Parket bij de Hoge Raad, 14-02-2025, ECLI:NL:PHR:2025:204, 24/02420
Parket bij de Hoge Raad, 14-02-2025, ECLI:NL:PHR:2025:204, 24/02420
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 14 februari 2025
- Datum publicatie
- 28 februari 2025
- Annotator
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2025:204
- Zaaknummer
- 24/02420
Inhoudsindicatie
Art. 6:7, 6:8 en 6:9 en 8:69 Awb. Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
Vervolg op HR BNB 2021/140.
Mag het bestuursorgaan in (hoger) beroep het verweer voeren dat (onverschoonbaar) tardief bezwaar is gemaakt, nadat het eerder inhoudelijk op het bezwaar heeft beslist?
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 24/02420
Datum 14 februari 2025
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Leges
Nr. Gerechtshof 23/333
Nr. Rechtbank 21/1041
CONCLUSIE
M.R.T. Pauwels
In de zaak van
[X] B.V. (belanghebbende)
tegen
het dagelijks bestuur van Cocensus (het Dagelijks Bestuur)
1 Inleiding en overzicht
Deze zaak is geselecteerd voor conclusie omdat de rechtsvraag aan de orde is of als het bestuursorgaan inhoudelijk op een bezwaar heeft beslist, het bestuursorgaan in (hoger) beroep alsnog het verweer mag voeren dat het bezwaar niet-ontvankelijk is omdat het (onverschoonbaar) niet-tijdig was (tijdigheidsverweer).
Uit jurisprudentie van de CRvB en ABRvS volgt dat deze rechtscolleges die vraag in essentie ontkennend beantwoorden. Het Hof heeft daarentegen uit HR BNB 2021/140 afgeleid dat de Hoge Raad niet zonder meer heeft uitgesloten dat het bestuursorgaan alsnog een tijdigheidsverweer voert. Het heeft wel aangenomen dat het rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende vertrouwensbeginsel in de weg kunnen staan aan een tijdigheidsverweer. Het Hof heeft zijn opvatting over de verhouding tussen enerzijds de jurisprudentie van de CRvB en ABRvS en anderzijds HR BNB 2021/140 expliciet voor het voetlicht gebracht, denkelijk opdat de Hoge Raad een einde kan maken aan – ik parafraseer Damen – ingewandenkijkerij.
Naar mijn mening kan uit HR BNB 2021/140 niet het antwoord op de rechtsvraag worden afgeleid. De Hoge Raad heeft zich in dat arrest alleen erover uitgelaten dat de rechter niet ambtshalve de tijdigheid van een rechtsmiddel in een vorige instantie beoordeelt.
Ik adviseer in deze conclusie de Hoge Raad om de vraag ontkennend te beantwoorden, maar niet ongeclausuleerd. Ik sta voor om, op grond van het rechtszekerheidsbeginsel c.q. het vertrouwensbeginsel, de CRvB en de ABRvS te volgen in de opvatting dat het bestuursorgaan geen tijdigheidsverweer mag voeren, als het bestuursorgaan inhoudelijk op het bezwaar heeft beslist. Ik meen echter dat uitzonderingen hierop moeten worden aanvaard overeenkomstig de jurisprudentie van de Hoge Raad over het vertrouwensbeginsel. Dat brengt in het bijzonder mee dat het rechtszekerheidsbeginsel zich er niet tegen verzet dat het bestuursorgaan het tijdigheidsverweer voert, indien de belanghebbende eerder in bezwaar onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt die van belang zijn voor de beoordeling van de tijdigheid van het bezwaar. Dit ligt in lijn met de opvatting van het Hof. Hoewel de jurisprudentie van de CRvB en de ABRvS (vooralsnog) niet voorziet in een dergelijke uitzondering, betwijfel ik of wel sprake is van een afwijking. Zo’n uitzondering voor onjuiste of onvolledige gegevensverstrekking komt namelijk ook voor in de jurisprudentie van de ABRvS over de grenzen die het rechtszekerheidsbeginsel stelt aan de bevoegdheid tot intrekking van een beschikking.
De zaak zelf
De Heffingsambtenaar heeft ten aanzien van belanghebbende een aanslag leges vastgesteld. Het aanslagbiljet is gericht aan het correspondentieadres dat is vermeld in de aanvraag die tot de aanslag heeft geleid. Belanghebbende heeft naar aanleiding van een aanmaning tot betaling van de aanslag de Heffingsambtenaar laten weten niet bekend te zijn met de aanslag en verzocht de aanslag naar een ander adres te sturen. Belanghebbende heeft vervolgens bezwaar tegen de aanslag gemaakt kort na ontvangst van de aanslag. De Heffingsambtenaar heeft inhoudelijk op het bezwaar beslist. De uitspraak op bezwaar vermeldt expliciet dat het bezwaarschrift binnen de wettelijke termijn van zes weken is ontvangen.
Zowel in beroep als in hoger beroep neemt de Heffingsambtenaar het standpunt in dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Volgens hem is de aanslag met de verzending naar het correspondentieadres wel op de juiste wijze bekendgemaakt, wat meebrengt dat te laat bezwaar is gemaakt.
Het Hof oordeelt in de kern (i) dat een tijdigheidsverweer niet zonder meer is uitgesloten, (ii) dat het rechtzekerheidsbeginsel c.q. het vertrouwensbeginsel weliswaar in de weg kan staan aan een tijdigheidsverweer, maar dat dat in dit geval niet zo is, omdat belanghebbende in de bezwaarfase een onjuiste weergave van de feiten heeft gegeven, waaronder dat de aanslag naar het verkeerde adres is gestuurd, en (iii) dat het bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens onverschoonbare termijnoverschrijding.
Belanghebbende heeft beroep in cassatie ingesteld en daarbij drie middelen voorgesteld. Middel 1 richt zich tegen oordeel (iii), middel 2 tegen oordeel (i) en middel 3 tegen oordeel (ii).
Opbouw en inhoud conclusie
Onderdeel 4 gaat in op middel 1. Dat middel betoogt in de kern dat het Hof ten onrechte niet ervan is uitgegaan dat de bezwaartermijn is aangevangen na de tweede keer dat de aanslag is verzonden. Het middel faalt. Aangezien in cassatie niet dan wel tevergeefs is bestreden dat de aanslag op 5 april 2017 is verzonden naar het juiste adres, is die verzending bepalend voor de aanvang van de bezwaartermijn.
Het juridisch zwaartepunt van deze zaak is gelegen in de vraag die middel 2 aansnijdt, namelijk of de bestuursrechter op initiatief van het bestuursorgaan het bezwaar niet-ontvankelijk mag verklaren wegens termijnoverschrijding, als het bestuursorgaan eerder inhoudelijk op het bezwaar heeft beslist. Onderdeel 5 behandelt rechtspraak in dat kader, nadat ik eerst twee opmerkingen heb gemaakt over terminologie die ik hanteer (5.4-5.5). De meeste aandacht gaat uit naar een uitspraak van de CRvB van 9 juli 2021 (5.7-5.15) en het arrest HR BNB 2021/140 (5.16-5.23). Verder komt aan bod rechtspraak van de ABRvS (5.24-5.26), het CBb (5.27-5.32) en diverse (lagere) feitenrechters (5.33-5.36).
In onderdeel 6 volgt mijn beschouwing over de vraag of het bestuursorgaan het tijdigheidsverweer mag voeren nadat het eerder inhoudelijk op het bezwaar heeft beslist. De kernpunten zijn de volgende:
- HR BNB 2021/140 laat zich niet uit over die vraag (zie eerder 5.17-5.18) en biedt evenmin duidelijk eenduidige aanknopingspunten voor de beantwoording ervan (6.4-6.8).
- Het negatieve antwoord van de CRvB op de vraag is gebaseerd op de rechtszekerheid van de belanghebbende. Ik zie niet in waarom in belastingzaken de rechtszekerheid van de belanghebbende minder zwaar zou wegen dan in het overige bestuursrecht (6.9-6.13).
- Complicatie is wat eigenlijk de grondslag is voor de opvatting van de CRvB en de ABRvS dat de rechter de tijdigheid van het bezwaar niet beoordeelt, ook niet indien een tijdigheidsverweer is gevoerd door het bestuursorgaan. De CRvB en ABRvS lijken haar te baseren op 8:69 Awb, maar dat begrijp ik niet goed (6.16 en eerder 5.26). Ik meen dat het rechtszekerheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur als grondslag kan dienen om het tijdigheidsverweer te ontzeggen aan het bestuursorgaan (6.17-6.20). Een parallel kan worden gemaakt met jurisprudentie van de ABRvS over grenzen die het rechtszekerheidsbeginsel stelt aan de bevoegdheid tot intrekking van een beschikking (6.19).
- Ik meen dat het verenigbaar is met de jurisprudentie van de Hoge Raad over het vertrouwensbeginsel dat de enkele inhoudelijke beoordeling van het bezwaar meebrengt dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat het bestuursorgaan alsnog het tijdigheidsverweer voert (6.22-6.24). Het ligt naar mijn mening in de rede om – overeenkomstig de jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel – te aanvaarden dat het rechtszekerheidsbeginsel zich niet verzet tegen een tijdigheidsverweer, in het geval de belanghebbende eerder onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt (6.25-6.30). Dat lijkt weliswaar een afwijking van de lijn van de CRvB en de ABRvS mee te brengen, maar ik betwijfel of de CRvB en de ABRvS wel anders zouden oordelen in zo’n geval (6.28). Tot slot lijkt het me in de rede te liggen dat – overeenkomstig de jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel – wordt aanvaard dat het rechtszekerheidsbeginsel zich niet verzet tegen een tijdigheidsverweer, indien het achterwege blijven van een niet-ontvankelijkverklaring wegens termijnoverschrijding zo duidelijk in strijd met een juiste wetstoepassing is dat de belanghebbende redelijkerwijs de onjuistheid daarvan had kunnen en moeten beseffen (6.31).
- Dit een en ander betekent dat middel 2 faalt. Anders dan waartoe het betoog van het middel strekt, is het niet zonder meer uitgesloten dat een bestuursorgaan een tijdigheidsverweer mag voeren nadat het inhoudelijk op het bezwaar heeft beslist (6.33-6.35).
Onderdeel 7 behandelt middel 3. De kern ervan is dat het middel geen klachten bevat die slagen. Ik moet daarbij erkennen dat ik het lastig vind om steeds goed grip te krijgen op de argumentatie.
Uit het voorgaande volgt dat ik de Hoge Raad in overweging geef om het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Op 29 juli 2016 heeft belanghebbende een aanvraag voor een omgevingsvergunning gedaan ter zake van een onroerende zaak in de gemeente Bergen. In de aanvraag staat een correspondentieadres (het correspondentieadres).
De heffingsambtenaar van de gemeente Bergen (de Heffingsambtenaar) heeft een aanslag in de leges (de aanslag) vastgesteld ten name van belanghebbende voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Het eerste biljet van de aanslag (het eerste biljet) is gedagtekend op 5 april 2017 en gericht aan het correspondentieadres.
De invorderingsambtenaar van de gemeente Bergen (de Invorderingsambtenaar) heeft belanghebbende op 9 mei 2017 herinnerd en op 31 mei 2017 aangemaand het bedrag van de aanslag te voldoen. Op 7 juni 2018 heeft belanghebbende de Heffingsambtenaar laten weten dat zij niet bekend is met de aanslag en dat het aanslagbiljet moet worden verzonden naar een ander adres (het verzendadres).
Op of omstreeks 11 juni 2018 heeft belanghebbende een tweede biljet van de aanslag (het tweede biljet) ontvangen. Het tweede biljet is gedagtekend op 5 april 2017 en is gericht aan het verzendadres.
Met dagtekening 11 juni 2018 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen de aanslag. De Heffingsambtenaar heeft het bezwaarschrift ontvangen op 12 juni 2018. Hij heeft het bezwaar ongegrond verklaard. In de uitspraak op bezwaar staat onder ‘Ontvankelijkheid’:
“Het aanslagbiljet is gedagtekend 5 april 2017. Uw (…) bezwaarschrift heb ik binnen de wettelijke termijn van zes weken ontvangen. Ik verklaar u ontvankelijk in uw bezwaar.”
Rechtbank Noord-Holland (Rechtbank) 1
Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de Rechtbank. Voor zover in cassatie van belang, is in geschil of het bezwaar niet-ontvankelijk is wegens termijnoverschrijding. Dit is op initiatief van de Heffingsambtenaar, die heeft gesteld dat het eerste biljet terecht is verzonden aan het correspondentieadres, dat daarmee de aanslag is bekendgemaakt op 5 april 2017 en dat onverschoonbaar laat bezwaar is gemaakt op 11 juni 2018. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij de stelling van de Heffingsambtenaar verworpen als volgt.
Het volgt uit de uitspraak van de CRvB van 9 juli 20212, de uitspraak van de ABRvS van 4 augustus 20213 en het arrest van de Hoge Raad van 16 juli 20214, dat de rechter de tijdigheid van een bezwaar niet (langer) ambtshalve behoort te beoordelen. In dit geval is de tijdigheid van het bezwaar evenwel in geschil, omdat de Heffingsambtenaar alsnog in beroep belanghebbende heeft tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig is. Voor dat geval volgt uit de aangehaalde uitspraken van de CRvB en ABRvS dat de rechtszekerheid eraan in de weg staat dat de Heffingsambtenaar dit tegenwerpt aan belanghebbende. Hoewel de Hoge Raad in het aangehaalde arrest niet lijkt uit te sluiten dat de Heffingsambtenaar haar tegenwerpt dat het bezwaar niet tijdig is, valt niet in te zien welk zwaarwegend belang ermee kan zijn gediend dat een bezwaar waarop al inhoudelijk is beslist, zoals hier, alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard in beroep.
Gerechtshof Amsterdam (het Hof) 5
Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof. Voor zover in cassatie van belang, is voor het Hof in geschil of het bezwaar niet-ontvankelijk is wegens termijnoverschrijding. Dit is wederom op initiatief van de Heffingsambtenaar, die incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. Het Hof is niet toegekomen aan het hoger beroep van belanghebbende. Het heeft het incidentele hoger beroep van de Heffingsambtenaar gegrond verklaard, de uitspraak van de Rechtbank en de uitspraak op bezwaar vernietigd, en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het heeft daartoe overwogen als volgt.
Het Hof (rov. 5.2-5.4) begint bij de vraag of het bestuursorgaan in de beroepsfase van een belastingzaak alsnog de tijdigheid van het bezwaar aan de orde mag stellen, nadat het bezwaar inhoudelijk is beoordeeld en (dus) ontvankelijk is verklaard.
Evenals de Rechtbank, gaat het Hof ervan uit dat de Hoge Raad in het aangehaalde arrest van 16 juli 2021 niet in alle gevallen heeft uitgesloten dat het bestuursorgaan in beroep de tijdigheid van het bezwaar alsnog (met succes) aan de orde kan stellen. Immers, de drie hoogste bestuursrechters hebben ongeveer gelijktijdig uitspraak gedaan over eenzelfde kwestie, die ieders rechtsgebied overstijgt: het al dan niet ambtshalve toetsen van de tijdigheid van het rechtsmiddel in vorige instantie. Zij hebben expliciet een nieuwe koers ingezet. Het is aannemelijk dat tussen hen afstemming heeft plaatsgevonden ter bevordering van de rechtseenheid.
Echter, aangezien zij in hun uitspraken niet op alle onderdelen gelijkluidende oordelen geven en niet verwijzen naar elkaars oordelen op die onderdelen, mag uit hun uitspraken juist niet worden afgeleid dat zij hetzelfde hebben willen oordelen over diezelfde kwestie. Integendeel, uit het uiteenlopen van oordelen moet juist worden afgeleid dat de Hoge Raad bewust een afwijkend oordeel heeft gegeven. Daarom kan niet worden aangenomen dat de Hoge Raad een omissie heeft begaan of onbewust zo’n oordeel heeft gegeven. Dat neemt niet weg dat in voorkomende gevallen algemene rechtsbeginselen, waaronder het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel, eraan in de weg kunnen staan dat het bestuursorgaan in beroep alsnog de tijdigheid van het bezwaar aan de orde stelt.
Het Hof (rov. 5.5-5.7) vervolgt met de vraag of het vertrouwensbeginsel belet dat de Heffingsambtenaar belanghebbende tegenwerpt dat het bezwaar niet tijdig is. Dit is niet het geval om elk van twee redenen. De eerste reden is dat belanghebbende onjuiste gegevens heeft verstrekt aan de Heffingsambtenaar over het adres waaraan het eerste biljet is verzonden. De tweede reden is dat de Heffingsambtenaar niet heeft erkend dat het eerste biljet is verzonden aan het verkeerde adres.
Ten eerste, het eerste biljet is volgens belanghebbende verzonden aan het verkeerde adres. Daarmee heeft zij onjuiste gegevens verstrekt aan de Heffingsambtenaar want de aanslag is verzonden aan het juiste adres, en wel aan het correspondentieadres dat staat in de aanvraag. Nadien heeft zij weliswaar haar adres gewijzigd bij de Kamer van Koophandel, maar dit alternatief volstaat niet voor het doorgeven van een adreswijziging.
Ten tweede, de Heffingsambtenaar heeft volgens belanghebbende erkend dat het eerste biljet is verzonden aan het verkeerde adres. Maar een daartoe strekkende uitlating van de Heffingsambtenaar ontbreekt. Hij heeft dit niet erkend alleen al doordat het tweede biljet is verzonden, zij het naar een ander adres op verzoek van belanghebbende. Weliswaar heeft hij het bezwaar ontvankelijk geacht in algemene termen omdat het binnen de wettelijke termijn van zes weken is ingediend, maar het gaat hier om een opvallende en evidente fout. Immers, de dagtekening van de aanslag (5 april 2017) en van het bezwaar (12 juni 2018) staan in de uitspraak op bezwaar. Tussen beide data is ruim veertien maanden gelegen, wat een zeer forse termijnoverschrijding inhoudt. Zo’n fout moet meteen duidelijk zijn geweest voor belanghebbende (en haar gemachtigde). Dit geldt temeer omdat de uitspraak op bezwaar niet ingaat op de te late indiening, wat juist mag worden verwacht in een geval als dit.
Het Hof (rov. 5.8-5.10) eindigt bij de vraag of het bezwaar niet-ontvankelijk is wegens termijnoverschrijding. Het oordeelt dat belanghebbende de ontvangst van de aanslag op het correspondentieadres niet op geloofwaardige wijze heeft ontkend en dat de ontvangst daarvan aannemelijk is. Daarom heeft belanghebbende (veel) te laat bezwaar gemaakt tegen de aanslag en missen omstandigheden die de termijnoverschrijding verontschuldigen. Het bezwaar is dus niet-ontvankelijk.
Ten overvloede gaat het Hof (rov. 5.11) nog in op de vraag of de Heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat en met welk postvervoerbedrijf het eerste biljet is verzonden. Gelet op de daartoe strekkende verzendrapportage die de Heffingsambtenaar heeft overgelegd, acht het Hof aannemelijk dat het eerste biljet op 5 juni 2017 (bedoeld zal zijn: 5 april 2017) is aangeboden aan postvervoerbedrijf Data-B ter verzending aan het daarop vermelde correspondentieadres.
3 Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het Dagelijks Bestuur heeft verweer gevoerd.6 Belanghebbende heeft gerepliceerd en het Dagelijks Bestuur heeft gedupliceerd.
Middelen van cassatie
Belanghebbende stelt drie middelen van cassatie voor. Middel 1 richt zich tegen het oordeel van het Hof dat belanghebbende te laat bezwaar heeft gemaakt (zie 2.11). Dit oordeel is onjuist dan wel zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk omdat de termijn is gaan lopen na de dag waarop het tweede biljet is verzonden. Volgens belanghebbende is het tweede biljet verzonden omdat het eerste biljet haar niet heeft bereikt, zodat de aanslag eerst daarmee op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Ook de Heffingsambtenaar heeft daarmee bedoeld belanghebbende de mogelijkheid te bieden bezwaar te maken tegen de aanslag. Dit staat hem vrij. De wet staat niet in de weg daaraan. Deze gang van zaken vindt steun in de e-mail waarbij het tweede biljet is verzonden, het bezwaarschrift en de gronden daarvan, en in de uitspraak op bezwaar, waarin de Heffingsambtenaar overweegt dat het bezwaar is ontvangen binnen de wettelijke termijn van zes weken. Hij is dus ervan uitgegaan dat die termijn is gaan lopen na de dag waarop het tweede biljet is verzonden.
Middel 2 keert zich tegen het oordeel van het Hof dat niet in alle gevallen is uitgesloten dat het bestuursorgaan in beroep de tijdigheid van het bezwaar alsnog (met succes) aan de orde kan stellen (zie 2.9). Dit oordeel is onjuist dan wel zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. Evenals het Hof, acht belanghebbende aannemelijk dat afstemming tussen de hoogste bestuursrechters heeft plaatsgevonden ter bevordering van de rechtseenheid. Maar anders dan het Hof, leidt zij daaruit af dat de Hoge Raad juist niet een afwijkend oordeel heeft gegeven. Dit wordt niet anders doordat de Hoge Raad niet verwijst naar de uitspraken van de CRvB en de ABRvS. Bovendien speelt in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 16 juli 2021 niet eens de vraag of de rechter op initiatief van het bestuursorgaan alsnog de tijdigheid van het bezwaar beoordeelt (of niet) want in die zaak heeft het hof dit ambtshalve beoordeeld. Daarom heeft de Hoge Raad in dat arrest niet aanvaard dat de rechter het wel alsnog beoordeelt op initiatief van het bestuursorgaan. Volgens belanghebbende valt niet in te zien welk zwaarwegend belang gediend kan zijn met die beoordeling.
Middel 3 richt zich tegen het oordeel van het Hof dat niet in rechte te beschermen vertrouwen is gewekt bij belanghebbende dat tijdig bezwaar is gemaakt (zie 2.10). Dit oordeel is onjuist dan wel zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk omdat voor zulk vertrouwen blijkens de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters volstaat dat het bezwaar inhoudelijk is beoordeeld, zoals in deze zaak is geschied. Volgens belanghebbende doet het niet ertoe dat het eerste biljet is verzonden aan het correspondentieadres. Het doet slechts ertoe dat het tweede biljet is verzonden aan het verzendadres. Dit is afgestemd tussen de Heffingsambtenaar en belanghebbende. Het is niet geweest op haar verzoek. Het is onduidelijk geweest voor haar dat niet tijdig bezwaar is gemaakt. Dit blijkt juist niet uit de uitspraak op bezwaar, die immers vermeldt dat het bezwaarschrift is ontvangen binnen de wettelijke termijn van zes weken. Daarom heeft belanghebbende terecht erop vertrouwd dat tijdig is bezwaar gemaakt.