Parket bij de Hoge Raad, 01-03-2024, ECLI:NL:PHR:2024:225, 23/02277
Parket bij de Hoge Raad, 01-03-2024, ECLI:NL:PHR:2024:225, 23/02277
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 1 maart 2024
- Datum publicatie
- 15 maart 2024
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2024:225
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2024:748
- Zaaknummer
- 23/02277
Inhoudsindicatie
Is een verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten een beschikking op aanvraag zodat de dwangsomregeling van toepassing is? Bevat de uitspraak op bezwaar een impliciete afwijzing van het verzoek?
Deze zaak gaat over de vraag of een verzoek om een proceskostenvergoeding in de bezwaarfase een beschikking op aanvraag is. Als zo’n verzoek een aanvraag is, komt aan de orde of de inspecteur op grond van art. 4:17 Awb een dwangsom verschuldigd kan worden als hij niet tijdig op die aanvraag beslist. Belanghebbende in deze zaak heeft bezwaar gemaakt tegen een verzuimboete en bij het bezwaar verzocht om een kostenvergoeding. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur de verzuimboete vernietigd maar niet uitdrukkelijk beslist op het verzoek om de kostenvergoeding. Belanghebbende heeft vervolgens de Inspecteur in gebreke gesteld en verzocht om alsnog te beslissen over de kostenvergoeding op last van dwangsom.
De A-G is van mening dat belanghebbende terecht betoogt dat het verzoek om een vergoeding van de kosten van het bezwaar een aanvraag tot het geven van een beschikking is. De beslissing op dat schriftelijk verzoek is namelijk een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is. Daarmee voldoet deze beslissing aan alle elementen uit de in art. 1:3(1) en (2) Awb opgenomen definitie van een beschikking.
De A-G is echter van mening dat aan belanghebbende geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen toekomt. De beslissing op het verzoek om een kostenvergoeding moet worden genomen bij de uitspraak op bezwaar. In dit geval is bij die uitspraak niet een vergoeding toegekend. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat de aanvraag niet is gehonoreerd. Want met de uitspraak op bezwaar is de bezwaarfase geëindigd. De Inspecteur had geen nadere beslissing mogen nemen, maar nu hij dat toch heeft gedaan, mag belanghebbende daar niet de dupe van worden. De nadere beslissing moet ‘op een lijn’ worden besteld met een uitspraak op bezwaar, zodat een nieuwe termijn gaat lopen voor het instellen van beroep. Dit alles neemt niet weg dat de echte uitspraak op bezwaar al was gedaan, en bij die uitspraak is de aangevraagde kostenvergoeding niet toegekend. Daarmee is beslist op de aanvraag.
Een andere beslissing in deze zaak is juridisch goed verdedigbaar, maar naar de overtuiging van de A-G rechtspolitiek niet verstandig. De belastingrechtspraak zucht namelijk onder formeel geneuzel. In toenemende mate gaat de aandacht van de deelnemers aan fiscale procedures uit naar formeelrechtelijke nevenbeslissingen, in plaats van dat die aandacht uitgaat naar het oorspronkelijke probleem, namelijk de hoogte van een belastingaanslag. Informeel en ook in de vakliteratuur wordt hierover de noodklok geluid. En ondertussen is er een ‘opstand der feitenrechters’ uitgebroken. Zij weigeren nog langer de uitwassen van als de excessief formalistisch ervaren rechtspraak van de Hoge Raad voor hun rekening te nemen. In het bijzonder is de hiervoor genoemde ‘opstand der feitenrechters’ fnuikend voor het gezag van de Hoge Raad. Het is daarom naar de overtuiging van de A-G rechtspolitiek nodig dat de Hoge Raad optreedt om dit excessief formalisme een halt toe te roepen. Precies het tegenovergestelde zou gebeuren als in een geval als dit een dwangsom wegens niet tijdig beslissen werd toegekend.
Gelet op dit alles concludeert de A-G dat het niet verstandig is de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb toepasbaar te achten in gevallen waarin ten onrechte in een uitspraak op bezwaar een uitdrukkelijke beslissing ontbreekt op een onderwerp waarover bij die beslissing op bezwaar (al dan niet bij voor bezwaar of beroep vatbaar besluit) moet worden beslist. Met de beslissing op bezwaar is een einde gekomen aan de bezwaarfase en eventuele omissies in die beslissing moeten liefst informeel, maar als dat niet lukt in beroep worden hersteld.
De A-G komt tot de conclusie dat het cassatieberoep van belanghebbende ongegrond is.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 23/02277
Datum 1 maart 2024
Belastingkamer A
Onderwerp/tijdvak Omzetbelasting
Nr. Gerechtshof 22/00773
Nr. Rechtbank 21/2451
CONCLUSIE
R.J. Koopman
In de zaak van
[X]
tegen
staatssecretaris van Financiën
1 Inleiding
Deze zaak gaat over de vraag of een verzoek om een proceskostenvergoeding in de bezwaarfase een beschikking op aanvraag is. Als zo’n verzoek een aanvraag is, komt aan de orde of de inspecteur op grond van art. 4:17 Awb een dwangsom verschuldigd kan worden als hij niet tijdig op die aanvraag beslist.
Belanghebbende in deze zaak heeft bezwaar gemaakt tegen een verzuimboete en bij het bezwaar verzocht om een kostenvergoeding. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur de verzuimboete vernietigd maar niet uitdrukkelijk beslist op het verzoek om de kostenvergoeding. Belanghebbende heeft vervolgens de Inspecteur in gebreke gesteld en verzocht om alsnog te beslissen over de kostenvergoeding op last van dwangsom.
In hoofdstuk 2 van deze conclusie zal ik de feiten en het geding in feitelijke instanties behandelen. In hoofdstuk 3 komt het geding in cassatie aan bod. Daarna schets ik in hoofdstuk 4 het wettelijk kader van zowel een beschikking op aanvraag als de proceskostenvergoeding in bezwaar. In hoofdstuk 5 komt de relevante jurisprudentie op dit vlak aan bod. Ten slotte geef ik in hoofdstuk 6 mijn beoordeling en analyse van de zaak.
Naar mijn mening betoogt belanghebbende terecht dat het verzoek om een vergoeding van de kosten van het bezwaar een aanvraag tot het geven van een beschikking is. De beslissing op dat schriftelijk verzoek is namelijk een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is. Daarmee voldoet deze beslissing aan alle elementen uit de in art. 1:3(1) en (2) Awb opgenomen definitie van een beschikking.
Toch meen ik dat aan belanghebbende geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen toekomt. De beslissing op het verzoek om een kostenvergoeding moet worden genomen bij de uitspraak op bezwaar. In die uitspraak is in dit geval geen vergoeding toegekend. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat de aanvraag niet is gehonoreerd. Want met de uitspraak op bezwaar is de bezwaarfase geëindigd. De Inspecteur had geen nadere beslissing mogen nemen, maar nu hij dat toch heeft gedaan, mag belanghebbende daar niet de dupe van worden. De nadere beslissing moet ‘op een lijn’ worden besteld met een uitspraak op bezwaar, zodat een nieuwe termijn gaat lopen voor het instellen van beroep. Maar dit alles neemt niet weg dat de echte uitspraak op bezwaar al was gedaan, en bij die uitspraak is de aangevraagde kostenvergoeding niet toegekend. Daarmee is beslist op de aanvraag.
Een andere beslissing in deze zaak is juridisch goed verdedigbaar, maar naar mijn overtuiging rechtspolitiek niet verstandig. De belastingrechtspraak zucht namelijk onder formeel geneuzel. In toenemende mate gaat de aandacht van de deelnemers aan fiscale procedures uit naar formeelrechtelijke nevenbeslissingen, in plaats van dat die aandacht uitgaat naar het oorspronkelijke probleem, namelijk de hoogte van een belastingaanslag. Informeel en ook in de vakliteratuur wordt hierover de noodklok geluid. En ondertussen is er een ‘opstand der feitenrechters’1 uitgebroken. Zij weigeren nog langer de uitwassen van als de excessief formalistisch ervaren rechtspraak van de Hoge Raad voor hun rekening te nemen.
Wanneer zou worden beslist dat in een geval als dit een dwangsom verschuldigd is omdat er in de uitspraak op bezwaar geen uitdrukkelijke beslissing is opgenomen over de vergoeding van de bezwaarkosten, laat de Hoge Raad een nieuwe loot ontspringen aan de boom van het excessief formalisme. Die boom is de laatste decennia al zozeer gegroeid dat hij verstikkend werkt voor de groei en bloei van de daadwerkelijke fiscale rechtsbescherming. De effectiviteit van de rechtsbescherming voor belastingbetalers en het gezag van de belastingrechter dreigen teloor te gaan. In het bijzonder is de hiervoor genoemde ‘opstand der feitenrechters’ fnuikend voor het gezag van de Hoge Raad. Het is daarom naar mijn overtuiging rechtspolitiek nodig dat de Hoge Raad optreedt om dit excessief formalisme een halt toe te roepen. Precies het tegenovergestelde zou gebeuren als in een geval als dit een dwangsom wegens niet tijdig beslissen werd toegekend.
Gelet op dit alles meen ik dat het niet verstandig is de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb toepasbaar te achten in gevallen waarin ten onrechte in een uitspraak op bezwaar een uitdrukkelijke beslissing ontbreekt op een onderwerp waarover bij die beslissing op bezwaar (al dan niet bij voor bezwaar of beroep vatbaar besluit) moet worden beslist. Met de beslissing op bezwaar is een einde gekomen aan de bezwaarfase en eventuele omissies in die beslissing moeten liefst informeel, maar als dat niet lukt in beroep worden hersteld.
De conclusie strekt tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen een verzuimboete wegens het niet doen van aangifte behorend bij een reeds vernietigde naheffingsaanslag in de omzetbelasting. Belanghebbende heeft bij het bezwaar verzocht om een kostenvergoeding. Bij uitspraak op bezwaar van 20 november 2020 heeft de Inspecteur de verzuimboete vernietigd, maar niet uitdrukkelijk beslist op het verzoek om een kostenvergoeding.
Belanghebbende heeft de Inspecteur op 26 november 2020 in gebreke gesteld en verzocht om alsnog te beslissen over de kostenvergoeding. Belanghebbende heeft de Inspecteur erop gewezen dat de Inspecteur een dwangsom verschuldigd is indien de beslissing niet binnen twee weken plaatsvindt.
Middels een (aanvullende) beslissing op bezwaar van 18 februari 2021 heeft de Inspecteur alsnog beslist op het verzoek om een kostenvergoeding, waarbij een kostenvergoeding aan belanghebbende is toegekend. Nadat belanghebbende op 26 februari 2021 had verzocht om verbeurdverklaring van een dwangsom, heeft de Inspecteur bij kennisgeving van 2 maart 2021 belanghebbende medegedeeld dat hij geen recht heeft op een dwangsom omdat het verzoek tot vergoeding van de bezwaarkosten is binnengekomen nadat al uitspraak op bezwaar was gedaan. Belanghebbende heeft beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen door de Inspecteur op zijn verzoek om een kostenvergoeding voor de bezwaarfase.
Rechtbank Den Haag 2
Bij de Rechtbank Den Haag was in geschil of belanghebbende recht heeft op een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. De Rechtbank heeft in de eerste plaats vastgesteld dat de Inspecteur al uitspraak op bezwaar had gedaan vóórdat het beroep was ingediend. Daarom is er volgens de Rechtbank geen processueel belang bij (de behandeling van) het beroep wegens het niet-tijdig beslissen op bezwaar. In zoverre is het beroep volgens de Rechtbank niet-ontvankelijk.
De Rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het beroep geacht moet worden mede te zijn gericht tegen de uitspraak op bezwaar. Hoewel de uitspraak op bezwaar van 18 februari 2021 over de kostenvergoeding appellabel is, wil dat volgens de Rechtbank niet zeggen dat het een volledig op zichzelf staand besluit is. De uitspraak op bezwaar van 18 februari 2021 maakt (een appellabel) onderdeel uit van de al gedane uitspraak op bezwaar van 20 november 2020. De Rechtbank heeft vervolgens overwogen:
“11. Verweerder heeft eerst op 20 november 2020 uitspraak op bezwaar gedaan, waarbij opmerking verdient dat dit besluit eveneens appellabel is. De noodzaak om verweerder in gebreke te stellen en gebruik te maken van de dwangsomregeling om een besluit bij verweerder uit te lokken, is hiermee komen te vervallen. Eiser had immers tegen de uitspraak op bezwaar van 20 november 2020 beroep kunnen instellen vanwege het uitblijven van een (deel)beslissing op zijn verzoek om kostenvergoeding. Een beslissing over de kostenvergoeding had dus ook via die weg kunnen worden afgedwongen. Er is in deze situatie geen reden om te oordelen dat er een afzonderlijk recht op een dwangsom bestaat.”
Op deze gronden heeft de Rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het niet-tijdig beslissen op bezwaar, het beroep ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de uitspraak op bezwaar, en de Inspecteur opgedragen het griffierecht aan belanghebbende te vergoeden.
Gerechtshof Den Haag 3
Belanghebbende heeft tegen de beslissing van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende betoogde daartoe dat hem wel een dwangsom toekomt omdat niet tijdig is beslist op zijn verzoek om een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. Het Hof heeft overwogen dat op grond van art. 7:15(3) Awb de Inspecteur bij de uitspraak op bezwaar beslist op een verzoek tot vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Volgens het Hof staat vast dat de Inspecteur dat in dit geval heeft nagelaten. Indien de Inspecteur in een zodanig geval later alsnog, afzonderlijk, beslist op het verzoek om vergoeding van kosten dient die beslissing volgens het Hof op één lijn te worden gesteld met een (afzonderlijke) beslissing op bezwaar, waartegen afzonderlijk beroep bij de Rechtbank kan worden ingesteld.4
Uit het arrest van de Hoge Raad van 14 november 20145 volgt niet dat een latere beslissing op een verzoek om een kostenvergoeding een uitspraak op bezwaar is. De beslissing wordt met het oog op de gewenste rechtsbescherming op één lijn gesteld met een uitspraak op bezwaar, zodat een vergeten beslissing via beroep kan worden afgedwongen, aldus het Hof.
Uit het arrest van 14 november 2014 volgt evenmin dat de beslissing op een verzoek om een kostenvergoeding een beslissing op een aanvraag is. Volgens het Hof volgt ook uit de Awb niet dat een beslissing op verzoek om een kostenvergoeding een beslissing op een aanvraag is. De verwijzing naar de Circulaire wet dwangsom en beroep bij het niet tijdig beslissen (de Circulaire) maakt dit niet anders. De Circulaire is tot stand gekomen na de inwerkingtreding van de artikelen 4:17 tot en met 4:20 Awb en kan naar het oordeel van het Hof niet worden geacht uitdrukking te geven aan hetgeen de wetgever bij de totstandkoming van die artikelen voor ogen heeft gestaan.6
Het Hof heeft tot slot overwogen dat het met de Rechtbank concludeert dat met de uitspraak op bezwaar van 20 november 2020 de noodzaak om de Inspecteur in gebreke te stellen om een beslissing bij de Inspecteur uit te lokken, is komen te vervallen. Belanghebbende had immers tegen deze uitspraak op bezwaar beroep kunnen instellen vanwege het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om een kostenvergoeding. Een beslissing over de kostenvergoeding had dus ook via die weg kunnen worden afgedwongen, aldus het Hof.
Op deze gronden heeft het Hof het hoger beroep ongegrond verklaard.
3 Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
Belanghebbende stelt in cassatie dat het Hof het recht heeft geschonden door te oordelen dat 1) een verzoek om kostenvergoeding geen aanvraag is in de zin van art. 1:3 Awb, 2) de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb niet van toepassing is, en 3) de Circulaire relevantie mist.
Belanghebbende beroept zich op het arrest van 3 februari 20237 waarin uw Raad heeft geoordeeld dat onder een aanvraag ingevolge art. 1:3 Awb moet worden verstaan een verzoek tot het nemen van een besluit. Verder beroept belanghebbende zich op de parlementaire geschiedenis van art. 4:17 Awb en de Circulaire waarin staat dat de dwangsomregeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben.
Belanghebbende stelt verder dat de Circulaire op zijn minst het vertrouwen opwekt dat voor de wijze van uitvoering van de dwangsomregeling gebonden zijn aan de Circulaire.
De door de Rechtbank en het Hof gesignaleerde alternatieve weg, inhoudende dat belanghebbende een beslissing op het verzoek om een proceskostenvergoeding had kunnen afdwingen door het instellen van beroep wegens het uitblijven van een beslissing op dat verzoek, getuigt volgens belanghebbende van een beperking in de toepassing van de dwangsomregeling die geen steun vindt in het recht.
De Staatssecretaris schrijft in zijn verweer dat het Hof terecht overweegt dat de gelijkstelling van een beslissing op het verzoek om een proceskostenvergoeding aan een beslissing op bezwaar uit het arrest van 14 november 20148 alleen tot doel heeft dat beroep kan worden ingesteld, niet dat ook de dwangsomregeling van toepassing is.
De Staatssecretaris leidt uit het gebruik van het woord ‘completeren’ af dat de beslissing op een verzoek om een proceskostenvergoeding niet zelf een beslissing op bezwaar is maar een accessoir karakter heeft. Zonder een bezwaar tegen de beschikking kan geen verzoek om een proceskostenvergoeding worden gedaan. Volgens de Staatssecretaris geldt de dwangsomregeling enkel voor het afdwingen van een beslissing in het materiële geschil.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel van belanghebbende kan volgens de Staatssecretaris niet slagen aangezien belanghebbende voor het eerst in cassatie een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.
Belanghebbende stelt in zijn conclusie van repliek dat het argument van de Staatssecretaris dat de dwangsomregeling uitsluitend tot doel heeft het afdwingen van een beslissing in het materiële geschil geen steun vindt in de parlementaire geschiedenis van de invoering van de dwangsomregeling.