Hoge Raad, 28-03-2001, AB0763, 35954

gewezen op het beroep in cassatie van het College van burgemeester en wethouders van de Gemeente Alkmaar (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 13 januari 2000, nr. 98/2911, betreffende na te melden aan X te Z opgelegde aanslag in de baatbelasting van de gemeente Alkmaar.

1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof

2. Geding in cassatie

Het College heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

3. Beoordeling van de middelen

3.1. Het Hof heeft geoordeeld dat met betrekking tot het bekostigingsbesluit Huiswaard-Overstad nr. 2, vastgesteld bij besluit van 28 maart 1996, nr. 4, van de Raad van de gemeente Alkmaar (hierna het besluit) en de Verordening baatbelasting gebied E, vastgesteld bij besluit van 19 december 1996, nr. 12, van de Raad van de gemeente Alkmaar (hierna: de verordening), niet is voldaan aan het bekendmakingsvereiste van artikel 139 van de Gemeentewet en dat derhalve aan het besluit en de verordening ten tijde van het vaststellen van de aanslag verbindende kracht ontbrak, zodat de onderhavige aanslag niet in stand kan blijven. Het Hof heeft daartoe redengevend geoordeeld dat aan het bekendmakingsvereiste van artikel 139 van de Gemeentewet eerst is voldaan, indien omtrent het desbetreffende besluit een mededeling is gedaan met betrekking tot de verkrijgbaarheid of het ter inzage liggen van dat besluit, en voorts dat met name aan het bekendmakingsvereiste niet is voldaan indien het desbetreffende besluit is opgenomen in een gemeenteblad zonder dat daaromtrent nadere mededelingen zijn gedaan.

3.2. Voorzover de middelen dit oordeel bestrijden, treffen zij doel. Anders dan in de gevallen die hebben geleid tot de door het Hof vermelde arresten zijn het besluit en de verordening, naar uit ’s Hofs vaststellingen blijkt, opgenomen in het Gemeenteblad. Uit de tekst van artikel 139, lid 2 van de Gemeentewet volgt dat de gemeente kon volstaan met bekendmaking van het besluit en de verordening door plaatsing in het Gemeenteblad. Zulks strookt met hetgeen bij de totstandkoming van artikel 139, lid 2, in de Memorie van toelichting en de Memorie van antwoord is opgemerkt. Aanvankelijk werd in het wetsontwerp alleen voorzien in bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, hetgeen als volgt werd toegelicht:

“[A]rtikel [139] is ontleend aan artikel 82 van de Provinciewet (…). [D]it artikel (…) [brengt] mee, dat de gemeente, evenals Rijk en provincie, wordt verplicht tot uitgave van een publikatieblad. Dit houdt een materiële wijziging in ten opzichte van een huidige situatie. Een integrale publikatie zal nu nodig zijn. Het gemeenteblad behoeft niet periodiek te verschijnen. Het kan naar behoefte uitgegeven worden, zoals het Staatsblad of Provincieblad. In een aantal commentaren (...) is tegen deze verplichting bezwaar gemaakt. Wij hebben deze bepaling evenwel gehandhaafd, omdat wij opneming in een publikatieblad waarin alle algemeen bindende regels zijn gebundeld uit een oogpunt van rechtszekerheid noodzakelijk achten. In de praktijk blijkt dat burgers zonder de beschikbaarheid van een dergelijk `naslagwerk' soms geen kennis kunnen nemen van de in de gemeente geldende regels. De term `gemeenteblad' zegt overigens niets over de wijze van uitgifte. Zo is uitgifte in drukvorm niet noodzakelijk: ook goedkopere vormen als stencil en dergelijke, zijn mogelijk. Van belang is slechts dat de teksten van alle geldende gemeentelijke verordeningen in gebundelde vorm - al of niet losbladig - beschikbaar zijn. De publikatie in het gemeenteblad betekent niet dat bekendmaking via andere mediavormen niet ook gewenst zou zijn. Het kan nodig zijn dat een voor burgers belangrijke verordening gepubliceerd wordt in de lokale bladen of bekend gemaakt wordt via andere mediavormen zoals regionale radio of televisie. Aan de verplichting om openheid te betrachten is derhalve niet altijd zonder meer voldaan bij een gevolg geven aan deze bepaling” (Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 128 en 129).

Nadat in het Voorlopig Verslag bezwaren tegen de voorgestelde regeling naar voren waren gebracht, werd in de Memorie van antwoord het volgende opgemerkt:

“De in de huidige gemeentewet in de artikelen 199 en 203 opgenomen regeling betreffende de afkondiging is zeer summier, beperkt zich tot de afkondiging van strafverordeningen en voldoet ook overigens niet aan de eisen die in de tegenwoordige tijd in het belang van burgers, gemeentebestuurders en ambtenaren aan een bekendmaking van algemeen verbindende regels mogen worden gesteld. Daarbij komt dat een verordening die niet gepubliceerd is, het gevaar loopt door de rechter niet te worden geaccepteerd. Daarom is in dit wetsvoorstel een sobere regeling voor de bekendmaking van alle besluiten die algemeen verbindende regels inhouden opgenomen. Het komt ons redelijk voor dat de eis wordt gesteld dat iedere gemeente op enigerlei wijze zorg draagt voor een overzichtelijke, gebundelde, voor een ieder toegankelijke, schriftelijke publikatie van haar besluiten en daarop volgende wijzigingen die algemeen verbindende regels inhouden. Een register en een nummering zijn voor de overzichtelijkheid onmisbaar. Dit zijn naar onze mening de enige eisen die in het begrip `gemeenteblad' besloten liggen. Gemeentebesturen zijn voor het overige volledig vrij in de wijze waarop zij het voorgeschreven `gemeenteblad' vormgeven en uitvoeren en de frequentie van de verschijning ervan. Uit de reactie (...) blijkt echter dat het begrip dwingender wordt geïnterpreteerd dan in onze bedoeling ligt. Daarom hebben wij besloten de tekst van het voorstel te wijzigen en het bepaalde in het tweede lid ruimer te formuleren. De bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften kan geschieden door plaatsing in een gemeenteblad, maar ook door opname in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave. Dit is in de nota van wijziging verwerkt. In de memorie van toelichting is reeds uitvoerig ingegaan op de zeer verschillende uitvoeringen die het ruim gestelde voorschrift mogelijk maakt. Het moet een soort naslagwerk zijn van de vanaf het moment van in werking treden van de verplichting genomen besluiten, die algemeen verbindende regels inhouden. Voor regels van oudere datum geldt de verplichting niet, maar geleidelijk zullen de gemeentebesturen er naar wij hopen toe overgaan ook belangrijke besluiten van oudere datum op te nemen. Op deze wijze kan iedere gemeente in haar eigen tempo toewerken naar een toegankelijke compilatie van haar algemeen verbindende regels. (...) Wij hopen dat na deze uiteenzetting nog iets duidelijker is geworden dat ook wij de gemeenten in dit opzicht veel vrijheid willen laten. Wij achten het echter noodzakelijk dat in de wet een bepaling is opgenomen die voorkomt dat kan worden volstaan met interne publikaties, die ingevolge de [Wet openbaarheid van bestuur] (...) van geval tot geval zouden moeten worden opgevraagd” (Kamerstukken II, 1988/89, 19 403, nr. 10, blz. 197).

Uit een en ander moet worden afgeleid dat naar de bedoeling van de wetgever met opneming van de integrale tekst van verordeningen en besluiten in het gemeenteblad is voldaan aan het vereiste van bekendmaking in een externe, met het Staatsblad of Provincieblad vergelijkbare publicatie, hoewel daarnaast bekendmaking via andere media onder omstandigheden wenselijk werd geacht. Slechts indien is gekozen voor een andere wijze van bekendmaking dan plaatsing van de integrale tekst in het gemeenteblad, gelden blijkens de door het Hof vermelde arresten van de Hoge Raad nadere vereisten teneinde te voorkomen dat wordt volstaan met interne publicaties, die ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur van geval tot geval zouden moeten worden opgevraagd.

3.3. Bij het vorenstaande verdient opmerking dat gelet op de tekst en de strekking van artikel 139 van de Gemeentewet, zoals hiervoor besproken, slechts een algemeen verkrijgbare publicatie als gemeenteblad in de zin van deze bepaling kan worden aangemerkt. In dit geval heeft belanghebbende, naar het Hof heeft vastgesteld, betwist dat de edities van het Gemeenteblad waarin het besluit en de verordening zijn geplaatst, daadwerkelijk algemeen verkrijgbaar waren. Het Hof heeft de juistheid van die betwisting in het midden gelaten. Deze zal derhalve alsnog moeten worden onderzocht.

3.4. ’s Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen voor een onderzoek of de onderscheidene edities van het Gemeenteblad waarin het besluit en de verordening zijn geplaatst, algemeen verkrijgbaar waren, dat wil zeggen in het algemeen voor het nemen van inzage en het verkrijgen van een exemplaar of een afschrift voor de burgers beschikbaar waren. Bij bevestigende beantwoording van deze vraag dienen de door het Hof niet behandelde geschilpunten alsnog aan de orde te komen. De middelen behoeven verder geen behandeling.

4. Proceskosten

De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.

5. Beslissing

Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren A.G. Pos, D.H. Beukenhorst, L. Monné en P.J. van Amersfoort, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2001.