Parket bij de Hoge Raad, 16-05-2008, BB8342, 41874

Conclusie inzake:

Het dagelijks bestuur van het Waterschap Velt en Vecht

tegen

X

1. Inleiding

De heffingsambtenaar van het Waterschap Velt en Vecht (verder: het Waterschap) heeft ter zake van een leeg- en te koop staande woning verontreinigingsheffing geheven naar drie zogenoemde vervuilingseenheden (hierna aangeduid als: v.e.). De vraag is of in een dergelijke geval een maatstaf van 3 v.e. gehanteerd mag worden. Complicerende factor in het geheel is dat uit de gedingstukken valt af te leiden dat in het tijdvak waarop de aanslag ziet, in het geheel geen waterverbruik heeft plaatsgevonden. Dat betekent dat een belastbaar feit ontbreekt, waarmee de grond onder de aanslag wegvalt.

2. Feiten en procesverloop

2.1. X (hierna: X) is eigenaar van de woning aan de a-straat 1 te Q (hierna: de woning). X woont niet in Q: hij heeft de woning tot 1 oktober 2003 verhuurd. De woning staat sindsdien leeg en wordt te koop aangeboden. Uit de gedingstukken(1) blijkt dat de NV Waterleidingmaatschappij R X heeft ingeschreven op 27 september 2003. Het Waterschap heeft deze datum gehanteerd als aanvangsdatum van de heffingsplicht van X voor de verontreinigingsheffing. Het daadwerkelijke waterverbruik vanuit de woning is in de periode 27 september 2003 tot 10 mei 2004 1 m³ geweest.

2.2. Tot de gedingstukken(2) behoort een eindafrekening van de NV Waterleidingmaatschappij R van 14 oktober 2004. Daarin wordt over de periode 1 januari 2004 - 1 oktober 2004 de kosten van 6 m³ waterverbruik aan X in rekening gebracht. Op deze eindafrekening is aangegeven wat de meterstanden aan het begin en aan het eind van deze periode waren: aan het begin van de periode - dat wil zeggen op 1 januari 2004 - was de meterstand blijkens de eindafrekening 196 m³. X heeft in zijn conclusie van repliek bij het Hof verklaard dat de watermeter van de woning op 27 september 2003 een stand van 196 m³ aangaf (zie ook 5.2.4 van deze conclusie).

2.3. Met dagtekening 13 oktober 2003 is aan X over het tijdvak 27 september 2003 tot en met 31 december 2003 de onderhavige aanslag in de verontreinigingsheffing opgelegd ten bedrage van € 48,99. De aanslag is opgelegd naar 3 v.e.

2.4. Bij uitspraak van 19 november 2003 heeft de ambtenaar het door X ingediende bezwaarschrift afgewezen en heeft hij de aanslag gehandhaafd. Bij brief van 24 november 2003 heeft X bij de ambtenaar zijn bezwaren tegen de handhaving van de aanslag kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft X op 16 januari 2004 beroep ingesteld bij het gerechtshof Leeuwarden (hierna: het Hof).

3. Geschil voor het Hof

3.1. Voor het Hof was primair de ontvankelijkheid van het beroepschrift in geschil. Het materiële geschil betrof in de eerste plaats de vraag of X gedurende de periode waarop de aanslag betrekking heeft, ter zake van de woning heffingsplichtige was voor de verontreinigingsheffing van het Waterschap en, zo deze vraag bevestigend zou worden beantwoord, in de tweede plaats, of de aanslag terecht naar 3 v.e. was opgelegd.

3.2. Bij zijn uitspraak van 11 februari 2005 heeft het Hof X ontvankelijk verklaard in zijn beroep, daartoe overwegende dat, nu de brief van 24 november 2003 geen andere uitlegging toelaat dan dat X bezwaar had tegen de handhaving van de aanslag, de ambtenaar deze brief ingevolge artikel 6:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zo spoedig mogelijk had moeten doorzenden aan het Hof, waarna het Hof deze als beroepschrift in behandeling had genomen.

3.3. De vraag of X als heffingsplichtige voor de verontreinigingsheffing moet worden aangemerkt, heeft het Hof bevestigend beantwoord. Het Hof overwoog daartoe dat X gedurende de periode dat hij de woning ten verkoop houdt voor de verontreinigingsheffing als gebruiker moet worden aangemerkt, dat - voor zover geen sprake zou zijn van volgtijdig gebruik - de woning X feitelijk ter beschikking stond en dat het 'mede gelet op het geconstateerde waterverbruik'(3), aannemelijk was dat in de periode van leegstand vanuit de woning stoffen werden afgevoerd, zodat X ook op die grond als gebruiker moet worden aangemerkt.

3.5. Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard, heeft de uitspraak van de ambtenaar vernietigd en heeft de aanslag verminderd tot een berekend naar één v.e., te weten € 16,33.(4)

4. Geschil in cassatie

4.1. Bij geschrift van 23 maart 2005, ingekomen op 30 maart 2005(5), heeft (het dagelijks bestuur van) het Waterschap beroep in cassatie ingesteld tegen de uitspraak van het Hof.

4.2. In cassatie bestrijdt het Waterschap 's Hofs oordeel dat leegstand als gevolg van het te koop aanbieden moet worden aangemerkt als gebruik door één persoon. Als middel van cassatie stelt het Waterschap schending van het recht, hierin bestaande dat de door het Hof gegeven uitlegging van de Verordening verontreinigingsheffing waterschap Velt en Vecht 2001 (hierna: de Verordening) in strijd is met het systeem van artikel 21, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verder: Wvo).

4.3. X heeft bij brief van 19 juni 2005 een verweerschrift ingediend. Incidenteel beroep in cassatie heeft hij niet ingesteld.

4.4. Het Waterschap heeft op 25 januari 2007 een verzoek om versnelde behandeling van het beroep in cassatie ingediend. Dit verzoek is bij beschikking van 7 februari 2007 afgewezen.

5. Beschouwing

5.0. Vooraf

Tussen partijen is kennelijk in confesso dat de woning gedurende de gehele periode waarop de aanslag ziet, heeft leeggestaan. De door het Hof vastgestelde feiten (zie 2.1) laten echter de mogelijkheid open dat de woning van 27 september 2003 tot 1 oktober 2003 niet heeft leeggestaan: gedurende die dagen werd de woning immers nog door X verhuurd. Nu beide partijen klaarblijkelijk uitgaan van leegstand gedurende de gehele periode van de aanslag, hetgeen mij overigens -gelet op de meterstanden - aannemelijk lijkt, volg ik hen daarin.

5.1. Heffingsplichtige

5.1.4. Uit het vorenstaande moge blijken dat het Hof X mijns inziens terecht als heffingsplichtige heeft aangemerkt: als eigenaar heeft X het gebruik in vorenbedoelde zin van de leegstaande woning. Daarmee is X heffingsplichtige. Aan heffing kan evenwel uitsluitend worden toegekomen indien hij een belastbaar feit heeft verricht.

5.2. Belastbaar feit

5.2.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Wvo, vormt "het direct of indirect brengen van stoffen(9) in oppervlaktewater waarvoor de kwaliteitsbeheerder bevoegd is, of op een zuiveringtechnisch werk dat bij die kwaliteitsbeheerder in beheer is" het belastbare feit voor de verontreinigingsheffing. In het derde lid van bedoelde bepaling is het belastbare feit iets anders omschreven, namelijk als het afvoeren van stoffen vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte, doch aangezien op grond van artikel 17, aanhef en onderdeel i, van de Wvo, de term 'afvoeren' moet worden uitgelegd als 'direct of indirect brengen', brengt het verschil in omschrijving geen verschil in betekenis met zich.

5.2.2. Indien géén stoffen vanuit een woonruimte worden afgevoerd, kan aan heffing van verontreinigingsheffing niet worden toegekomen bij gebreke aan een belastbaar feit. Hoewel Wvo noch Verordening dat met zoveel woorden zeggen, heeft daarbij, dunkt mij, te gelden dat het ontbreken van enig waterverbruik betekent dat geen stoffen vanuit de woning zijn afgevoerd.(10) Het lijkt erop dat dit zich in casu voordoet.

5.2.3. Zoals ik in 2.1 van deze conclusie reeds signaleerde, heeft het Hof vastgesteld dat gedurende de periode 27 september 2003 tot 10 mei 2004 een waterverbruik van 1 m³ heeft plaatsgevonden. Het Hof specificeert niet wanneer dat verbruik heeft plaatsgevonden. Dat is in casu echter wel van belang, nu het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft, slechts loopt van 27 september 2003 tot en met 31 december 2003. In de uitspraak blijft derhalve het ongewisse of in het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft, wel verbruik (in wettelijke termen: het afvoeren van stoffen) heeft plaatsgevonden. Uit de gedingstukken leid ik af dat dit in het desbetreffende tijdvak niet het geval is geweest.

5.2.4. Als weergegeven in onderdeel 2.2 van deze conclusie behoort tot de gedingstukken een eindafrekening van de NV Waterleidingmaatschappij R van 14 oktober 2004 waarin over de periode 1 januari 2004 - 1 oktober 2004 aan X de kosten van 6 m³ waterverbruik in rekening wordt gebracht. Blijkens deze eindafrekening was de meterstand aan het begin van de periode - dat wil zeggen op 1 januari 2004 - 196 m³. X heeft in zijn conclusie van repliek bij het Hof verklaard dat de watermeter van de woning op 27 september 2003 een stand van 196 m³ aangaf. Deze verklaring, noch de juistheid van de eindafrekening van NV Waterleidingmaatschappij R zijn door de ambtenaar betwist.(11) Ik kan uit deze gegevens niet anders afleiden dan dat gedurende het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft geen sprake is geweest van waterverbruik c.q. van het afvoeren van stoffen in de zin van de Verordening. Dat betekent dat zich in dit tijdvak geen belastbaar feit heeft voorgedaan.

5.2.5. Het is vaste jurisprudentie dat in principe geen heffing kan plaatsvinden ter zake van belastbare feiten, gelegen buiten het tijdvak van de aanslag. Ik wijs in dit verband op BNB 1979/111(12) waarin de Hoge Raad oordeelde dat het tijdvak een zo essentieel onderdeel is van de aanslag, dat het niet is toegestaan om belasting die is verschuldigd ter zake van feiten die buiten dat tijdvak zijn gelegen in de aanslag op te nemen, tenzij de op het aanslagbiljet voorkomende vermelding van het tijdvak op een duidelijke, ook voor de belastingplichtige kenbare vergissing berust.

5.2.6. Nu het Hof - als weergegeven in 3.3 en 3.4 van deze conclusie - zijn oordeel heeft gebaseerd op het verbruik van water, terwijl uit de feiten en gedingstukken (zie 2.1, 2.2 en 5.2.4) volgt dat in het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft geen waterverbruik heeft plaatsgevonden, en voorts niet uit de stukken valt af te leiden dat het op het aanslagbiljet vermelde tijdvak berustte op een duidelijke, ook voor X kenbare, vergissing, moet mijns inziens worden vastgesteld dat de beslissing van het Hof feitelijke grondslag ontbeert en in zoverre onbegrijpelijk is. De uitspraak dient mijns inziens dan ook ambtshalve te worden vernietigd.

5.3. Maatstaf van heffing

5.3.1. Zou wel water verbruikt zijn in het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft, dan ben ik van mening dat het Hof terecht de aanslag heeft verminderd tot op één v.e. Ik baseer dat op het volgende.

5.3.2. Krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wvo, respectievelijk artikel 6, eerste lid, van de Verordening geldt de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd als grondslag voor de heffing. De verontreinigingsheffing wordt dan geheven over de vervuilingswaarde van die stoffen, uitgedrukt in v.e., (zie artikel 19, tweede lid, van de Wvo en artikel 6, tweede lid, van de Verordening). De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, is forfaitair bepaald: ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Wvo wordt deze gesteld op een gelijk aantal v.e. per woonruimte, met een maximum van drie. De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door één persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd, bedraagt ingevolge de tweede volzin van artikel 21, eerste lid, van de Wvo, één v.e. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de keuze om ten aanzien van - onder meer - woonruimten een forfaitaire maatstaf van heffing te hanteren, kennelijk is ingegeven door redenen van uitvoerbaarheid en doelmatigheid.(13)

5.3.3. Artikel 21, eerste lid, eerste volzin, van de Wvo laat, althans tekstueel, de mogelijkheid open dat de maximale maatstaf van heffing van 3 v.e. wordt gehanteerd, ongeacht of de desbetreffende woonruimte daadwerkelijk gebruikt wordt. In die zin lijkt aan de waterschappen de ruimte te zijn geboden om, ook ingeval van leegstand, te heffen op basis van 3 v.e. Ik meen dat de Verordening die mogelijkheid niet biedt. Anders dan de Wvo legt de Verordening namelijk uitdrukkelijk een koppeling tussen de te hanteren maatstaf van heffing en het gebruik van een woning. Artikel 16 van de Verordening stelt de vervuilingswaarde van een woonruimte op één v.e. indien een woning door één persoon wordt gebruikt en op drie v.e., 'indien de woonruimte wordt gebruikt door meer dan één persoon'. De Verordening voorziet daarmee niet in een regeling voor de situatie waarin een woning leegstaat. Leegstand lijkt mij moeilijk te rijmen met gebruik door meerdere personen.

5.3.4. Maar ook wanneer we enkel artikel 21, eerste lid, van de Wvo in ogenschouw zouden nemen, meen ik dat bij leegstand niet naar 3 v.e. kan worden geheven, ondanks het feit dat de tekst van de eerste volzin van deze bepaling, zoals ik in 5.3.3 aangaf, niet uitsluit dat in deze situatie een maatstaf van heffing van 3 v.e. wordt gehanteerd. Een dergelijke grammaticale uitlegging lijkt mij namelijk niet juist, wanneer de tweede volzin van voormelde bepaling(14) in de beschouwing wordt betrokken. Het kan mijns inziens niet zo zijn dat een door één persoon bewoonde - d.w.z. daadwerkelijk gebruikte - ruimte getroffen wordt door een lagere (maatstaf) van heffing dan een ruimte die niet gebruikt wordt. Daaraan doet mijns inziens niet af dat de vaststelling van de maatstaf van heffing op basis van een forfait geschiedt. Weliswaar is het eigen aan een (belasting)forfait, dat toepassing daarvan in concrete gevallen nu eens kan leiden tot een te hoge heffing, dan weer tot een te lage heffing, maar bedacht moet worden dat een forfait in redelijkheid enige aansluiting moet zoeken bij de werkelijkheid. Dat is mijns inziens niet het geval indien een door één persoon gebruikte ruimte getroffen wordt door een lagere (maatstaf van) heffing dan een leegstaande woning.

5.3.5. Ik meen dan ook dat een redelijke wetsuitlegging met zich brengt dat in de situatie waarin vanuit een leegstaande woning (enige) afvoer van stoffen plaatsvindt, artikel 21, eerste lid, van de Wvo zo moet worden uitgelegd dat de leegstand wordt gelijkgesteld aan het 'gebruik door één persoon', hetgeen met zich brengt dat de vervuilingswaarde gesteld moet worden op één v.e.

5.3.6. Het vorenvermelde standpunt heeft mijns inziens niet tot consequentie dat bij elke tijdelijke leegstand - een vakantie of een verblijf buitenshuis om andere redenen - zou moeten worden teruggegrepen op een heffing naar één v.e. Bedacht moet immers worden dat de grondslag van de verontreinigingsheffing de hoeveelheid (en hoedanigheid) van stoffen is die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Alleen indien - zoals overigens in casu - de heffingsplicht in de loop van een kalenderjaar aanvangt, komt heffing naar tijdsevenredigheid aan de orde (vgl. artikel 21, vierde lid, van de Wvo en artikel 4 van de Verordening).

6. Cassatiemiddel

Uit het vorenstaande vloeit voort dat het middel mijns inziens niet tot cassatie kan leiden. Gelet op hetgeen ik onder 5.2.6 heb geconcludeerd, dient de uitspraak van het Hof echter ambtshalve te worden vernietigd, evenals de uitspraak op het bezwaar en de aanslag.

7. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging de uitspraak van het Hof, alsmede de aanslag te vernietigen.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G