Parket bij de Hoge Raad, 22-02-2019, ECLI:NL:PHR:2019:172, 18/00010

4 Is de Hoge Raad gehouden, althans bevoegd, de eigenaar/verhuurder op te roepen als derde-belanghebbende, om als zodanig aan het geding in cassatie deel te nemen?

Wet- en regelgeving

In artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is over het betrekken van belanghebbenden als partij in een geding bepaald:

1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.

Artikel 26a, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) merkte in 2016 (en thans nog steeds) de volgende belanghebbenden aan als beroepsgerechtigden:

1. In afwijking van artikel 8:1, van de Algemene wet bestuursrecht kan het beroep slechts worden ingesteld door:

a. de belanghebbende aan wie de belastingaanslag is opgelegd;

b. de belanghebbende die de belasting op aangifte heeft voldaan of afgedragen of van wie de belasting is ingehouden, of

c. degene tot wie de voor bezwaar vatbare beschikking zich richt.

2. Het beroep kan mede worden ingesteld door degene van wie inkomens- of vermogensbestanddelen zijn begrepen in het voorwerp van de belasting waarop de belastingaanslag of de voor bezwaar vatbare beschikking betrekking heeft.

In artikel 29 van de AWR zijn de volgende bepalingen in de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard, waarbij zij opgemerkt dat artikel 8:26 van de Awb niet is genoemd:

Op de behandeling van het beroep in cassatie zijn de artikelen 8:14 tot en met 8:25, 8:27 tot en met 8:29, 8:31 tot en met 8:40a, 8:41, met uitzondering van het tweede lid, 8:41a, 8:43 tot en met 8:45, 8:52. 8:53, 8:60, 8:70, 8:71, 8:72a, 8:75 tot en met 8:79, 8:109, 8:110, derde en vijfde lid, 8:111, 8:112, 8:113, tweede lid, 8:114 en de titels 8.4 en 8.6 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing, voor zover in deze afdeling niet anders is bepaald.

Artikel 29, eerste en tweede lid, van de Wet WOZ luidt:

1. Indien bij de uitspraak op een bezwaarschrift dan wel bij een ambtshalve door de in artikel 1, tweede lid, bedoelde gemeenteambtenaar genomen besluit met betrekking tot een op de voet van dit hoofdstuk genomen beschikking:

a. die beschikking wordt vernietigd;

b. de bij die beschikking vastgestelde waarde wordt verminderd of verhoogd, geschiedt de bekendmaking daarvan aan de belanghebbenden die het aangaat (…) met overeenkomstige toepassing van artikel 24, derde tot en met achtste lid, en met inachtneming van artikel 28 (…).

2. Indien de in het eerste lid bedoelde vernietiging, vermindering of verhoging plaatsvindt krachtens onherroepelijke rechterlijke uitspraak, doet de in artikel 1, tweede lid, bedoelde gemeenteambtenaar daarvan mededeling aan de belanghebbenden die het aangaat met overeenkomstige toepassing van artikel 24, derde tot en met achtste lid (…).

Biedt de AWR/Wet WOZ een ingang voor oproeping van de eigenaar / verhuurder als derde-belanghebbende in de cassatieprocedure?

Het algemene bestuursrecht kent in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb een regeling waarin de rechter voor een goede beoordeling van het geschil een derde-belanghebbende die zelf niet in beroep is gegaan tot deelname aan het geding kan toelaten. Het uitgangspunt van deze regeling is als volgt beschreven:⁷

Uitgangspunt is, dat in de procedure uitsluitend kan worden opgetreden door partijen. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de indiener van het beroepschrift, het verwerend bestuursorgaan en de overige belanghebbenden die gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid als partij aan het geding deel te nemen. Appellant en verweerder zijn terstond partij. Andere belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen later in de procedure betrokken raken. Zo kan de door het oorspronkelijke besluit begunstigde A er belang bij hebben, te participeren in het geding dat aanhangig is gemaakt door derdebelanghebbende B wiens bezwaren tegen dit besluit ongegrond zijn verklaard. Evenzo kan derdebelanghebbende C wiens bezwaar gegrond wordt verklaard, behoefte gevoelen deel te nemen in een procedure die door de aanvankelijk begunstigde D in gang is gezet. Indien het bestreden besluit in administratief beroep is genomen, kan het bestuursorgaan dat het oorspronkelijke besluit heeft genomen, als zelfstandige partij meedoen in het geding.

Het spreekt vanzelf dat het artikel niet beoogt te voorzien in participatie door belanghebbenden die geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid beroep in te stellen dan wel niet-ontvankelijk zouden zijn in hun beroep (...).

Hierbij is van belang dat de Hoge Raad in een arrest van 11 april 2014 heeft geoordeeld dat artikel 26a, tweede lid, van de AWR geen uitbreiding van de kring van belanghebbenden betekent indien er geen inkomens- of vermogensbestanddelen zijn begrepen in het voorwerp van belasting. De desbetreffende rechtsoverwegingen luiden als volgt:⁸

3.3.3.

Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat belanghebbende ook niet valt onder de uitbreiding van de kring van belanghebbenden in artikel 26a, lid 2, AWR, omdat er geen inkomens- of vermogensbestanddeel van hem is begrepen in het voorwerp van belasting. Belanghebbende is geen medegerechtigde tot de woning. Het door enige belasting getroffen vermogensbestanddeel is de vordering op de vader, aldus het Hof.

(…)

3.5.

De klachten falen voor zover zij zich richten tegen het hiervoor in 3.3.3 weergegeven oordeel van het Hof met betrekking tot artikel 26a, lid 2, AWR. Ook dat oordeel is namelijk juist.

Voorheen had waardering van onroerende zaken ingevolge de Wet WOZ slechts een functie binnen de belastingheffing. Bij inwerkingtreding van de Wet WOZ op 1 januari 1995¹² was de doelstelling te komen tot één wettelijke regeling voor de bepaling en de vaststelling van de waarde van onroerende zaken waar relevant voor de heffing van belastingen. Deze doelstelling werd als volgt toegelicht:¹³

Het onderhavige wetsvoorstel geeft uitdrukking aan het streven van de regering te komen tot één wettelijke regeling voor de bepaling en de vaststelling van de waarde van onroerende zaken die op een zo breed mogelijk terrein ten grondslag kan worden gelegd aan de heffing van belastingen door de verschillende overheden.

In het artikelsgewijs commentaar van Kluwer Vakstudie wordt het volgende opgemerkt over de bekendmaking van een vermindering of verhoging van een door de rechter vastgestelde WOZ-waarde:¹⁵

De handeling die op grond van artikel 29 voortspruit uit een vernietiging van de beschikking, een vermindering of verhoging van de vastgestelde waarde is niet een beschikking maar een bekendmaking (aan de belanghebbenden) of een mededeling (aan de afnemers).

Er zijn verder voor wat betreft de bekendmaking aan de belanghebbenden geen voorschriften gegeven omtrent de wijze waarop de bekendmaking dient te geschieden. Dientengevolge kan worden volstaan met een brief waarin de mededeling wordt gedaan.

J.A. Monsma, Schep en A.P. Monsma menen:¹⁶

De mogelijkheid van verhoging van de WOZ-waarde wordt slechts genoemd in het gewijzigde art. 29 Wet WOZ, dat handelt over de bekendmaking van wijzigingen in de waarde aan belanghebbenden en de mededeling daarvan aan afnemers. Het artikel plaatst een en ander in het kader van bezwaar en beroep. Het artikel regelt aan wie een bekendmaking of mededeling moet worden gedaan indien de waarde in het kader van bezwaar of beroep wordt gewijzigd. Volgens welke regels en door wie een vastgestelde waarde verhoogd kan worden, is in de Wet WOZ echter niet expliciet geregeld.

(…)

Men zou ook hier de stelling kunnen innemen dat de belastingrechter geen inbreuk maakt op te respecteren belangen indien hij binnen de rechtsstrijd van partijen blijft. Dan komen wij echter wederom uit bij de vraag hoe dit moet worden gezien in het licht van mogelijke tegengestelde belangen van verschillende belanghebbenden. Vraag is of en hoe deze onderscheiden belangen door de rechter kunnen worden gerespecteerd indien hij zelf zou besluiten tot verhoging van de vastgestelde waarde. Wij vragen ons in dit verband af of het niet verstandiger en, gegeven het wettelijke systeem van de AWR logischer, is als de belastingrechter zich onder het huidige wettelijke stelsel zou beperken tot het in de rechtsoverwegingen opnemen van het oordeel dat de waarde te laag is vastgesteld.

(…)

Hiervoor hebben wij reeds de vraag aan de orde gesteld vanuit welk perspectief men de vraag naar de rechtsbescherming van onderscheiden belanghebbenden zou moeten benaderen. Vanuit het perspectief van de subjecten of vanuit dat van het object? In het licht van hetgeen hiervoor reeds aan de orde is geweest, komt het ons voor dat beide perspectieven van belang zijn en dat dient te worden gezocht naar antwoorden die aan beide recht doen. In dit verband menen wij dat binnen het wettelijke kader van de Wet WOZ, de Awb en de AWR moet worden gezocht naar mogelijkheden om de belangen van de onderscheiden belanghebbenden bij de WOZ-waarde optimaal te waarborgen, met behoud van het uitgangspunt dat er in beginsel slechts één waarde kan gelden per object. Op grond hiervan menen wij dat ernaar moet worden gestreefd onderscheiden belanghebbenden bij de WOZ-waarde zo veel mogelijk tegelijkertijd te betrekken bij lopende bezwaar- en beroepsprocedures.

(…)

Vergelijkbare overwegingen gelden voor procedures bij de belastingrechter. Ons inziens dient de belastingrechter met gebruikmaking van art. 8:26 Awb andere belanghebbenden dan degene die beroep heeft ingesteld, in de gelegenheid te stellen aan het geding deel te nemen. Gebruikmaking van deze mogelijkheid bevordert in onze optiek de borging van de rechtsbescherming en kan bijdragen aan een correcte onderbouwing van de rechterlijke beslissing.

(…)

Een vraag die zich bij het betrekken van andere belanghebbenden dan degene die beroep heeft ingesteld kan voordoen is, wat de omvang is van de rechtsstrijd. Volgens de tekst van art. 8:26 Awb nemen andere belanghebbenden die in de gelegenheid worden gesteld deel te nemen aan het geding daaraan als partij deel. Bij tegengestelde belangen kan dit leiden tot een aanzienlijke uitbreiding van de rechtsstrijd. Wij geven een voorbeeld. De WOZ-waarde van de onroerende zaak A-straat 1 te B is vastgesteld op 200. De huurder heeft bezwaar en beroep aangetekend. Hij verdedigt het standpunt dat de waarde moet worden verlaagd tot 150. Nu wordt de eigenaar in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen aan het geding. Hij verdedigt het standpunt dat de waarde te laag is vastgesteld en zou moeten worden verhoogd tot 225. De omvang van de rechtsstrijd is hiermee verruimd van 50 tot 75.

Eskes heeft over de bekendmaking en doorwerking geschreven:¹⁷

Omdat een object maar één waarde kan hebben, leidt een wijziging van de waarde in één procedure tot een nogal onverkwikkelijke gang van zaken in de andere. Als de heffingsambtenaar het bezwaar van V gegrond zou verklaren en de waarde verhoogt, kan hij niet anders dan het bezwaar van H afwijzen. Bovendien wordt aan H dan de hogere waarde op grond van art. 29 lid 1 Wet WOZ meegedeeld bij niet voor bezwaar vatbare beschikking.

(…)

De bezwaarfase is afgerond en de bekendmaking op grond van art. 29 Wet WOZ is niet voor bezwaar vatbaar. Een nieuwe beschikking op grond van art. 28 aanvragen kan H niet, omdat hij al een beschikking heeft gehad. Dan resteert alleen nog de mogelijkheid van beroep, maar op grond van de artikelen 6:13 en 7:1 Awb dient degene die in beroep wil komen eerst bezwaar te hebben gemaakt.

Het Consultatiedocument vermeldt over de bekendmaking, de doorwerking en het gebrek aan rechtsbescherming:¹⁸

Als een belanghebbende met succes een WOZ-waarde aanvecht, geldt de aangepaste WOZ-waarde (in beginsel) ook ten aanzien van de overige belanghebbenden. Dit was althans het geval toen de WOZ-waarde nog enkel kon worden verminderd. Het sluit ook aan bij het idee dat er op elk voor de belastingheffing relevant tijdstip maar één ingevolge de Wet WOZ vastgestelde waarde kan gelden. Als de WOZ-waarde ten aanzien van een belanghebbende bij uitspraak op bezwaar of ingevolge een met succes ingesteld (hoger) beroep dan wel ingevolge een geslaagd beroep in cassatie wordt verminderd, dan vermindert de gemeente de WOZ-waarde namelijk ambtshalve – niet bij een voor bezwaar vatbare beschikking – ten aanzien van de overige belanghebbenden.

(…)

Toen belanghebbenden nog enkel baat hadden bij een lagere WOZ-waarde, was met de hiervoor bedoelde bepalingen gewaarborgd dat eenieder zijn rechten van bezwaar en beroep voldoende kon uitoefenen. Door de komst van belang bij een hogere WOZ-waarde is dit veranderd. In de wetgeving is hier evenwel slechts zeer beperkt op ingespeeld. Zoals aangegeven, is het met ingang van 1 oktober 2015 mogelijk geworden om ook in geval van een niet-fiscaal belang een voor bezwaar vatbare WOZ-beschikking op te vragen. Voorts is toen onderkend dat het belang (in bezwaar en beroep) kan zijn gelegen in zowel een lagere als een hogere WOZ-waarde. Er is toen echter niet (expliciet) geregeld dat een in bezwaar of beroep omhoog aangepaste WOZ-waarde voor alle belanghebbenden geldt (waaronder mogelijk belanghebbenden die reeds een eigen WOZ-beschikking hadden gekregen die onherroepelijk vaststaat). In het verlengde daarvan is dus ook niet geregeld hoe die andere belanghebbenden zich eventueel tegen een verhoging, als die ook voor hen geldt, hadden of zouden kunnen verzetten. Verder is toen geen rekening gehouden met het feit dat belanghebbenden niet meer altijd gebaat zijn bij een ambtshalve, niet voor bezwaar vatbare, vermindering van de WOZ-waarde.

In de volgende uitspraak lag de vraag voor of een eigenaar van een onroerende zaak bezwaar kan maken tegen een ambtshalve WOZ-beschikking afgegeven aan een huurder. Rechtbank Den Haag heeft op 5 februari 2018 geoordeeld dat het bezwaarschrift ontvankelijk verklaard diende te worden:¹⁹

10. Eiseres heeft nadat zij de kennisgevingen van ambtshalve vermindering had ontvangen bezwaarschriften ingediend tegen de verlaging van de WOZ-waarden van het object voor de kalenderjaren 2012 tot en met 2016. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze bezwaarschriften van eiseres had moeten aanmerken als zijnde gericht tegen de ambtshalve verminderingen van de WOZ-waarden van het object. Verweerder heeft de bezwaarschriften van eiseres dan ook ten onrechte aangemerkt als gericht tegen een mededeling op basis van artikel 29 van de Wet WOZ.

11. Verweerder heeft de besluiten tot het ambtshalve verlagen van de WOZ-waarden genomen op basis van artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit Wet WOZ (het Uitvoeringsbesluit). In de toelichting bij artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit wordt vermeld dat de verminderingsbeschikkingen niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn (…). Deze toelichting dateert echter van voor de wetswijziging van 1 oktober 2015, waarbij onder andere is bepaald dat een WOZ-beschikking in bezwaar of ambtshalve niet alleen kan worden verlaagd maar ook verhoogd (…). In het arrest van de Hoge Raad van 20 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2656 is bepaald dat de hiervoor genoemde wetswijziging onmiddellijke werking heeft aangezien niet in een bijzondere bepaling van overgangsrecht is voorzien. Ook volgt uit dit arrest dat indien een partij stelt een belang te hebben bij een vastgestelde WOZ-waarde dit reeds voldoende is om een procesbelang aanwezig te achten. Het voorgaande leidt ertoe dat verweerder eiseres op een onjuiste grond niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaren. Verweerder zal moten beslissen over de bezwaren van eiseres tegen de verminderingsbeschikkingen.

Eskes heeft deze rechtbank uitspraak kritisch geannoteerd:²⁰

Er is dus sprake van twee vragen: wie kan bezwaar maken en waartegen kan bezwaar worden gemaakt? De rechtbank lijkt beide vragen op één hoop te gooien. Eiseres, eigenaar/verhuurder van een onroerende zaak, maakt bezwaar tegen de ambtshalve WOZ-beschikkingen die zijn afgegeven aan de huurder. Er kan in mijn ogen weinig twijfel over bestaan dat eiseres hierbij op zich belanghebbende is. Een belang hoeft niet gesteld te worden door de eigenaar. Dat volgt uit HR 27 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2656, Belastingblad 2017/442, m.nt. R.A. Eskes, waarnaar de rechtbank verwijst. Dit ligt in de sfeer van art. 26a AWR, iemand die geen belanghebbende is kan om die reden geen bezwaar maken en beroep instellen, ook niet als sprake is van een voor bezwaar vatbare beschikking. Het omgekeerde geldt echter ook. Iemand kan een belang hebben, maar dan nog is de vraag of het besluit waartegen wordt opgekomen voor bezwaar en beroep vatbaar is. In het fiscale recht is dat alleen het geval als dit uitdrukkelijk is bepaald. Uit de toelichting bij het oorspronkelijke art. 29 Wet WOZ volgt dat de wetgever juist niet heeft bedoeld bezwaar en beroep open te stellen tegen de ambtshalve beschikking. Dit volgt ook niet uit de tekst van de wet. Daarin is per 1 oktober 2015 geen verandering gekomen. Het bezwaar was dus om die reden niet-ontvankelijk.

Nu is uit de formulering van de rechtbank niet geheel duidelijk wat zij beoogt. De letterlijke tekst luidt dat de niet-ontvankelijkheidverklaring is gebaseerd op onjuiste grond. Dat laat in theorie de mogelijkheid open dat wel niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden, maar om een andere reden. Als de rechtbank dat had gevonden, had ze echter prima zelf in de zaak kunnen voorzien en met aanvulling van de motivering de niet-ontvankelijkverklaring in stand kunnen laten. Kennelijk is de rechtbank van oordeel dat sprake is van ontvankelijke bezwaren. Dat lijkt mij moeilijk te verdedigen. Een heffingsambtenaar wordt dan met een onmogelijke (want onjuiste) opdracht opgezadeld. Hem rest in een situatie als deze niets anders dan in hoger beroep te gaan.

Praktische wenk

Hoe is deze uitspraak te verklaren? Wellicht heeft de rechtbank geprobeerd een gat in de rechtsbescherming op te vullen. In de onderhavige zaken is de huurder kennelijk niet als derde-belanghebbende in de procedure betrokken, hoewel klaarblijkelijk de huurwaarde voor hem wel degelijk van belang is. Hij heeft immers de ambtshalve beslissingen uitgelokt. Andersom is het goed denkbaar dat de heffingsambtenaar bij de voorbereiding van de ambtshalve beslissingen eiseres niet heeft betrokken. Gelet op de belangen over en weer had dit wel voor de hand gelegen, zodat een afgewogen oordeel had kunnen worden gegeven op basis van alle argumenten. Anders dan vroeger dient immers de heffingsambtenaar niet alleen een waarde vast te stellen die niet te hoog is, maar mag de waarde ook niet te laag zijn. Het lijkt raadzaam dat heffingsambtenaren voorafgaand aan de beslissing op een verzoek om ambtshalve wijziging van de WOZ-waarden zich ervan vergewissen of er andere belanghebbenden zijn en hen meteen in de procedure betrekken. Dan kan een pingpongspel als hier dreigt te ontstaan wellicht worden voorkomen.