallen heffing van leges achterwege is gebleven, heeft hij daarvoor geen bewijs bijgebracht en heeft hij zijn stellingen niet aannemelijk gemaakt. Naar het oordeel van het Hof maakt belanghebbende geen feiten of omstandigheden aannemelijk op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de Ambtenaar, door het opleggen van de onderhavige legesnota, heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel in ruime zin (meerderheidsregel, beleid of begunstiging).

4.15 Met betrekking tot de vraag onder f is het gelijk aan de Ambtenaar.

4.16 Gelet op de wijze waarop de in geschil zijnde vragen moeten worden beantwoord, behoeft het incidenteel ingestelde hoger beroep van de Ambtenaar geen afzonderlijke behandeling

Slotsom

Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. Tussen partijen is niet in geschil dat, door toepassing van het bepaalde in Rubriek VIII, onderdeel 6, letter h, van de Tarieventabel, de heffing van leges beperkt kan worden tot de helft van het met toepassing van de tarieventabel verschuldigde bedrag. De legesnota moet worden verminderd tot (de helft van 8 promille van € 710.600, ofwel) € 2.842,40.

5. Kosten

Het Hof stelt de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 874 voor de kosten in eerste aanleg (indienen beroepschrift en zitting) en € 1.311 voor de kosten in hoger beroep (indienen hoger beroep, beantwoording van het incidentele hoger beroep en verschijnen ter zitting), ofwel in totaal op € 2.185.

6. Beslissing

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P.M. Kooijmans, voorzitter, mr. J. van de Merwe en mr. R.A.V. Boxem, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.

De beslissing is op 9 oktober 2012 in het openbaar uitgesproken.

De griffier, De voorzitter,

(A. Vellema) (J.P.M. Kooijmans)

Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op