Parket bij de Hoge Raad, 30-07-2014, ECLI:NL:PHR:2014:1760, 13/05584
Parket bij de Hoge Raad, 30-07-2014, ECLI:NL:PHR:2014:1760, 13/05584
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 30 juli 2014
- Datum publicatie
- 26 september 2014
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2014:1760
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2014:3615
- Zaaknummer
- 13/05584
Inhoudsindicatie
Belanghebbende heeft een aanvraag ingediend voor een vergunning voor toepassing van de douaneregeling passieve veredeling voor het vermengen van communautaire lichte olie (benzine) met niet-communautaire ethanol tot de biobrandstof E85 (hierna: E85). Het vermengen vindt in een schip plaats, buiten de territoriale wateren van de Europese Unie (hierna: EU). Na het vermengen komt het schip terug naar Nederland, waar belanghebbende de E85 voor het vrije verkeer aangeeft. De Inspecteur heeft de aanvraag afgewezen omdat de economische voorwaarden zijns inziens niet zijn vervuld.
In deze procedure staat de (economische) douaneregeling passieve veredeling centraal, althans de vraag of belanghebbende in aanmerking komt voor een vergunning voor toepassing van die douaneregeling. Meer specifiek gaat het om de vraag wie de ‘communautaire veredelaars’ zijn wier wezenlijke belangen op grond van artikel 148, aanhef en onder c, CDW niet ernstig mogen worden geschaad.
Rechtbank Haarlem (hierna: de Rechtbank) is van oordeel dat rekening dient te worden gehouden met zowel de communautaire producenten van de ethanol als de producenten van E85. Naar het oordeel van de Rechtbank zijn er voldoende aanwijzingen dat de wezenlijke belangen van in de EU gevestigde producenten van ethanol ernstig zouden worden geschaad als de vergunning zou worden verleend en heeft de Inspecteur terecht de aanvraag voor de vergunning afgewezen. Hof Amsterdam (hierna: het Hof) oordeelde daarentegen dat de Inspecteur de vergunning had moeten verlenen. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag dient naar het oordeel van het Hof enkel rekening te worden gehouden met de wezenlijke belangen van de in de EU gevestigde producenten van E85. Aangezien de Inspecteur niet over aanwijzingen beschikt dat gebruikmaking van de regeling passieve veredeling er toe leidt dat de wezenlijke belangen van Europese E85 producenten worden geschaad, wordt niet toegekomen aan een onderzoek van de economische voorwaarden (artikel 585, lid 1 jo. artikel 502, lid 2, UCDW).
Allereerst besteed A-G Van Hilten aandacht aan het doel en strekking van de regeling passieve veredeling. De douaneregeling passieve veredeling ziet op communautaire goederen die (tijdelijk) worden uitgevoerd om buiten de EU een be- of verwerking (‘veredeling’) te ondergaan, en die vervolgens veredeld en wel (met niet-communautaire goederen) weer in de EU terugkeren. Een van de doelstellingen van de regeling passieve veredeling, meent de A-G, is dan ook te voorkomen dat douanerechten worden geheven over producten die na buiten de EU te zijn veredeld weer worden ingevoerd. De regeling beoogt haar doelstelling te bereiken door bij die wederinvoer de douanerechten die verschuldigd zouden zijn over de tijdelijk uitgevoerde goederen te verrekenen.
Het valt de A-G op dat in de bepalingen inzake passieve veredeling niets is bepaald omtrent de mate waarin het te bewerken communautaire goed deel moet uitmaken van het veredelingsproduct. Ook zijn er geen voorwaarden ten aanzien van de tarieven, evenmin als ten aanzien van de (on)omkeerbaarheid van de bewerking. Daaruit leidt de A-G af dat de omstandigheid dat de communautaire grondstof maar een klein deel uitmaakt van het veredelingsproduct niet af doet aan de toepasbaarheid van de regeling en het voor de toepassing van de regeling kennelijk niet uitmaakt of het ingevoerde veredelingsproduct mogelijk lager is getarifeerd dan de niet-communautaire goederen die bij de veredeling van het tijdelijk uitgevoerde goed werden gebruikt.
Aan de toepassing van de regeling passieve veredeling is - voor zover hier van belang - de voorwaarde van een voorafgaande vergunningverlening verbonden. Een vergunning wordt slechts verleend indien de wezenlijke belangen van de communautaire veredelaars niet ernstig worden geschaad (economische voorwaarden, artikel 148, aanhef en onder c, CDW).
Op het eerste gezicht ligt het volgens de A-G voor de hand dat met ‘communautaire veredelaars’ gedoeld wordt op in de EU gevestigde ondernemingen die grondstoffen als die welke onder de regeling passieve veredeling buiten de EU worden gebracht - in casu de benzine - binnen de EU bewerken of verwerken tot het veredelingsproduct - in casu E85 - (dat onder de regeling passieve veredeling wordt binnengebracht). Anderzijds rijst de vraag bij de A-G of onder ‘communautaire veredelaars’ ook de binnen de Unie gevestigde ondernemers worden bedoeld die de communautaire grondstof binnen de EU tot het eindproduct bewerken (ruime uitleg). Die vraag wordt ingegeven door rechtspraak van het Hof van Justitie over de douaneregeling behandeling onder douanetoezicht (hierna: BOD). Bij die regeling gaat het om niet-communautaire goederen die zonder betaling van rechten in de EU een behandeling ondergaan en die vervolgens - tegen het voor het behandelde goed geldende douanetarief - in het vrije verkeer worden gebracht (artikel 130 CDW). Het doel van de regeling BOD is te voorkomen dat behandelingen van goederen naar het buitenland worden overgebracht ten detrimente van communautaire behandelaars. Een vergunning voor de regeling BOD wordt slechts verleend indien ‘de wezenlijke belangen van de communautaire producenten van soortgelijke goederen’ niet worden geschaad (economische voorwaarden, artikel 133 CDW). Over de uitlegging van deze term handelde het arrest van het HvJ van 11 mei 2006, Coberco, C-11/05. In dat arrest valt op, aldus de A-G dat het HvJ, het bereik van artikel 133, onder e, CDW oprekt van ‘producenten van soortgelijke producten’ tot ‘veredelaars van grondstoffen en communautaire producenten van soortgelijke goederen’. A-G meent evenwel dat dit oordeel van het HvJ inzake de regeling BOD niet kan worden doorgetrokken naar de regeling passieve veredeling, nu de doelstelling van beide regelingen haars inziens daarvoor te veel verschilt.
De slotsom is dat volgens de A-G bij toepassing van artikel 148, onder c, CDW de economische positie van producenten van ethanol niet aan de orde is en dat slechts moet worden bezien of de communautaire producenten van E85 door de passieve veredeling benadeeld (zouden) worden. Aangezien in het onderhavige geval daarvoor geen aanwijzingen zijn, brengt de fictie van artikel 585, lid 1, van de UCDW mee dat een onderzoek naar de economische voorwaarden niet aan de orde is, c.q. dat de economische voorwaarden geacht wordt te zijn vervuld. De A-G meent dan ook dat belanghebbende in aanmerking komt voor een vergunning passieve veredeling.
A-G Van Hilten adviseert het beroep in cassatie van de staatssecretaris van Financiën ongegrond te worden verklaren.
Conclusie
mr. M.E. van Hilten
Advocaat-Generaal
Conclusie van 30 juli 2014 inzake:
|
HR nr. 13/05584 Hof nr. 12/00124 Rb nr. AWB 11/1344 |
Staatssecretaris van Financiën |
|
Derde Kamer A |
tegen |
|
Douanerechten 2008 |
[X] B.V. 1 |
1 Inleiding
Belanghebbende heeft een aanvraag gedaan voor een vergunning voor toepassing van de douaneregeling passieve veredeling in verband met het buitengaats vermengen van communautaire lichte olie met niet-communautaire ethanol. De aanvraag is afgewezen omdat de zogenoemde economische voorwaarden volgens de Inspecteur2 niet zijn vervuld. Belanghebbende denkt daar anders over. De beslechting van het geschil hangt af van het antwoord op de vraag wie – althans: welke categorieën ondernemers – de ‘communautaire veredelaars’ zijn wier wezenlijke belangen op grond van artikel 148, aanhef en onder c, van het Communautair douanewetboek (hierna: CDW)3 niet ernstig mogen worden geschaad.
Het moge duidelijk zijn dat in deze conclusie op deze problematiek wordt ingegaan.
2 Feiten en procesverloop
Belanghebbende, (logistiek) dienstverlener op het gebied van minerale olieproducten en reder van (olie)tankschepen4, heeft op 30 juni 20085 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor toepassing van de douaneregeling passieve veredeling voor het mengen van communautaire (lichte) benzine6 en niet-communautaire ethanol7 tot de biobrandstof E85 (hierna: E85). Deze brandstof is geschikt voor zogenoemde Flexi-Fuel motoren.
Om E85 tot stand te brengen wordt circa 15% benzine gemengd met circa 85% ethanol.8 Deze componenten worden in afzonderlijke compartimenten geladen in een schip, gelegen in een Nederlandse haven. Het vermengen vindt in het schip plaats, buiten de territoriale wateren van de Europese Unie (hierna: EU). De veredelingshandeling bestaat uit het verwijderen van het tussenschot tussen de compartimenten met de benzine respectievelijk de ethanol, in het schip waarin deze producten zijn geladen. De vermenging geschiedt daarna vanzelf en wordt gestimuleerd door de golfslag van de Noordzee. Het tussenschot wordt verwijderd door de kapitein van het schip dat door belanghebbende is gehuurd voor het buitengaats brengen en weer terugbrengen van de goederen. De kapitein is niet bij belanghebbende in dienst; hij krijgt van belanghebbende nauwkeurige instructies.
Na het vermengen komt het schip terug naar Nederland, waar belanghebbende de E85 voor het vrije verkeer aangeeft onder tariefpostonderverdeling 3824 90 97 van de Gecombineerde Nomenclatuur9 (hierna: GN).
Belanghebbende beschikt over twee bindende tariefinlichtingen (hierna: bti’s):10
- NL RTD-2007-003861 – mix van ethanol en benzine (80%-20% mix)
- NL RTD-2007-003862 – mix van ethanol en benzine (88%-12% mix)
Bij brief van 1 september 2008 heeft de Inspecteur belanghebbende medegedeeld dat de Belastingdienst/Douane [Q] een identieke aanvraag in behandeling heeft, ten aanzien waarvan overwogen wordt deze voor te leggen aan het Comité Douanewetboek (verder: het Comité) en dat hij in verband daarmee de beslissing over afgifte van de gevraagde vergunning opschort.
De kwestie is behandeld in de vergadering van 27 oktober 2008 van het Comité.11
Bij brief van 21 november 2008 heeft de Inspecteur belanghebbende bericht dat de Europese Commissie (hierna: de Commissie) het standpunt heeft ingenomen dat er bij de regeling passieve veredeling voor biobrandstoffen indicaties zijn dat de belangen van communautaire producenten geschaad worden en dat om die reden alle aanvragen voor de regeling passieve veredeling van biobrandstoffen waarbij communautaire benzine wordt gemengd met niet-communautaire ethanol, moeten worden voorgelegd aan het Comité Economische Douaneregelingen. In dit kader heeft de Inspecteur belanghebbende verzocht:
“(…) een degelijke onderbouwing te geven aan de vergunningaanvraag i.c. de reden waarom de productie onder de regeling passieve veredeling moet plaatsvinden.”
Belanghebbende heeft bij brief van 8 juli 2009 aan dit verzoek voldaan en heeft zich in die brief op het standpunt gesteld dat:
“(…)
3 Legal basis economic conditions
According to Article 502 of the Implementing Regulation an authorization to operate OPR12 will not be granted unless economic conditions are examined by the customs authorities or are deemed to be fulfilled pursuant to Chapters 3, 4 or 5.13
We consider that, in accordance with Article 585 of the implementing Regulation that the economic conditions are deemed to be fulfilled and therefore there is no requirement to examine the economic conditions with respect to the impact on Community processors.
Article 585(1) states:
“Except where indications to the contrary exist, the essential interests of Community processors shall be deemed not to be seriously harmed.”
We do not believe that there are any indications that suggest that, by granting an OPR authorization to apply OPR to the Community status fuel that there will be any negative impact on other Community processors. Further we do not consider that there are a significant number of Community E85 processors in any case. We understand that the majority of bio-fuels consumed within the EU are currently sourced from outside the EU and that Community processors are currently running with spare capacity. This has mostly been as a result of the increase of subsidies for US bio-fuel processors which allows them to significantly undersell Community processors.
Therefore we would suggest that the economic conditions are deemed to be fulfilled in any case and there is no legal basis upon which to investigate the economic conditions.
However, according to the Dutch customs authorities the economic conditions are not deemed to be fulfilled and therefore must be examined.
(…)
4 Fulfillment of economic conditions
• E85 should be made readily available on the EU market and at the most competitive price possible to encourage consumers to switch to bio-fuels.
In order to reduce dependence on imported oil and fossil fuel carbon dioxide emissions, the EU will need to produce as much renewable bio-fuel as possible - from grain at present and from cellulose in the future. The EU must however, also develop and establish sustainable trade structures with countries in the tropical regions of the world in order to utilize global bio-fuel production potential.
• The EU’s bio-fuel directive (Directive 2003/30/EC) requires high bio-fuel targets to be met. [B], by cutting its costs of production, can increase volumes of bio-fuels to be released onto the European market. Currently targets are not met by Community processors.
(…)
• An OPR authorization will not result in serious disadvantages for EU processors since distributors of bio-fuels to end consumers will look to by14 the fuels at the lowest price which may be outside the EU. EU processors must stay as competitive as possible.
[B] is of the opinion that the economic conditions are deemed to be fulfilled and alternatively that the essential interests of Community processors are not seriously harmed by processing E85 outside the EU under an OPR license.
(…)”
De aanvraag is in het Comité besproken in de vergadering van 11 november 2009. In het verslag van deze vergadering is opgenomen:15
“(...) In this particular case the majority of MSs strongly emphasized that the essential interests of the Community processors of bioethanol and E85 would be seriously harmed because imports of bio-fuel ethanol, either in the form of pure ethanol or blended with gasoline in the form of E85 under OP, compete directly with domestic ethanol. The previous PCC cases had shown how sensitive this matter is. The Committee (with the exception of two MSs) concluded that the legal fiction embedded in Article 585(1) CCIP cannot be applied. This meant that an examination of the economic conditions had to be carried out.
COM argued that imported E85 is in direct competition with domestic bio-ethanol, since bio-ethanol is the fundamental component of E85. Moreover, in 2008, almost half of the EU's industrial ethanol production capacity was not used. The Community bio-ethanol industry currently has overcapacity and therefore a considerable quantity of imported bioethanol would seriously harm the interests of Community producers. Moreover, demand for E85 is high in only three MSs, namely Germany, France and Sweden. The German and French markets are supplied mainly by national sources. The Swedish market is supplied from E85 obtained under PCC. The issue here concerns the market for which the E85 covered by the request is intended. It seemed that this E85 is destined for the low blend market, such as the E5 market. An indication of this was given in the request where it was stated that "The Community status E85 is also stored, transported and blended under the suspension of excises.". For these reasons the Commission was of the opinion that the economic conditions were not met and that the request must therefore be rejected for the reasons given. Most of the MSs that expressed their opinion shared the Commission's point of view.
The Chairman put the matter to the vote (…)”
Blijkens de bij het verslag geplaatste voetnoot heeft het Comité geconcludeerd dat de economische voorwaarden niet zijn vervuld, en wel op de in het verslag vermelde gronden.
Bij beschikking van 13 april 2010 heeft de Inspecteur de aanvraag voor de vergunning passieve veredeling afgewezen onder verwijzing naar de ter zake door het Comité aangevoerde argumenten. Het door belanghebbende tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift heeft de Inspecteur bij uitspraak op bezwaar afgewezen.
3 Geding voor de Rechtbank en het Hof
De Rechtbank
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Inspecteur beroep ingediend bij Rechtbank Haarlem (hierna: de Rechtbank). Voor zover in cassatie van belang was in geschil het antwoord op de vraag of de Inspecteur de aanvraag voor een vergunning passieve veredeling terecht heeft afgewezen.
De Rechtbank heeft deze vraag bevestigend beantwoord, daartoe onder meer overwegende:
“5.5. De regeling passieve veredeling is ingevoerd ter vermijding van de negatieve gevolgen die veredelingsactiviteiten buiten de Europese Unie anders zouden ondervinden van een automatische toepassing van het communautaire douanetarief. Deze regeling kan echter inbreuk maken op de wezenlijke belangen van de eventuele communautaire producenten van grondstoffen die in het behandelingsproces worden gebruikt.
Gelet op dit mogelijke belangenconflict is het duidelijk dat het onderzoek van de economische voorwaarden in artikel 148 CDW ertoe strekt dat rekening wordt gehouden met deze verschillende belangen, te weten die van de veredelaars van grondstoffen, in casu de producenten van bio-ethanol, en die van de communautaire producenten van soortgelijke goederen, in casu de producenten van E85 (vgl. Hof van Justitie van de EG/EU, van 11 mei 2006, Zaak C- 11/05, 'Friesland Coberco Dairy Foods BV', r.o. 47 e.v).
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat bij de belangenafweging als bedoeld in artikel 148 CDW, ook de belangen van producenten van bio-ethanol dienen te worden betrokken. Daarvan uitgaande zijn er, anders dan eiseres stelt, voldoende aanwijzingen dat de wezenlijke belangen van de be- of verwerkende bedrijven in de Gemeenschap ernstig zouden worden geschaad als de vergunning zou worden verleend reeds omdat bio-ethanol het hoofdbestanddeel van E85 vormt zodat deze producten met elkaar concurreren in de markt. Onder deze omstandigheden kan eiseres geen beroep doen op artikel 585 UCDW en dient een onderzoek van de economische voorwaarden plaats te vinden (ex artikel 502 UCDW).
Verweerder, die zich gebonden acht aan dit oordeel [MvH: van het Comité, zie punt 2.9 van deze conclusie], heeft, onder verwijzing naar de daartoe door het comité aangevoerde gronden, dienovereenkomstig beslist.
Bij de rechterlijke toetsing van een dergelijke beslissing dient in aanmerking te worden genomen dat de beoordeling van de vraag of wezenlijke belangen van de communautaire producenten in het geding zijn, aan verweerder is opgedragen die daarbij een zekere beoordelingsvrijheid toekomt. De rechterlijke toetsing dient zich derhalve te richten op de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
acht de rechtbank aannemelijk dat het importeren van grote hoeveelheden E85, waartoe afgifte van de vergunning zou leiden, de belangen van de binnenlandse bio-ethanol producenten, ernstig zou schaden. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat verweerder in redelijkheid niet tot zijn oordeel heeft kunnen komen.”
Bij haar uitspraak van 21 december 2011, nr. AWB 11/1344, ECLI:NL:RBHAA:2011:BV3690, heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
Het Hof
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij Hof Amsterdam (hierna: het Hof). Voor het Hof is in geschil of de Inspecteur de aanvraag voor een vergunning passieve veredeling terecht heeft afgewezen wegens niet-vervulling van de economische voorwaarden.
Het geschil bij het Hof spitst zich primair toe op de vraag of onder het begrip ‘communautaire veredelaars’ in de zin van artikel 148, onder c, van het CDW ook de Europese producenten van bio-ethanol dienen te worden begrepen, dan wel of daaronder slechts Europese producenten van E85 vallen. Indien het begrip ‘communautaire veredelaars’ ook Europese producenten van bio-ethanol omvat, is voorts in geschil of er aanwijzingen zijn dat gebruikmaking van de regeling passieve veredeling er in casu toe leidt dat de wezenlijke belangen van Europese producenten van bio-ethanol ernstig worden geschaad. Bij bevestigende beantwoording van deze laatste vraag is voorts in geschil of de economische voorwaarden als bedoeld in artikel 502, lid 4, van de Uitvoeringsverordening CDW (hierna: UCDW)16 zijn vervuld.
Voor het Hof was tussen partijen in confesso dat het in beginsel mogelijk is om onder de regeling passieve veredeling be- of verwerkingen te verrichten op een schip, buiten de territoriale wateren, zonder dat invoer in een derde land heeft plaatsgevonden. Het Hof heeft partijen hierin gevolgd.17
Naar het oordeel van het Hof lijdt het in het licht van de eerste en zesde overweging van de preambule van de ‘voormalige’ Verordening (EEG) nr. 2473/86 van de Raad van 24 juli 1986 betreffende de regeling passieve veredeling en het systeem uitwisselingsverkeer, geen twijfel dat met de term ‘communautaire veredelaars’ enkel wordt gedoeld op bedrijven in de EU die dezelfde veredelingshandelingen (kunnen) verrichten als de veredelingshandelingen die met gebruikmaking van de regeling passieve veredeling worden uitbesteed aan bedrijven buiten de EU. Dit brengt naar ’s Hofs oordeel met zich dat getoetst moet worden of het onder de regeling passieve veredeling bewerken van communautaire benzine tot E85, leidt tot schending van de belangen van Europese producenten van E85. Het Hof beantwoordt die vraag ontkennend, overwegende:
“6.2. (…) Dat de veredelingshandeling bestaat uit de vermenging met een niet-communautair goed brengt niet mee dat tevens getoetst dient te worden aan de belangen van Europese producenten van diezelfde goederensoort (bio-ethanol).
Het arrest van het Hof van Justitie van 11 mei 2006, zaak C-11/05, Friesland Coberco Dairy Foods B.V., voert niet tot een ander oordeel, reeds omdat genoemd arrest betrekking heeft op regeling ‘behandeling onder douanetoezicht’ (artikel 130 CDW), een regeling die het – anders dan de regeling passieve veredeling – mogelijk maakt om niet-communautaire goederen binnen het douanegebied van de Europese Unie een behandeling te laten ondergaan, alvorens zij in het vrije verkeer worden gebracht. In casu zou het dan betreffen het bewerken van bio-ethanol (het niet-communautaire goed) tot E85 door middel van het toevoegen van communautaire benzine. Onderwerp van de regeling behandeling onder douanetoezicht is dan – anders dan bij de onderwerpelijke passieve veredeling – de bio-ethanol en alsdan dient te worden getoetst of het bewerken van de bio-ethanol zou leiden tot het schenden van de belangen van de Europese producenten van E85 alsmede de Europese producenten van bio-ethanol.
Gelet op het vorenoverwogene dient bij beoordeling van de door belanghebbende ingediende vergunningaanvraag enkel acht te worden geslagen op de wezenlijke belangen van in de Europese Unie gevestigde producenten van de brandstof E85. De inspecteur heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat hij niet over aanwijzingen beschikt dat gebruikmaking van de regeling passieve veredeling er in het onderwerpelijke geval toe leidt dat de wezenlijke belangen van Europese E85-producenten worden geschaad. Onder deze omstandigheden worden de wezenlijke belangen van de Europese E85-producenten krachtens wetsfictie geacht niet ernstig te zijn geschaad (art. 585, eerste lid, UCDW), zodat een onderzoek van de economische voorwaarden achterwege dient te blijven (art. 502, eerste lid, UCDW).”
Bij uitspraak van 3 oktober 2013, nr. 12/00124, ECLI:NL:GHAMS:2013:3245, heeft het Hof de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, het beroep gegrond verklaard, en de uitspraak op bezwaar alsmede de bestreden beschikking18 vernietigd.