Parket bij de Hoge Raad, 30-09-2015, ECLI:NL:PHR:2015:2195, 14/05591

Belanghebbende komt in cassatie op met de volgende klachten:⁷

1. [X] bestrijdt in cassatie niet dat 1214 m3 vloeibare kunstmest (Urean30) door een calamiteit uit haar (uit zichzelf) gescheurde tanks in het (gemeente)riool is gestroomd. [X] bestrijdt in cassatie onverminderd wél dat de heffing (zonder meer) op deze hoeveelheid moet worden gebaseerd (zoals het hof met name in rov. 4.10-4.12 doet). [X] heeft namelijk aangevoerd dat zij, in overleg met en op aanwijzing van Rijkswaterstaat, ter beperking van de gevolgen van de calamiteit in totaal 715 m3 Urean30 uit het "dode" deel van het riool heeft teruggepompt en voor eigen rekening met tankauto's heeft afgevoerd en dat over deze 715 m3 derhalve niet mag worden geheven. Het hof heeft deze stelling van [X] niet verworpen, maar in het midden gelaten. In cassatie kan derhalve - zo nodig veronderstellenderwijs - van de juistheid van deze stelling worden uitgegaan. In het licht daarvan getuigt 's hofs oordeel van een onjuiste rechtsopvatting. De zuiveringsheffing behoort immers niet te worden berekend over Urean30 die uit het riool is teruggehaald en afgevoerd en die daarom uiteindelijk ook niet door of voor rekening van het waterschap gezuiverd behoeft te worden.

2. Dat geldt temeer, dan wel althans, in dit geval waarin de 1.214 m3 op het gemeenteriool is afgevoerd en de 715 m3 van dááruit is teruggepompt en afgevoerd, terwijl de zuiveringsheffing blijkens art. 3 lid 1 van de verordening wordt geheven ter zake van het direct of indirect afvoeren op een zuiveringstechnisch werk in beheer van het waterschap en onder zo’n zuiveringstechnisch werk blijkens art. 1 letter c (juncto letters b en d) van de verordening in elk geval niet een gemeenteriool valt.

3. Indien en voor zover het hof de - als essentieel aan te merken - stelling van [X] (erop neerkomende dat zij van de 1.214 m3 in totaal 715 m3 heeft teruggepompt en afgevoerd voordat deze 715 m3 de rwzi heeft bereikt) impliciet of stilzwijgend heeft verworpen, heeft het hof zijn oordeel niet voldoende begrijpelijk gemotiveerd. Een dergelijke motivering ontbreekt namelijk geheel.

Het dagelijks bestuur merkt in zijn verweerschrift in cassatie met betrekking tot hetgeen belanghebbende onder punt 1 van de toelichting op haar klachten in cassatie aanvoert, onder meer het volgende op:

Het getal van 715m3 dat belanghebbende in cassatie wederom ten tonele voert, is op geen enkel moment in de procedure met feiten onderbouwd. Wij verwijzen in dit verband naar hetgeen in het verweerschrift in hoger beroep onder 2.3 is opgemerkt. Wij citeren:

‘Belanghebbende concludeert in randnummer 41 dat maximaal 1.278,37 m3 in de riolering terecht is gekomen. Tussen partijen is deze hoeveelheid niet in geding. De rechtbank heeft dit ook onder ogen gezien (r.o. 2.10.3).’

Belanghebbende gaat vervolgens in de randnummers 43 tot en met 46 wederom verder op zijn veronderstelling dat de heffing alleen plaatsvindt terzake van de hoeveelheid stoffen die op de RWZI terecht is gekomen. Dat is echter een juridische misser, zoals ik al eerder heb aangegeven.

Belanghebbende presenteert een tabel waaruit blijkt dat van de 1.278,37 m3 die op de riolering geloosd is, ruim de helft (715 m3) door haar uit het riool is gepompt en afgevoerd. Hoewel dit voor de hoogte van de heffing niet relevant is, omdat daarvoor maatgevend is hoeveel er op de riolering geloosd is, wijs ik erop dat dit getal volstrekt bezijden de waarheid is. (...).

De stelling van belanghebbende, dat het Hof het standpunt van belanghebbende dat over deze hoeveelheid van 715 m3 niet mag worden geheven in het midden heeft gelaten, is onjuist. Wij verwijzen hiervoor naar de rechtsoverwegingen 4.9 tot en met 4.12 van de uitspraak van het Hof. In deze overwegingen oordeelt het Hof duidelijk dat hoger beroepsgrond f van belanghebbende, inhoudende dat alleen kan worden geheven over stoffen die in de RWZI terecht zijn gekomen (en dus niet over de veronderstelde 715 m3), belanghebbende niet kan baten. Het Hof oordeelt in 4.10 dat het standpunt van belanghebbende berust op een onjuiste lezing van de verordening.

De stelling van belanghebbende dat zijn standpunt inzake de heffing over de 715 m3 juist zou zijn, omdat het Hof dit in het midden heeft gelaten, gaat mijns inziens niet op. Het hof heeft de stelling van belanghebbende in het midden gelaten, omdat deze irrelevant is. Er is dus geen sprake van een onjuiste rechtsopvatting.

Met betrekking tot de tweede klacht, merkt het dagelijks bestuur onder verwijzing naar de tekst van en toelichting op de Verordening op:

Ter zake van de stelling van belanghebbende onder 2 dat blijkens artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt geheven ter zake van het direct of indirect afvoeren op een zuiveringtechnisch werk en daaronder geen gemeentelijk riool valt, merken wij op dat ook dit berust op een onjuiste lezing van de verordening door belanghebbende.

Inderdaad valt onder het begrip zuiveringtechnisch werk niet de gemeentelijke riolering. Maar de heffing vindt plaats ter zake van het afvoeren. En onder afvoeren wordt verstaan het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk.

Ten slotte merkt het dagelijks bestuur met betrekking tot de derde klacht op:

Ter zake van de stelling van belanghebbende dat, indien het Hof de stelling van belanghebbende impliciet of stilzwijgend heeft verworpen (sic), sprake is van een onbegrijpelijke of zelfs ontbrekende motivering, merken wij op dat dit eveneens onjuist is. Zoals wij hiervoor hebben aangegeven, heeft het Hof in de rechtsoverwegingen 4.9 en met name 4.10 duidelijk uiteengezet waarom het standpunt van belanghebbende niet juist is. Van een onbegrijpelijke of ontbrekende motivering is geen sprake.

Belanghebbende stelt in haar mondelinge toelichting, pleitnotities ad 1.4 e.v., omtrent het ‘dode deel’ van het riool waaruit zij op eigen kosten een volume, van volgens belanghebbende 715 m3, heeft weggepompt:

Uit het dode deel kan afvalwater alleen de rwzi bereiken doordat de drie pompen het afvalwater omhoog pompen zodat het afvalwater via het ‘gewone’ riool (...) naar de rwzi kan stromen. (...). De drie pompen van het dode deel hebben verzamelvaten. Die hebben tezamen een bergingscapaciteit van circa 1429 m3 (d.w.z. vóór dat het afvalwater via [de] overloop wegstroomt). (...). Op aanwijzing en onder toezicht van Rijkswaterstaat heeft [X] echter een ander deel (715 m3) uit de drie verzamelvaten gepompt en over de weg afgevoerd. Dat deel is niet in het ‘openbare’ deel van het riool terechtgekomen. Het heeft de rwzi evenmin bereikt en is dan ook niet gezuiverd door het waterschap.

Het dagelijks bestuur heeft tijdens de mondelinge behandeling, pleitnotities ad 13 en 14, doen opmerken:

Aan het slot van zijn beroepschrift betoogt belanghebbende dat het Hof, indien het Hof het standpunt van belanghebbende over de afgepompte 715 m3 stilzwijgend heeft verworpen, hiervoor geen enkele motivering heeft gegeven. Belanghebbende ziet hierin een motiveringsgebrek. Motiveringsklachten kunnen echter slechts zijn gericht op feitelijke oordelen van het Hof en niet tegen rechtsbeslissingen. In de rechtsoverwegingen 4.9 en 4.10 heeft het Hof duidelijk uiteengezet waarom het standpunt van belanghebbende niet juist is. Deze overwegingen houden een rechtsbeslissing in. Van een ontbrekende motivering die leidt tot cassatie van de uitspraak kan dan geen sprake zijn.

Het proces-verbaal van het ter zitting van de Hoge Raad verhandelde vermeldt:

Mr. Van Vliet vraagt of de hoeveelheid van 715 m3 teruggepompte kunstmest nog in geschil is.

Mr. Hendriks [advocaat van het dagelijks bestuur; A-G] verklaart dat dit het geval is.

(…).

Mr. Van Vliet (…) vraagt of geheven zou moeten worden als geen kosten worden gemaakt.

Mr. Hendriks verklaart dat niet relevant is hoeveel kosten worden gemaakt. Er is geen samenhang met de kosten in een individueel geval.

De voorzitter [mr. Overgaauw; A-G] vraagt wat nu de argumenten zijn om te heffen in een geval als het onderhavige.

Mr. Hendriks verklaart dat sprake is van een uitzonderlijk geval omdat zich een calamiteit heeft voorgedaan.

4 Wetgeving, jurisprudentie en literatuur over het belastbaar feit en de grondslag

De Waterschapswet

Artikel 110 van de Waterschapswet⁸ luidt:

Het algemeen bestuur besluit tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een waterschapsbelasting door het vaststellen van een belastingverordening.

Artikel 113 van de Waterschapswet bepaalt welke belastingen en rechten een waterschap mag heffen, en luidt:

Behalve de belastingen of rechten waarvan de heffing krachtens bijzondere wetten geschiedt, worden door het waterschap geen andere belastingen en rechten geheven dan de precariobelasting, bedoeld in artikel 114, de rechten, bedoeld in artikel 115, en de heffingen, bedoeld in de artikelen 117, 122a en 122d.

Hoofdstuk XVIIb van de Waterschapswet heeft als opschrift ‘De zuiveringsheffing’ en bestaat uit de artikelen 122c tot en met 122l. Artikel 122c van de Waterschapswet trapt dit hoofdstuk af met een opsomming van definities (tekst 2009):

Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. zuiveringtechnisch werk: een werk voor het zuiveren van afvalwater of het transport van afvalwater, niet zijnde een riolering;

b. riolering: een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, in beheer bij een gemeente;

c. afvoeren: het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk;

(...).

Artikel 122d, lid 1, van de Waterschapswet bepaalt het belastbaar feit in de zuiveringsheffing, en luidt:

1. Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater, wordt onder de naam zuiveringsheffing een heffing ingesteld ter zake van afvoeren.

Artikel 122e van de Waterschapswet bepaalt de grondslag van de zuiveringsheffing, en luidt:

Voor de heffing geldt als grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd.

Artikel 122f van de Waterschapswet bepaalt de maatstaf van de zuiveringsheffing en luidt:

1. Voor de heffing geldt als heffingsmaatstaf de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.

2. Eén vervuilingseenheid vertegenwoordigt met betrekking tot:

a. het zuurstofverbruik het jaarlijks verbruik van 54,8 kilogram zuurstof;

b. de gewichtshoeveelheden van de groep van stoffen chroom, koper, lood, nikkel, zilver en zink 1,00 kilogram;

c. de gewichtshoeveelheden van de groep van stoffen arseen, kwik en cadmium 0,100 kilogram;

d. de gewichtshoeveelheden van de stof chloride 650 kilogram;

e. de gewichtshoeveelheden van de stof sulfaat 650 kilogram;

f. de gewichtshoeveelheden van de stof fosfor 20,0 kilogram.

3. (...).

De Wet verontreiniging oppervlaktewateren

De Wet verontreiniging oppervlaktewateren⁹ (hierna: Wvo), bij welke wet de Waterschapswet met betrekking tot de zuiveringsheffing begripsmatig aansluiting heeft gezocht,¹⁰ kende ook de begrippen ‘zuiveringstechnisch werk’, ‘afvoeren’ en ‘riolering’. Die begrippen werden omschreven in artikel 17 en 18 Wvo. Artikel 17 van de Wvo luidde:

Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

e. riolering: een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater die bij een gemeente in beheer is;

f. zuiveringtechnisch werk: een werk voor het zuiveren van afvalwater of het transport van afvalwater, niet zijnde een riolering;

(…).

i. afvoeren: direct of indirect brengen als bedoeld in artikel 18, eerste lid;¹¹

(…).

Artikel 18, lid 1, van de Wvo luidde:

1. Een kwaliteitsbeheerder niet zijnde het Rijk, is bevoegd ter bestrijding van zijn kosten van maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren een heffing in te stellen ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in oppervlaktewater waarvoor de kwaliteitsbeheerder bevoegd is, of op een zuiveringtechnisch werk dat bij die kwaliteitsbeheerder in beheer is.

De Verordening

Artikel 1 van de Verordening luidt:

Deze verordening verstaat onder:

a. (…);

b. riolering: een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, in beheer bij een gemeente;

c. zuiveringstechnisch werk: een werk voor het zuiveren van afvalwater of het transport van afvalwater, niet zijnde een riolering;

d. afvoeren: het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap;

(…).

Artikel 3, lid 1, van de Verordening bepaalt het belastbaar feit en luidt:

1. Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater, wordt onder de naam zuiveringsheffing een directe belasting geheven ter zake van direct of indirect afvoeren op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap.

Artikel 6, leden 1 en 2, van de Verordening bepalen de grondslag en heffingsmaatstaf en luiden:

1. Voor de heffing bedoeld in artikel 3 geldt als grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd.

2. Voor de heffing geldt als heffingsmaatstaf de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.

Parlementaire toelichting bij de zuiveringsheffing

De zuiveringsheffing is ingevoerd bij de Wet modernisering waterschapsbestel en is met ingang van 29 december 2007 in werking getreden.¹² In de memorie van toelichting bij het betreffende wetsvoorstel is op verscheidene plaatsen opgemerkt dat de zuiveringsheffing, evenals de verontreinigingsheffing op grond van de Wvo, is gebaseerd op het principe “de vervuiler betaalt”.¹³ Zo staat op p. 4 te lezen:

De kosten voor het transport en de zuivering van afvalwater (indirecte lozingen op de riolering en zuivering) worden verhaald door middel van een zuiveringsheffing op basis van het aloude beginsel «de vervuiler betaalt».

En op p. 12:

Met de inwerkingtreding van de Wvo in 1970 heeft de waterkwaliteitstaak zijn intrede gedaan bij de waterschappen. De bekostiging van deze taak is gebaseerd op het principe van «de vervuiler betaalt».

En op p. 14:

De bekostiging van het zuiveringsbeheer is en blijft gebaseerd op het principe «de vervuiler betaalt».

En op p. 27, waar ook werd ingegaan op de grondslag en maatstaf:

De voorgestelde zuiveringsheffing blijft, net als de huidige Wvo-heffing, gebaseerd op het principe «de vervuiler betaalt». Ook de grondslag en de maatstaf van de zuiveringsheffing worden overgenomen van de huidige Wvo-heffing.

Uit de memorie van toelichting blijkt voorts dat de zuiveringsheffing, die van de Wvo werd overgeheveld naar de Waterschapswet, alleen betrekking heeft op indirecte lozingen, waarvoor de Waterschapswet de term ‘afvoeren’ gebruikt:¹⁴

De huidige Wvo ziet zowel op directe lozingen als op indirecte lozingen. Nu de indirecte lozingen worden onderworpen aan de zuiveringsheffing op grond van de Waterschapswet, wordt in de Waterschapswet voor het indirect lozen, ter onderscheid van de Wvo die na invoering van dit wetsvoorstel alleen ziet op direct lozen, de term afvoeren gebruikt.

De wetgever heeft een onderscheid tussen watersysteembeheer en zuiveringsbeheer gemaakt. De verontreinigingsheffing bleef geheven krachtens de Wvo, de zuiveringsheffing krachtens de Waterschapswet. Deze heffing heeft volgens de wetgever naast een financieringsfunctie ook een regulerende functie:¹⁵

De huidige Wvo-heffing is gebaseerd op het uitgangspunt «de vervuiler betaalt» en heeft een tweeledig doel. Enerzijds dient de heffing ter bekostiging van het waterkwaliteitsbeheer (kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater en zuiveringsbeheer). Anderzijds heeft de heffing een regulerende werking ten aanzien van lozingen.

In de nu voorgestelde nieuwe heffingenstructuur wordt de bekostiging van het watersysteembeheer geregeld via de watersysteemheffing en van het zuiveringsbeheer via de zuiveringsheffing. Daarmee is voorzien in de bekostiging van de (hoofd)taken van het waterschap.

Het is echter gewenst om ook voor directe lozingen een heffing in stand houden, die uitdrukking blijft geven aan het principe «de vervuiler betaalt», een uitgangspunt dat ook is opgenomen in de EU-Kaderrichtlijn Water. Dit is de verontreinigingsheffing. Deze heffing zal vooralsnog in de Wvo opgenomen blijven. De Wvo zal volgens de huidige plannen t.z.t. opgaan in de Waterwet.¹⁶ De keuze voor de Wvo is gemaakt omdat de verontreinigingsheffing zowel door het Rijk als door de waterschappen kan worden opgelegd. Bovendien strekt de heffing als zodanig niet ter bekostiging van een bepaalde taak van de waterschappen. Opneming van de verontreinigingsheffing in de Waterschapswet ligt om die redenen dan ook minder voor de hand. Materieel zal de opbrengst van deze heffing echter geheel ten goede komen aan de bekostiging van het beheer van het watersysteem van de beheerder. Deze moet immers kosten maken ter regulering van lozingen op oppervlaktewateren en in voorkomend geval maatregelen moeten treffen om de nadelige effecten op het watersysteem te voorkomen of te compenseren. Door de opbrengst van de verontreinigingsheffing ter bekostiging van de waterbeheertaken aan te wenden blijft die opbrengst binnen het waterbeheer, waardoor lastenverhoging voorkomen wordt.

In de memorie van toelichting wordt over de grondslag en maatstaf van de zuiveringsheffing opgemerkt:¹⁷

De essentiële heffingsbepalingen zijn ontleend aan de huidige regeling voor de Wvo-heffing uit hoofdstuk IV van de Wvo, een regeling die niet zo lang geleden geheel gemoderniseerd is. Voor een heffing geldt als grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd (artikel 122e). Als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden. De vervuilingseenheden worden bepaald door feitelijke vaststelling (meting) dan wel forfaitair, op dezelfde wijze zoals dit nu ook plaatsvindt (zie de artikelen 122g, 122h en 122i). De huidige mogelijkheid voor het waterschap de vervuilingswaarde door middel van schatting vast te stellen blijft bestaan (artikel 122j).

In de nota naar aanleiding van het verslag heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat verduidelijkt dat de Wvo-heffing zou worden opgeknipt in een zuiveringsheffing en een verontreinigingsheffing:¹⁸

In de nieuwe opzet wordt deze Wvo-heffing dus opgeknipt in een zuiveringsheffing (voor de waterschappen) en een verontreinigingsheffing op directe lozingen (voor waterschappen en rijk). De consequentie van deze opzet is dat deze heffing op directe lozingen in de Wvo, en t.z.t. in de Waterwet, wordt geregeld.

Over onder meer de begrippen ‘zuiveringstechnisch werk’, ‘riolering’ en ‘afvoeren’ is in de memorie van toelichting opgemerkt:¹⁹

In artikel 122c worden definities gegeven van onder andere de begrippen zuiveringtechnisch werk, riolering, afvoeren, drinkwater en waterleidingbedrijf. Deze definities zijn ontleend aan de Wvo. Een waterschap is bevoegd een heffing in te stellen ter zake van afvoeren. Onder afvoeren wordt verstaan «het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk».

De zuiveringsheffing kent een opbrengstlimiet, zo blijkt uit de memorie van toelichting:²⁰

Het waterschap besteedt de opbrengsten van de zuiveringsheffing slechts ter bekostiging van zijn zuiveringstaak. Zuiveringskosten zijn al die kosten die samenhangen met de uitvoering van de zuiveringstaak, ofwel die kosten die samenhangen met brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk. Naast de kosten gemoeid met de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken betreft het tevens de kosten gemoeid met planvorming, beheersing van [de] afvoer op de riolering (onder andere vergunningverlening en handhaving), het vastleggen, opleggen en de invordering van de zuiveringsheffing, bestuur en externe communicatie alsmede de samenwerking met gemeenten in de afvalwaterketen.

In de memorie van toelichting is over het begripskader van de zuiveringsheffing opgemerkt:²¹

Artikel 113 geeft een limitatieve opsomming van de belastingen die door een waterschap kunnen worden geheven. Aan deze opsomming worden toegevoegd de heffing inzake het wegenbeheer (122a) en de zuiveringsheffing (122d). Voorts wordt in plaats van het begrip omslag de term heffingen gehanteerd. Hiermee wordt aangegeven dat het om specifieke bestemmingsheffingen gaat. Het begrip «omslag» wordt in dit voorstel niet langer gebruikt, de term sluit niet langer aan bij het moderne fiscale regime, waar de hedendaagse praktijk voor het begrip «heffing» kiest.

Parlementaire toelichting bij de Wvo

Zoals uit de totstandkomingsgeschiedenis van de zuiveringsheffing blijkt, was de krachtens de Wvo geheven verontreinigingsheffing de materiële voorganger van de zuiveringsheffing. In de memorie van toelichting bij de oorspronkelijke Wvo is over het karakter van de verontreinigingsheffing opgemerkt:²²

De onder 1 bedoelde heffing, alsmede (...) dragen het karakter van een retributie ter zake van het direct of indirect lozen van riool- of afvalwater in enig oppervlaktewater.

Dat de verontreinigingsheffing volgens de oorspronkelijke wetgever van de Wvo een retributief karakter droeg nam volgens de Minister van Verkeer en Waterstaat niet weg dat zij een ‘bestemmingsheffing’ is:²³

Daarnaast is de WVO-heffing een bestemmingsheffing waarbij uit de opbrengst de kosten welke met het waterkwaliteitsbeheer zijn gemoeid volledig worden betaald. Heffing en besteding van de opbrengst vormen dus een kort, gesloten circuit. Deze heffing heeft verder een retributiekarakter wegens de specifieke dienstverlenende activiteit (zuivering van afvalwater).

Bij een wijziging van artikel 17 van de Wvo merkte de regering over het karakter van de verontreinigingsheffing op:²⁴

De leden van de V.V.D.-fractie merkten met betrekking tot het onderscheid heffing-bijdrage op dat de Regering in de memorie van antwoord plotseling, tamelijk onverwacht en zonder nadere toelichting kennelijk een fundamentele wijziging in de uitleg van het fiscale rechtskarakter van heffingen had aangebracht. Zij vroegen om een fundamentele beschouwing over de vraag of de WVO-heffing nu een belasting of een retributie is.

Het is zeker niet de bedoeling geweest om met voorliggende wijziging van de WVO een fundamentele wijziging in de uitleg van het fiscale rechtskarakter van de WVO-heffing aan te brengen. Veeleer is de gedachte geweest deze gelegenheid aan te grijpen om een einde te maken aan het gebruik van een minder juiste en soms verwarring scheppende terminologie. Immers bij de WVO-heffing is een individuele kostentoerekening in veel gevallen niet te maken. Het leidend beginsel is: de vervuiler betaalt, waarbij de benodigde gelden voor de waterkwaliteitstaak worden opgebracht op basis van de schadelijke of verontreinigende stoffen. Nu een directe relatie tussen betaling en bewezen dienst niet altijd te maken is, leek het ons beter om in het vervolg nog uitsluitend te spreken van «bestemmingsheffing met een belastingkarakter».

Zulks sluit ook aan bij een recent arrest van de Hoge Raad d.d. 16 maart 1988 (BNB 1988/175²⁵). Daarin overwoog de Hoge Raad onder meer het volgende: «Voorts laat de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren toe dat een heffing wordt opgelegd zonder dat zuivering plaatsvindt». (...). Blijkens dit arrest is heffing zonder te zuiveren, toelaatbaar en derhalve is er dan geen sprake van een retributie, maar van een bestemmingsheffing met een belastingkarakter. Zulks is ook beoogd bij de totstandkoming van de wet.

Bij weer een wijziging van artikel 17 van de Wvo is over de begrippen ‘afvoeren’, ‘riolering’ en ‘zuiveringstechnisch werk’ opgemerkt:²⁶

Ingevolge het voorgestelde artikel 17, onderdeel i, van de Wvo, wordt onder «afvoeren» verstaan het direct of indirect brengen van stoffen in oppervlaktewater waarvoor de desbetreffende kwaliteitsbeheerder bevoegd is dan wel op een zuiveringtechnisch werk dat door die kwaliteitsbeheerder wordt gebruikt.

(…)

onderdeel e riolering

Op basis van de opgenomen begripsbepaling wordt met riolering gedoeld op het gemeentelijk rioolstelsel, een voorziening als bedoeld in artikel 10:15, eerste lid, van de Wet milieubeheer, die bij een gemeente in gebruik is. De gemeentelijke riolering loopt door tot het zogenaamde overnamepunt waar het door de kwaliteitsbeheerder gebruikt zuiveringtechnisch werk aanvangt.

onderdeel f zuiveringtechnisch werk

Een zuiveringtechnisch werk voor de Wvo is een werk dat is ingericht of wordt gebruikt voor het transport of de behandeling van afvalwater. Het begrip omvat derhalve naast afvalwaterzuiveringsinstallaties ook gemalen, persleidingen, vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten, pompstations ten behoeve van het transport van afvalwater en dergelijke. Deze ruime begripsomschrijving is in overeenstemming met de jurisprudentie van de Hoge Raad. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 16 maart 1988, BNB 1988/175, uitgemaakt dat van een zuiveringtechnisch [werk] sprake kan zijn ook al wordt het afvalwater met behulp van dat werk niet gezuiverd doch slechts getransporteerd. (...). Het beginpunt van een zuiveringtechnisch werk voor het transport van afvalwater dat door een kwaliteitsbeheerder wordt gebruikt begint bij het zogenaamde overnamepunt waar de gemeentelijke riolering ophoudt.

Artikelsgewijze toelichting op de Verordening

Bij artikel 1 van de Verordening wordt opgemerkt:

Om duidelijkheid te scheppen over een aantal in de verordening voorkomende begrippen en om de leesbaarheid van de tekst te bevorderen, is van deze begrippen een omschrijving gegeven in artikel 1. Daarbij is aangesloten bij de begripsbepalingen in artikel 122c van de Waterschapswet.

(…).

Onderdeel b

Onder riolering wordt verstaan het gemeentelijk rioolstelsel zoals dat wordt bedoeld in artikel 10.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer.²⁷

Onderdeel c

Een zuiveringstechnisch werk is voor de Waterschapswet een voorziening voor het zuiveren of het transporteren van afvalwater. Het begrip omvat naast afvalwaterzuiveringsinstallaties ook gemalen, persleidingen, vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten en pompstations ten behoeve van het afvalwater. Ook voorzieningen voor individuele behandeling van afvalwater (IBA’s) vallen onder het begrip zuiveringstechnisch werk. De gemeentelijke riolering wordt hier niet onder begrepen (zie onderdeel b, waarbij het begrip riolering is gedefinieerd).

Onderdeel d

Afvoeren is het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap.

Bij artikel 3, lid 1, van de Verordening wordt vermeld:

Eerste lid

De opbrengst van de zuiveringsheffing dient ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan het zuiveren van afvalwater. De zuiveringsheffing is daarmee primair een bestemmingsheffing met een retributief karakter.

Het belastbare feit is het afvoeren van stoffen, dat wil zeggen het direct of indirect afvoeren van stoffen op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap.

Bij artikel 6, lid 1, van de Verordening wordt vermeld:

De grondslag van de heffing is de hoeveelheid en hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd.

Jurisprudentie Hoge Raad

In BNB 1984/255 heeft de Hoge Raad in een zaak die het jaar 1979 betrof, ambtshalve het hofoordeel bevestigd dat de ingevolge artikel 17 van de Wvo ingestelde heffing (lid 1) en bijdrage (lid 2) via fondsvorming ook kunnen strekken tot bekostiging van een nog te bouwen zuiveringsinstallatie:²⁸

Dat een openbaar lichaam, beheerder van een werk als bedoeld in art. 1, eerste lid, der Wet verontreiniging oppervlaktewateren, ingevolge art. 17, tweede lid, dier wet bevoegd is van hen die direct of indirect op dat werk zijn aangesloten een bijdrage te vorderen ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging oppervlaktewateren waarover dat lichaam niet zelf het 'kwaliteitsbeheer' voert, maar waarin via bedoeld werk verontreinigende stoffen worden gebracht;

dat onder de kosten van zodanige maatregelen in dit verband niet slechts zijn te begrijpen de heffingen waaraan het lichaam zelf is onderworpen als houder van een vergunning tot lozing op oppervlaktewateren als in de vorige overweging is bedoeld - gelijk bij het derde lid van art. 17 uitdrukkelijk is bepaald - zomede, uiteraard, de kosten welke de exploitatie van het bestaande werk overigens met zich brengt, maar evenzeer de kosten die gemoeid zullen zijn met de stichting van een nog niet bestaande zuiveringsinstallatie, tot welker bouw door het lichaam is besloten om daarop bedoeld werk aan te sluiten ten einde de verontreiniging van het ontvangende oppervlaktewater - verder - terug te dringen;

dat tekst noch wetsgeschiedenis aan deze interpretatie van het begrip 'kosten van maatregelen tot het tegengaan en tot het voorkomen van verontreiniging', zoals dat voorkomt in art. 17, tweede lid, der Wet verontreiniging oppervlaktewateren, in de weg staan;

dat deze conclusie voorts bevestiging vindt in de omstandigheid dat het eerste lid van deze wetsbepaling een identieke omschrijving inhoudt van de kosten tot welker dekking de in dat lid bedoelde heffing kan worden ingesteld;

dat daaruit bij ontstentenis van aanwijzingen in andere richting immers moet worden afgeleid dat in beide leden van art. 17 aan de wetgever hetzelfde kostenbegrip voor ogen heeft gestaan, terwijl buiten twijfel staat - het volgt uit de algemene strekking dezer wet zoals die uit haar geschiedenis naar voren komt - dat de in het eerste lid omschreven heffingen door de beheerders van de ontvangende oppervlaktewateren mede kunnen worden ingesteld om in de financiering van nog te bouwen (zuiverings)installaties te voorzien, met andere woorden om fondsvorming bij die beheerder tot dit doel mogelijk te maken;

dat vorenstaande interpretatie van art. 17, tweede lid, anders dan de door belanghebbende voorgestane beperkende uitlegging, niet alleen, zoals overwogen, op de tekst der wet steunt maar bovendien in overeenstemming moet worden geoordeeld met de strekking der Wet verontreiniging oppervlaktewateren zoals deze uit de geschiedenis van haar totstandkoming naar voren komt;

(…)

Het beroepschrift in cassatie bevat geen brief²⁹ tegen de uitspraak van het hof. De Hoge Raad is ook ambtshalve niet gebleken van een grond waarop 's hofs uitspraak behoort te worden vernietigd.

In artikel 1 onder f van de Verordening Waterkwaliteitsbeheer Zuid-Holland worden zuiveringstechnische werken omschreven als werken, in beheer bij het waterschap, die zijn ingericht en/of worden aangewend voor transport en/of behandeling van afvalstoffen en water.

Het Hof heeft met juistheid geoordeeld dat uit het gebruik van de woorden transport en/of behandeling moet worden afgeleid dat de provinciale wetgever hier mede het oog had op de situatie waarin transport van afvalstoffen of afvalwater, zonder zuivering of andere behandeling, plaatsvindt.

Voorts laat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren toe dat een heffing wordt opgelegd zonder dat zuivering plaatsvindt. De omstandigheid dat slechts transport van afvalwater plaatsvindt, verhindert derhalve niet dat hier sprake is van een zuiveringstechnisch werk in de zin van de Heffingsverordening.

De omschrijving van een zuiveringstechnisch werk in artikel 2 onder g van de Verordening komt derhalve niet in strijd met voormelde wet.

In de vaststellingen van het Hof ligt besloten dat onbestreden is dat belanghebbende stoffen als bedoeld in artikel 1, lid 1, van de Wet, waaronder zware metalen, loost op oppervlaktewater in beheer bij het Zuiveringschap. Nu het hier betreft een heffing in de zin van artikel 17, lid 1, van de Wet was er geen plaats voor een onderzoek als door belanghebbende onder 2.2.1 van de klachten verlangd. Ten aanzien van een zodanige heffing eist de wet immers niet een bepaalde relatie tussen in concreto gemaakte of te maken kosten van maatregelen tot het tegenaan of voorkomen van verontreiniging enerzijds en de heffingsbedragen anderzijds. Evenmin valt in tekst of strekking van de bepalingen van de Wet en de onderhavige verordeningen grond te vinden voor de eisen die belanghebbende onder 2.2.4 van de klachten heeft geformuleerd.

Voor zover belanghebbende met de klachten onder 2.2.4 mede bedoelt te betogen dat, daargelaten de aan een heffing gestelde wettelijke vereisten, een heffing ter zake van de lozing van giftige stoffen als zware metalen niet billijk is zonder dat de heffing “in een redelijke verhouding staat tot de kosten'', verliest zij het volgende uit het oog. Lozing van giftige stoffen veroorzaakt niet alleen kosten (remmende invloed op het langs biologische weg zuiveren van afvalwater en beperking van de afzetmogelijkheden van zuiveringsslib), maar dient wegens de moeilijkheden van zuivering vooral bij de bron te worden bestreden. Van een heffing ter zake van deze lozingen gaat een stimulerende werking uit in die zin dat de lozende bedrijven een bijzondere reden hebben om zelf maatregelen te nemen tot beperking van de lozingen van giftige stoffen. De heffing strekt aldus tevens tot het verminderen van bedoelde lozingen, zodat het in het algemeen ook niet redelijk is om ervan uit te gaan dat een bepaalde relatie als bovenbedoeld aanwezig dient te zijn.

Literatuur

In de Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen wordt over het begrip ‘zuiveringstechnisch werk’ opgemerkt:³⁴

Een zuiveringtechnisch werk is, in navolging van het inmiddels vervallen artikel 17, onderdeel f, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, een werk dat is ingericht of wordt gebruikt voor het transport of de behandeling van afvalwater. Dit omvat dus naast afvalwaterzuiveringsinstallaties ook gemalen, persleidingen, vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten, pompstations ten behoeve van het transport van afvalwater en dergelijke.

Over het begrip ‘riolering’ vermeldt de Vakstudie:³⁵

Met het begrip 'riolering' wordt gedoeld op het gemeentelijk rioolstelsel, zijnde een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater (…).

En over het begrip ‘afvoeren’ merkt de Vakstudie op:³⁶

Afvoeren houdt in het brengen van stoffen op een riolering of een zuiveringtechnisch werk. Op grond van die omschrijving omvat het begrip 'afvoeren' niet het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. Daarvoor bevat de Waterschapswet alsmede de Wet verontreiniging oppervlaktewateren tot het moment van intrekking de term 'lozen'. De betekenis van afvoeren is derhalve beperkt tot hetgeen voorheen onder de werking van de Wvo als een indirecte lozing werd beschouwd, te weten het brengen van stoffen op een riolering of zuiveringtechnisch werk.

Anches e.a. schreven over de begrippen ‘zuiveringstechnisch werk’, ‘riolering’ en ‘afvoeren’:³⁷

1. Zuiveringstechnisch werk

De definitie voor een ‘zuiveringstechnisch werk’ is identiek aan het inmiddels vervallen artikel 17, onderdeel f, van de Wvo. Een zuiveringstechnisch werk is niet alleen de afvalwaterzuiveringsinstallatie, maar kan - de riolering uitgezonderd - ook sec een (hulp)middel zijn om het afvalwater te verplaatsen, zoals bijvoorbeeld gemalen, persleidingen, open en dichte afvoergoten en pompstations ten behoeve van het transport van afvalwater. (…).

2. Riolering

De definitie voor ‘riolering’ komt inhoudelijk overeen met het inmiddels vervallen artikel 17. Onderdeel e, van de Wvo. (…).

3. Afvoeren

Doordat de term ‘lozing’ over de Wvo zowel de directe als de indirecte lozing betrof en de directe lozing niet onder het bereik van de Waterschapswet valt, is in de Waterschapswet de term ‘afvoeren’ gebruikt. Afvoeren ziet op de indirecte lozing, ofwel het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringstechnisch werk. Afvoeren ziet derhalve niet op de directe lozing. De definitie is voor het overige vergelijkbaar met de definitie zoals in de Wvo opgenomen was voor lozing.

De Bruin schreef over de begrippen ‘afvoeren’ en ‘zuiveren’ in artikel 122c van de Waterschapswet:³⁸

De definitie van 'afvoeren' sluit niet uit dat ook het brengen van stoffen op een particuliere zuiveringsinstallatie onder de omschrijving valt. Daarmee valt die afvoer onder het belastbare feit en kan ter zake daarvan de zuiveringsheffing worden geheven. Dat lijkt mij niet te stroken met de bedoeling van de wetgever. (…). De zuiveringsheffing kan worden ingevoerd ter zake van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater. Door deze beperkte omschrijving rijst de vraag of de kosten die gemoeid zijn met het transport vanaf het overnamepunt (de plaats waar het afvalwater wordt overgenomen van de gemeente) wel kunnen worden verhaald door middel van de zuiveringsheffing. Zuiveren is naar mijn oordeel het proces dat aanvangt bij de ontvangst van het afvalwater op de zuiveringsinstallatie en dat eindigt bij het einde van het zuiveringsproces. Het vorenstaande geldt mutatis mutandis voor het zich ontdoen van het gezuiverde afvalwater. Dat onder de definitie van zuiveringtechnisch werk ook een werk voor het transport van afvalwater valt, doet daaraan niet af.

Van den Bos-Boomsma, Van der Hoogt en Hulshof schreven:³⁹

Het principe ‘de vervuiler betaalt’ dat door de jaren heen steeds als stelregel gehandhaafd bleef, leidde (…) wel tot enige verwarring. De vervuiler wordt in de heffing betrokken omdat hij kosten veroorzaakt. Maar dat betekent niet dat hij alleen voor zijn eigen kosten opdraait. Het leidt er evenmin toe dat de heffende instantie ook daadwerkelijk kosten ter zake moet hebben gemaakt, zoals de Hoge Raad oordeelde in een geval waar de waterkwaliteitsbeheerder (nog) in het geheel geen maatregelen had getroffen in de woonplaats van een belastingplichtige [HR BNB 1988/175, zie 4.26; A-G]. Omdat de hoeveelheid en hoedanigheid van de vervuiling wel weer via de heffingsmaatstaf grotendeels bepalend zijn voor het bedrag aan heffing dat betaald moet worden, blijft het idee dat je moet betalen voor de kosten die je veroorzaakt bij veel belastingplichtigen toch meespelen. Fiscaal gezien kan die relatie echter niet zo direct worden gelegd, omdat rechtskarakter, grondslag en heffingsmaatstaf afzonderlijke grootheden zijn, die in theoretische zin goed onderscheiden kunnen worden. Dat er bij de WVO wel sprake kan zijn van veel verwarring, omdat de kosten aan de bestemmingskant wel, maar aan de heffingskant weer niet van doorslaggevende betekenis zijn, is ook door de jaren heen in de jurisprudentie naar voren gekomen. Aan de heffingskant staat de lozer die naar rato van de door hem veroorzaakte vervuiling in de heffing wordt betrokken. Aan de bestemmingskant zijn er de kosten van alle maatregelen ter voorkoming en bestrijding van verontreiniging, die uit de heffingenpot worden voldaan. Individuele toerekening is daarbij niet aan de orde. In de jurisprudentie zijn daar ook geen aanwijzingen voor te vinden.

Schuurman schreef over de functie van de verontreinigingsheffing:⁴⁰

De functie en de plaats van de waterverontreinigingsheffing worden, uitgaande van de bedoeling van de wetgever, geheel bepaald door de er aan ten grondslag liggende financieringsgedachte. Aan de heffing is vanuit die gedachte niet een zelfstandige betekenis toe te kennen als reguleringsinstrument. Vanuit de positie van de vervuiler, die wordt geconfronteerd met een dergelijke heffing, kan echter wel sprake zijn van een heffing met een zelfstandige betekenis, waarbij in het bijzonder wordt gedoeld op de betekenis als regulerende heffing.

Van Leijenhorst en Lanser schreven over erosie van de grondslag van de zuiveringsheffing:⁴¹

Voor de werking van de rwzi’s is al te schoon water echter onwenselijk. (...). Er is een zekere mate van verontreiniging van het water nodig om het zuiveringsproces zo efficiënt mogelijk te laten verlopen.

Bedrijven die, afgeschrikt door de hoogte van de zuiveringsheffing, zelf maatregelen nemen om de hoeveelheid afvalwater of de vervuiling van dat afvalwater te verminderen, belemmeren dus de optimale werking van de rwzi’s. Deze bedrijven bouwen bijvoorbeeld een eigen voorziening waardoor zij hun afvalwater loodsen voordat het wordt aangeboden aan het waterschap.

Dit gedrag wordt ‘afhaken’ genoemd. Indien bedrijven geheel of gedeeltelijk afhaken van een rwzi van het waterschap die aan het maximum van zijn capaciteit zit, is dat niet erg. Dan kan ‘voorzuiveren’ zelfs gewenst zijn. Als de capaciteit van de rwzi echter lang niet volledig benut wordt, leidt afhaken tot uitholling van de grondslag van de zuiveringsheffing met als gevolg dat het tarief stijgt. Het tarief wordt namelijk berekend door de begrote kosten te delen door het begrote aantal vervuilingseenheden.

En over de heffingsmaatstaf schreven zij (p. 572):

Voor de heffing geldt als grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De hoeveelheid en de mate van de vervuiling bepalen dus de hoogte van de aanslag. De vervuiler betaalt voor de door hem veroorzaakte vervuiling. (…). De mate van vervuiling wordt uitgedrukt in een aantal vervuilingseenheden.

Over de Wet modernisering waterschapsbestel merkten zij op (p. 600):

De Wet modernisering waterschapsbestel heeft de financiering van het zuiveringsbeheer en de overige zorg voor de kwaliteit van het oppervlaktewater gescheiden. Deze ontkoppeling past in het streven om de kosten van het waterketenbeheer en het watersysteembeheer zo veel mogelijk van elkaar te scheiden. De reden van deze scheiding is dat het watersysteembeheer in wezen een collectief goed is, terwijl het waterketenbeheer vooral publieke dienstverlening is. De watersysteemheffing is gebaseerd op de solidariteitsgedachte, de zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing zijn terug te voeren op het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.