Hoge Raad, 20-06-2003, AF7902, C02/033HR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

EISER tot cassatie,

advocaat: mr. G. Snijders,

t e g e n

[verweerster], gevestigd te [vestigingsplaats],

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: mr. H.J. Bronkorst.

1. Het geding in feitelijke instanties

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

3. Beoordeling van het middel

3.2 De onder 1 vermelde vordering van [verweerster] tot vergoeding van de door haar als importeur van ossenvlees uit Noord-Ierland en uit de Ierse Republiek geleden schade is gegrond op de stelling dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld. Dit onrechtmatig handelen bestond volgens [verweerster] uit de hiervóór in 3.1 onder (ii) bedoelde uitlatingen en uit het uitvaardigen van het import- en handelsverbod zonder dat dit gepaard ging met een adequate compensatie voor het inkomensverlies van [verweerster]. De vordering is door de Rechtbank afgewezen, maar in hoger beroep door het Hof toegewezen op de hierna in 3.4 te vermelden wijze.

3.4.1 Het Hof heeft de Staat veroordeeld tot vergoeding aan [verweerster] van haar zo-even bedoelde schade, op te maken bij staat en nader omlijnd zoals in het hiervóór onder 1 weergegeven dictum is vermeld. Met betrekking tot de grondslag en de omvang van de in de schadestaatprocedure nader vast te stellen schadevergoeding heeft het Hof het volgende overwogen.

3.4.2 Het Hof heeft in rov. 5.3.1 in verband met het verweer van de Staat dat causaal verband ontbreekt tussen de uitlatingen en het import- en handelsverbod enerzijds en de door [verweerster] gestelde schade anderzijds, vooropgesteld dat de Staat niet verantwoordelijk kan worden gesteld voor schade die het gevolg is van de op 27 maart 1996 genomen communautaire beslissingen omtrent Brits rundvlees; het gaat in deze zaak uitsluitend om schade veroorzaakt door de uitlatingen en het import- en handelsverbod. Ten aanzien van door die handelingen veroorzaakte omzetdaling achtte het Hof causaal verband aanwezig. Hoewel de uitlatingen en het import- en handelsverbod direct samenhingen met het bekend worden van het mogelijk verband tussen de consumptie van met BSE besmet vlees en de ziekte CJD en niet ondenkbaar is dat ook zonder de uitlatingen en het import- en handelsverbod sommige afnemers van rundvlees zouden hebben beslist geen orders meer te plaatsen, achtte het Hof niet aannemelijk gemaakt dat iedere handel in Brits rundvlees alleen door die berichtgeving zou stoppen. Dat stoppen was het gevolg van de gegeven verboden, die die stopzetting uiteraard uitdrukkelijk beoogden. Ook de - aanvankelijke - daling in consumptie van elk niet-Nederlands rundvlees was een voorzienbaar gevolg van het door de bewindslieden gegeven advies. (rov. 5.3.2)

3.4.3 Bij de bepaling van de schade zal volgens het Hof een vergelijking moeten worden gemaakt tussen de situatie waarin [verweerster] is komen te verkeren, doordat zij geen aanspraak op enige compensatie kon maken, met de situatie waarin zij zou hebben verkeerd indien een compensatieregeling had bestaan waarvan zij gebruik had kunnen maken. Daarbij achtte het Hof van belang dat de door de Staat te treffen compensatieregeling slechts behoeft te zien op de schade die uitstijgt boven het bedrijfsrisico dat in het maatschappelijk verkeer voor rekening van de betrokken bedrijven moet blijven, en dat bedrijven als [verweerster], die in de voedingssector opereren, er in het algemeen mee rekening dienen te houden dat maatschappelijke ontwikkelingen (zoals op het gebied van de volksgezondheid, consumentenbelangen en milieu) vergen dat zij hun bedrijfsvoering en/of producten aanpassen. (rov. 5.6)

3.4.4 Ten slotte behoeft volgens het Hof geen compensatie te worden geboden voor het nadeel dat [verweerster] zou hebben geleden ten gevolge van de aanbeveling in het weekend alleen Nederlands vlees te eten, omdat al spoedig duidelijk was dat het verbod alleen Brits vlees gold en die nadelen dus maar beperkt van omvang waren. Voorts troffen die nadelen alle importeurs van niet-Nederlands rundvlees, zodat niet kan worden gezegd dat [verweerster], wat dit betreft, als importeur van alleen Noord-Iers en Iers-republikeins rundvlees alleen stond of deel uitmaakte van een beperkte groep burgers of instellingen, aldus het Hof. (rov. 5.7)

3.5.1 Het middel keert zich in vier onderdelen met rechts- en motiveringsklachten tegen de verwerping door het Hof van het verweer van de Staat dat geen sprake is van onevenredige schade waarvoor de Staat een compensatieregeling in het leven zou hebben moeten roepen. De onderdelen 1 en 2 richten zich tegen het oordeel van het Hof dat geen sprake is van een nadeel dat behoorde tot het maatschappelijk risico van [verweerster]. In deze onderdelen wordt, samengevat, betoogd dat de door [verweerster] gestelde schade niet onevenredig is omdat die in het maatschappelijk verkeer als normaal bedrijfsrisico voor haar rekening moet blijven. Aan de handel en import van dierlijke producten zoals rundvlees is inherent dat deze plotseling kunnen worden getroffen door met het oog op de volksgezondheid noodzakelijke verboden in verband met ziekten, zoals hier is geschied na het bekend worden van het mogelijk verband tussen BSE en CJD. Het risico van dergelijke verboden is daarom in beginsel aan te merken als een normaal bedrijfsrisico dat eigen is aan de betrokken economische activiteit. De maatschappelijke ontwikkelingen rond BSE waren voor [verweerster] voorzienbaar, omdat duidelijk was dat in de naaste toekomst meer drastische maatregelen zouden moeten worden genomen. De kwetsbare positie waarin [verweerster] is komen te verkeren door haar keuze zich te specialiseren in een bijzondere categorie vlees kan niet voor rekening van de Staat worden gebracht. De door [verweerster] gestelde schade valt voorts niet toe te rekenen aan het import- en handelsverbod, maar aan het bekend worden van het mogelijk verband tussen BSE en CJD, aldus nog steeds de onderdelen.

3.5.2 Bij de beoordeling van deze onderdelen dient het volgende te worden vooropgesteld. Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige - dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (vgl. HR 8 januari 1991, nr. 14096, NJ 1992, 638, ABRS 6 mei 1997, nr. H01.96.0578/Q01, AB 1997, 229, alsmede art. 3:4 lid 2 Awb). Uit deze regel, die ook aan latere rechtspraak van de Hoge Raad ten grondslag ligt, vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling als het onderhavige import- en handelsverbod jegens de getroffene onrechtmatig is.

3.5.4 Het Hof heeft - naar in de toelichting op de onderdelen wordt onderkend - blijkens de in rov. 5.2 en 5.5 gekozen bewoordingen de in 3.5.2 gegeven maatstaf toegepast. Uit het hiervóór in 3.5.3 overwogene volgt dat het Hof deze maatstaf terecht heeft toegepast in dit geval, waarin sprake is van economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten waaraan het risico van dierziekten en mogelijk als gevolg daarvan ook risico's voor de volksgezondheid zijn verbonden. De in de onderdelen 1 en 2 vervatte rechtsklachten omtrent hetgeen bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten als normaal bedrijfsrisico is te beschouwen, gaan uit van een andere rechtsopvatting dan hiervóór als juist is aanvaard en falen daarom.

3.5.5 Het Hof heeft (in rov. 5.4.2) in overeenstemming met hetgeen hiervóór in 3.5.3 is overwogen, onderzocht of het import- en handelsverbod voor de betrokkenen in de sector voorzienbaar was. Het Hof heeft geoordeeld dat zulks niet het geval was, omdat weliswaar in de voorafgaande jaren van tijd tot tijd iets in het nieuws was geweest over een mogelijke relatie tussen BSE bij rundvee en de ziekte CJD bij mensen en in de periode 1989-1995 bepaalde maatregelen in verband met BSE zijn getroffen in het Verenigd Koninkrijk, maar dat die signalen niet van dien aard waren dat de rundvleessector zich daardoor op een belangrijke wijziging in het beleid moest instellen, laat staan dat de sector erop bedacht moest zijn dat de handel in Brits rundvlees van de ene op de andere dag stilgelegd zou worden. Volgens het Hof wordt het onverwachte karakter van de situatie voldoende bewezen door de plotsklaps en onmiddellijk door de Nederlandse bewindslieden aan het Nederlandse publiek gedane waarschuwing, het opzien dat deze baarde en de gebodenheid van directe import- en handelsmaatregelen. In deze oordelen ligt besloten dat naar het oordeel van het Hof totdat plotseling op 21 maart 1996 met het oog op de volksgezondheid moest worden overgegaan tot een onmiddellijk import- en handelsverbod niet voorzienbaar was dat de toen reeds geldende maatregelen in verband met BSE ontoereikend zouden blijken te zijn. Door aldus te oordelen heeft het Hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het in dezen te hanteren begrip voorzienbaarheid. De hiertegen gerichte rechtsklachten van onderdeel 2a falen derhalve.

3.5.6 De rechtsklachten van de onderdelen 1b, 1d en 2b bouwen voort op de hiervóór onjuist bevonden rechtsopvatting omtrent hetgeen bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten als normaal bedrijfsrisico moet worden beschouwd, en falen daarom eveneens. Onderdeel 1c mist na het voorgaande zelfstandige betekenis.

3.6.1 Ook de motiveringsklachten van de onderdelen 1 en 2 worden tevergeefs voorgesteld. Verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard kan 's Hofs oordeel dat bedrijven als [verweerster], die zich voor een belangrijk deel richtten op de invoer van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk onevenredig nadelige, niet tot het normale bedrijfsrisico te rekenen gevolgen hebben ondervonden van het import- en handelsverbod, welk oordeel blijkens het voorgaande niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, voor het overige niet op juistheid worden getoetst. Het is niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Met betrekking tot de motiveringsklachten van de onderdelen 1b en 2c wordt nog het volgende overwogen.

3.6.2 Anders dan in onderdeel 1b wordt aangevoerd, heeft het Hof niet onvoldoende gemotiveerd waarom het het door [verweerster] gestelde nadeel niet heeft toegerekend aan het bestaan en voorkomen van BSE in het Verenigd Koninkrijk en het bekend worden van het verband tussen BSE en CJD, en waarom het in dit geval de schade heeft toegerekend aan het import- en handelsverbod. Voorzover het onderdeel tot uitgangspunt neemt dat het Hof de gehele door [verweerster] gestelde schade heeft toegerekend aan het import- en handelsverbod, mist het feitelijke grondslag. Het Hof heeft in rov. 5.3.2 onder ogen gezien dat ook zonder de uitlatingen en maatregelen minder orders met betrekking tot Brits rundvlees zouden worden geplaatst, maar het heeft niet aannemelijk geacht dat iedere handel in Brits rundvlees alleen door de berichtgeving zou stoppen. Voorts miskent het onderdeel dat het Hof blijkens zijn hiervóór in 3.4.3 weergegeven overwegingen - in beginsel - slechts toewijsbaar heeft geacht de vordering tot vergoeding van schade als gevolg van het uitblijven van een compensatieregeling voor schade die uitstijgt boven het bedrijfsrisico dat in het maatschappelijk verkeer voor rekening van de betrokken bedrijven moet blijven en dat bedrijven als [verweerster], die in de voedingssector opereren, er in het algemeen mee rekening dienen te houden dat maatschappelijke ontwikkelingen (zoals op het gebied van de volksgezondheid, consumentenbelangen en milieu) vergen dat zij hun bedrijfsvoering en/of producten aanpassen. Een en ander zal in de schadestaatprocedure nog aan de orde kunnen komen. Het onderdeel kan derhalve niet tot cassatie leiden.

3.6.3 Onderdeel 2c klaagt dat onbegrijpelijk is dat het Hof bij zijn hiervóór in 3.5.5 weergegeven oordeel in aanmerking heeft genomen dat Noord-Ierland binnen het Verenigd Koninkrijk in zoverre een eigen beleid voerde dat het ten aanzien van rundvee zeer hoge veterinaire eisen stelde en erop toezag dat het voor export bestemde rundvlees aan strenge keuringseisen voldeed alsmede dat [verweerster] gezien de wetenschap van dat beleid niet behoefde te voorzien dat het door haar uit Noord-Ierland geïmporteerde rundvlees door import- en handelsverboden getroffen zou worden. Voorts klaagt het onderdeel dat het Hof geen betekenis had mogen toekennen aan de stelling van [verweerster] dat het door haar geïmporteerde ossenvlees werd verkocht met de garantie dat het BSE-vrij was. Het onderdeel faalt. Het Hof heeft bij zijn oordeel dat het van de ene op de andere dag stilleggen van de handel in Brits rundvlees in de sector niet voorzienbaar was, in aanmerking genomen dat in de periode 1989-1995 in het Verenigd Koninkrijk bepaalde maatregelen in verband met BSE waren getroffen, en het heeft (in rov. 5.1) vastgesteld dat in Noord-Ierland een niet te verwaarlozen aantal BSE-besmettingen op rundveebedrijven voorkwam. Tegen die achtergrond is niet onbegrijpelijk dat het Hof zijn oordeel dat het plotselinge stilleggen van de import van vlees ook uit Noord-Ierland in de sector niet voorzienbaar was mede heeft doen steunen op de in Noord-Ierland geldende stringentere keuringseisen en op de omstandigheid dat in Noord-Ierland in de gedingstukken nader omschreven garantieverklaringen werden afgegeven, omdat daarmee in de kennelijke gedachtengang van het Hof naar het oordeel van de bevoegde autoriteiten voldoende werd gewaarborgd dat geen met BSE besmet vlees zou worden geëxporteerd, totdat plotseling het ernstige gevaar voor de gezondheid van mensen aan het licht kwam dat tot het volledig stilleggen van de import van Brits vlees leidde.

3.7.1 Onderdeel 3a klaagt dat het Hof zijn hiervóór in 3.3 onder c) weergegeven oordeel mede heeft gebaseerd op het feit dat voor andere bedrijfsgenoten, te weten agrarische bedrijven die kalveren uit het Verenigd Koninkrijk importeerden, vetmestten en slachtten, wel compensatie-regelingen voor inkomensverliezen zijn getroffen. Het onderdeel voert in de eerste plaats aan dat de import van vlees een wezenlijk andere activiteit is dan het importeren, vetmesten en slachten van kalveren en klaagt dat het Hof de gelijkstelling niet motiveert. In de tweede plaats betoogt het onderdeel dat het feit dat voor de producenten van rundvlees wel een compensatieregeling voor inkomensverliezen in het leven is geroepen een gevolg is van de vigerende Europese regelgeving en dat zulks niet (zonder meer) aan de Staat kan worden toe- en aangerekend. Voorts valt bij beantwoording van de vraag of sprake is van een onevenredig nadeel door bepaalde maatregelen, dat verplicht tot vergoeding van dat nadeel, geen rekening te houden met het gegeven dat een vergelijkbare groep getroffenen wel compensatie wordt geboden, aldus het onderdeel.

3.8.1 Onderdeel 4 ten slotte klaagt dat het Hof niet inzichtelijk maakt en ontoereikend motiveert dat het nadeel dat [verweerster] in de door het Hof in aanmerking genomen periode heeft ondervonden van de gewraakte maatregelen, valt aan te merken als onevenredig. Tegen de achtergrond van de hiervóór in 3.4.2 tot en met 3.4.4 weergegeven oordelen is volgens het onderdeel niet meer duidelijk welke schade het Hof op het oog heeft bij zijn oordeel dat sprake is van onevenredig nadeel bij [verweerster] als gevolg van het import- en handelsverbod van 21 maart 1996 en/of waarom het Hof die schade onevenredig oordeelt.

3.8.2 Voorzover het onderdeel voortbouwt op de voorafgaande onderdelen, faalt het op grond van het hiervóór overwogene. Voorts moet bij de beoordeling van dit onderdeel in aanmerking worden genomen dat het Hof, uitgaande van zijn blijkens het hiervóór overwogene tevergeefs bestreden oordeel dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld, voor de beslissing omtrent de omvang van de daardoor geleden schade mocht verwijzen naar de schadestaatprocedure, nu in de hiervóór in 3.4.2 tot en met 3.4.4 weergegeven overwegingen ligt besloten dat het Hof aannemelijk heeft geacht dat [verweerster] door het onrechtmatig handelen van de Staat enige schade heeft geleden, zij het, naar in deze overwegingen eveneens ligt besloten, wellicht van betrekkelijk geringe omvang. Het Hof heeft met deze overwegingen voldoende inzicht gegeven in zijn gedachtengang en behoefde zich bij zijn oordeel omtrent de grondslag voor de verplichting tot schadevergoeding niet te laten weerhouden door de omstandigheid dat in de schadestaatprocedure, op de uitkomst waarvan thans niet kan worden vooruitgelopen, mogelijk slechts een gering bedrag aan schadevergoeding zal kunnen worden toegewezen. Het onderdeel faalt derhalve ook voor het overige.

4. Beslissing

Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, H.A.M. Aaftink, D.H. Beukenhorst en O. de Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 20 juni 2003.