Hoge Raad, 04-04-2014, ECLI:NL:HR:2014:777, 12/02475

Belanghebbende heeft in januari en februari 2008 een viertal bouwvergunningen aangevraagd. Bij besluiten van 15 maart 2010 heeft het College de vergunningen geweigerd. Met dagtekening 15 maart 2010 zijn aan belanghebbende de onderhavige vier legesnota’s gezonden.

Voor de Rechtbank heeft belanghebbende zich op het standpunt gesteld dat de legesverordening onverbindend is wegens overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de opbrengstlimiet). Naar het oordeel van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar niet aangetoond dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overstijgen. De Rechtbank heeft die stelling verworpen. Zij heeft daartoe overwogen dat de heffingsambtenaar ter zitting heeft gesteld dat wat betreft de legesverordening sprake is van een kostendekkingspercentage van 74,3 percent en dus van een substantiële onderdekking en dat belanghebbende deze stelling niet meer heeft betwist.

In haar hogerberoepschrift voor het Hof heeft belanghebbende gesteld: “Verder wordt er in de uitspraak gesteld dat ik het eens ben met het feit dat het kostendekkingspercentage van 74,3% goed is. Ik heb zelf de berekening van de gemeente niet gezien en kan niet controleren of dat deze juist is.”

In zijn verweerschrift in hoger beroep heeft de heffingsambtenaar de inlichtingen verschaft die zijn vermeld in ’s Hofs uitspraak onder 2.14 en 2.15. De overgelegde raming van baten en lasten bevat de gegevens van de rekeningnummers uit de gemeentelijke begroting en enige daarbij gegeven toelichtingen. Daaruit volgt dat de geraamde lasten € 1.127.162 hebben bedragen en de geraamde opbrengsten € 979.135 (kostendekkingspercentage 86,9 percent).

De zitting van het Hof heeft plaatsgevonden op 25 november 2011. Met dagtekening 23 november 2011 heeft belanghebbende een pleitnota aan het Hof gezonden. Daarin wordt gesteld dat onduidelijk is waarop de raming van de heffingsambtenaar is gebaseerd en dat de aangeleverde cijfers oncontroleerbaar zijn. Bij gebrek aan wetenschap worden die cijfers betwist. Ten aanzien van enkele met name genoemde posten worden de opstellingen van baten en lasten onoverzichtelijk genoemd.

De heffingsambtenaar heeft in zijn pleitnota voor de zitting van het Hof onder verwijzing naar jurisprudentie van de Hoge Raad (o.m. HR 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236, BNB 2010/226) de stelling van belanghebbende bestreden dat van de gemeente mag worden verlangd dat zij van alle diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ervan heeft geraamd. Voorts heeft de heffingsambtenaar gesteld dat naar zijn mening met het overzicht en de toelichting die hij heeft overgelegd reeds voldoende inzicht in de ramingen is verschaft. Indien meer inzicht nodig is, biedt hij aan dergelijke stukken te produceren en in te brengen.

Het Hof heeft geoordeeld dat de heffingsambtenaar niet concreet en cijfermatig is ingegaan op de stelling van belanghebbende omtrent de onderbouwing naar aard en omvang van de kostenposten van de ‘lasten ter zake’. Aan het aanbod van de heffingsambtenaar ter zitting om alsnog meer inzicht te verstrekken in de cijfermatige gegevens is het Hof voorbijgegaan. Naar ’s Hofs oordeel is sprake van een bewijsaanbod onder de voorwaarde dat het Hof een voorlopig oordeel geeft omtrent de waardering van het door partijen bijgebrachte bewijs. Voorts is het aanbod volgens het Hof te laat gedaan. Met hetgeen de heffingsambtenaar in hoger beroep naar voren heeft gebracht heeft hij de bestaande twijfel niet naar vermogen weggenomen en heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet, aldus het Hof.

Bij de beoordeling van het middel moet het volgende worden vooropgesteld.

Het Hof heeft terecht tot uitgangspunt genomen hetgeen is overwogen in de onderdelen 3.2.1 tot en met 3.2.5 van het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159 (hierna: het arrest BNB 2009/159). Met hetgeen aldaar is overwogen omtrent de stelplicht van de heffingsambtenaar, heeft de Hoge Raad rekening willen houden met de omstandigheid dat de belanghebbende in de regel geen toegang heeft tot de gegevens die hij nodig heeft om voldoende gemotiveerd feiten te stellen die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Dit laat onverlet, zoals in de zojuist genoemde overwegingen ook is benadrukt, dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust.

De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951, BNB 2005/112, en HR 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236, BNB 2010/226).

In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.

Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor in 3.3.4 bedoelde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De zinsnede in onderdeel 3.2.3 van het arrest BNB 2009/159 ‘teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen’, houdt derhalve niet in dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat die twijfel ongegrond is.

Voorts zij eraan herinnerd dat tot de ‘lasten ter zake’ niet alleen posten behoren die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar dat daartoe ook behoren aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. o.m. HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:2010:BL0990, BNB 2010/234).

Ten slotte zij erop gewezen dat in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242).

Gelet op het hiervoor onder 3.3 overwogene heeft het Hof het ter zitting in hoger beroep gedane aanbod van de heffingsambtenaar tot het verstrekken van nadere inlichtingen niet mogen afwijzen op de daartoe gebezigde gronden.

Ten eerste is zonder nadere toelichting, welke ontbreekt, niet begrijpelijk dat het aanbod zou zijn gedaan onder de voorwaarde dat het Hof een tussenbeslissing zou geven over de waardering van het tot dan toe bijgebrachte bewijs.

Ook overigens heeft het Hof onvoldoende inzicht gegeven in zijn gedachtegang. Indien het Hof ervan is uitgegaan dat het in dit geding aan de heffingsambtenaar is om te bewijzen dat ten aanzien van de in de Legesverordening 2008 en de daarbij horende Tarieventabel genoemde diensten, telkens per post, een correcte berekening van de daarop betrekking hebbende lasten is gemaakt, berust de afwijzing van het door de heffingsambtenaar ter zitting gedane aanbod, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3.2 en 3.3.5 is overwogen, op een onjuiste rechtsopvatting.

Indien het Hof niet heeft miskend dat belanghebbende de bewijslast draagt van zijn stelling dat de heffingsambtenaar onjuiste en/of onvolledige gegevens heeft verstrekt, is ’s Hofs beslissing op het door de heffingsambtenaar gedane aanbod onjuist voor zover belanghebbende in hoger beroep slechts heeft gesteld dat hij de door de heffingsambtenaar verstrekte gegevens ‘bij gebrek aan wetenschap’ betwist. Aldus is immers geen sprake van een voldoende gemotiveerde stelling waarom ten aanzien van bepaalde posten redelijke twijfel bestaat.

Voor zover belanghebbende in zijn kort voor de zitting van het Hof toegezonden pleitnota bepaalde posten onoverzichtelijk had genoemd, heeft het Hof kennelijk – en in cassatie onbestreden – geoordeeld dat die stellingen voldoende gemotiveerd zijn en niet als tardief zijn aan te merken. Een goede procesorde brengt onder die omstandigheden mee dat het Hof de behandeling van de zaak diende te schorsen teneinde de heffingsambtenaar de gelegenheid te bieden nadere inlichtingen omtrent de desbetreffende posten te verstrekken, tenzij het Hof zich ervan had vergewist dat de heffingsambtenaar aan een zodanige schorsing geen behoefte had (vgl. HR 6 oktober 2006, nr. 42253, ECLI:NL:HR:2006:AY9497, BNB 2007/138). Uit ’s Hofs uitspraak blijkt niet dat het een of het ander heeft plaatsgevonden.