Parket bij de Hoge Raad, 28-02-2025, ECLI:NL:PHR:2025:277, 24/01787
Parket bij de Hoge Raad, 28-02-2025, ECLI:NL:PHR:2025:277, 24/01787
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 28 februari 2025
- Datum publicatie
- 14 maart 2025
- Annotator
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2025:277
- Zaaknummer
- 24/01787
Inhoudsindicatie
Art. 2:14 Awb. Kenbaarheidsvereiste. Impliciete kenbaarmaking? Heeft belanghebbende kenbaar gemaakt langs elektronische weg bereikbaar te zijn door op een verplicht invulveld zijn e-mailadres in te vullen in een onlineformulier waarmee bezwaar is gemaakt? Is schermprint van e-mail van uitspraak op bezwaar voldoende als bewijs voor verzending ervan?
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 24/01787
Datum 28 februari 2025
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Parkeerbelasting
Nrs. Rechtbank 23/3367; 23/3369
CONCLUSIE
M.R.T. Pauwels
In de zaak van
[X] (belanghebbende)
tegen
het college van burgemeester en wethouders
van de gemeente Leiden (het College)
1 Inleiding en overzicht
Deze zaak betreft een beroep in cassatie tegen een uitspraak op verzet van de Rechtbank. De Rechtbank heeft met toepassing van art. 8:54 Awb het beroep van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar tegen twee naheffingsaanslagen parkeerbelasting kennelijk niet-ontvankelijk verklaard wegens onverschoonbare overschrijding van de beroepstermijn. De Rechtbank heeft daarbij onder meer geoordeeld dat de Heffingsambtenaar de uitspraak op bezwaar op de voorgeschreven wijze heeft bekendgemaakt door de verzending per e-mail. De Rechtbank heeft vervolgens het verzet daartegen ongegrond verklaard. De Rechtbank heeft daartoe in de kern geoordeeld (i) dat belanghebbende kenbaar heeft gemaakt op het opgegeven e-mailadres bereikbaar te zijn en (ii) dat belanghebbende geen concrete omstandigheden heeft genoemd op grond waarvan kan worden gesteld dat hij de per e-mailbericht verzonden uitspraak op bezwaar niet zou hebben ontvangen.
Belanghebbende heeft twee middelen voorgesteld. Het eerste richt zich tegen oordeel (ii). Het tweede tegen oordeel (i).
Ik heb deze zaak voor conclusie geselecteerd in verband met het tweede middel. Dat middel stelt dat de Rechtbank art. 2:14(1) Awb heeft geschonden. Dat artikel bepaalt dat een bestuursorgaan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch kan verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is (het kenbaarmakingsvereiste). De vraag is of aan het kenbaarmakingsvereiste is voldaan in de omstandigheden die de Rechtbank in aanmerking heeft genomen. Die omstandigheden zijn dat belanghebbende bezwaar heeft gemaakt door op de website van de Heffingsambtenaar online een contactformulier in te vullen met onder meer zijn e-mailadres en vervolgens te verzenden aan de Heffingsambtenaar. Ik heb deze zaak aangegrepen om de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2:14(1) Awb, met bijzondere aandacht voor het kenbaarmakingsvereiste, in kaart te brengen en om onderzoek te doen naar jurisprudentie van de andere hoogste bestuursrechters over dit artikellid. Het bredere belang van de kwestie voor het belastingprocesrecht is overigens in die zin beperkt dat voor rijksbelastingzaken in art. 3a AWR is voorzien in een regeling in afwijking van art. 2:14(1) Awb. Bovendien wordt de tekst van het kenbaarmakingsvereiste per 1 januari 2026 aangescherpt in art. 2:8 (nieuw) Awb.
Ik kom uiteindelijk tot de conclusie dat de in aanmerking genomen omstandigheden niet het oordeel kunnen dragen dat aan het kenbaarmakingsvereiste is voldaan. Dit brengt mee dat het tweede middel slaagt. Het eerste middel hoeft in dat geval geen behandeling.
Opbouw
In onderdeel 4 staat art. 2:14 Awb centraal. Nadat ik heb uiteengezet dat de relevantie van deze bepaling voor deze zaak is gelegen in de aanvang van de beroepstermijn (4.2-4.4), ga ik in op het artikel en zijn totstandkomingsgeschiedenis (4.5-4.28). Ook komt aan de orde dat per 1 januari 2026 de tekst van art. 2:14(1) Awb wijzigt en in een ander artikel wordt opgenomen, alsmede de wetsgeschiedenis daarvan (4.29-4.37). Tot slot ga ik kort in op art. 3a AWR. Dat artikel voorziet in een afwijking van art. 2:14(1) Awb, maar is niet van toepassing op zaken over gemeentelijke belastingen zoals de onderhavige zaak (4.38-4.39).
Onderdeel 5 behandelt rechtspraak van de Hoge Raad (5.2-5.7), van de ABRvS (5.8-5.12), van de CRvB (5.13-5.15) en van het CBb (5.16-5.18).
In onderdeel 6 volgt mijn beschouwing. De belangrijkste punten daarvan zijn de volgende:
- Kenbaarmaking als bedoeld in art. 2:14(1) Awb kan ook impliciet gebeuren (6.1-6.3).
- Naar nieuw recht – art. 2:8 (nieuw) Awb – lijkt (mij) het kenbaarmakingsvereiste strenger te zijn. Hoewel er argumenten zijn voor een anticiperende interpretatie van art. 2:14(1) Awb daarop, lijkt me dat niet aangewezen omdat dit een – voor bestuursorganen onverwachte – breuk met de huidige jurisprudentie zou zijn. Deze zaak zou kunnen worden aangegrepen om in een overweging ten overvloede de rechtspraktijk duidelijkheid te geven of het kenbaarmakingsvereiste onder art. 2:8 (nieuw) Awb strenger is (6.4-6.5).
- De wetsgeschiedenis biedt beperkt houvast met betrekking tot impliciete kenbaarmaking als gevolg van de vele ‘slag om de arm’-woorden die worden gebruikt. De belangrijkste houvast is dat kenbaarmaking uit twee aspecten bestaat, te weten (i) dát de geadresseerde voor een bepaald bericht of een bepaalde berichtenuitwisseling elektronisch bereikbaar is, en (ii) op welk elektronisch postadres de geadresseerde bereikbaar is (6.6-6.10).
- Een oordeel van de feitenrechter over de vraag of een belanghebbende impliciet kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg voldoende bereikbaar te zijn, is een gemengd oordeel. De toets in cassatie is daarom beperkt. Ik zie geen aanleiding voor een intensieve toets. Het heeft mijn voorkeur dat de toets zich richt op het bewaken van de ondergrens met het oog op de rechtsbescherming (6.11-6.13).
- Ik meen dat in dit geval de ondergrens is veronachtzaamd. Uit de wetsgeschiedenis kan worden opgemaakt dat het enkel invullen van een e-mailadres op een formulier onvoldoende is om kenbaarmaking aan te nemen. Dat is te minder voldoende indien het gaat om een verplicht invulveld. De omstandigheid dat het formulier digitaal wordt ingediend, maakt het niet wel voldoende. Ontwikkelingen na de invoering van art. 2:14(1) Awb leveren geen contra-indicatie op, in aanmerking genomen dat de tekst van het kenbaarmakingsvereiste per 1 januari 2026 zelfs wordt aangescherpt. De betekenis van de specifieke uitlatingen in de wetsgeschiedenis over de vermelding van een faxnummer zou ik niet willen uitbreiden tot andere gevallen. Ingrijpen op het oordeel van de Rechtbank heeft als bijkomend voordeel dat bijgedragen wordt aan de rechtseenheid in het bestuursrecht (6.14-6.22).
- Indien het bestuursorgaan ten onrechte een besluit langs elektronische weg heeft verzonden, vangt de rechtsmiddeltermijn aan op het moment waarop de belanghebbende het besluit onder ogen krijgt (6.23-6.31).
- Dit een en ander brengt mee dat het tweede middel slaagt. Ik meen dat de Hoge Raad zelf het verzet kan afdoen (6.32).
In onderdeel 7 ga ik op het eerste middel in voor het geval de Hoge Raad toch aan de behandeling daarvan toekomt. Hoewel ik niet helemaal goed grip krijg op HR BNB 2021/113, meen ik uit dat arrest te kunnen afleiden dat het bewijsstuk waarop de Rechtbank (kennelijk) heeft gebaseerd dat de verzending van de e-mail aannemelijk is gemaakt, onvoldoende is als bewijs van verzending. Het eerste middel zou dus slagen.
Onderdeel 8 bevat een korte beoordeling van de middelen onder verwijzing naar de voorgaande onderdelen.
2 De feiten en het geding in feitelijke instantie
De heffingsambtenaar van de gemeente Leiden (de Heffingsambtenaar) heeft aan belanghebbende op 9 en 11 juli 2022 naheffingsaanslagen in de parkeerbelasting (de naheffingsaanslagen) opgelegd. Tegen de naheffingsaanslagen heeft belanghebbende bewaar gemaakt door op een website een formulier in te vullen en dat online aan de Heffingsambtenaar te sturen (het eerste bezwaarschrift). Belanghebbende heeft daarbij de verplichte velden in het formulier ingevuld, waaronder zijn e-mailadres. De Heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar van 11 november 2022 (de eerste uitspraak op bezwaar) het bezwaar1 ongegrond verklaard.
De gemachtigde van belanghebbende heeft op 2 januari 2023 een bezwaarschrift ingediend tegen de naheffingsaanslagen (het tweede bezwaarschrift). De Heffingsambtenaar heeft dit bezwaar bij uitspraak op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (de tweede uitspraak op bezwaar), omdat eerder al op het eerste bezwaarschrift uitspraak op bezwaar is gedaan.
Belanghebbende heeft tegen de tweede uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij rechtbank Den Haag (de Rechtbank).
8:54-uitspraak in beroep
De Rechtbank heeft het beroep met toepassing van art. 8:54 Awb niet-ontvankelijk verklaard (de 8:54-uitspraak).2
De Rechtbank heeft eerst een ander bericht aangemerkt als beroepschrift. Zij is namelijk van oordeel dat aangezien een tweede uitspraak op bewaar niet mogelijk is, het op de weg van de Heffingsambtenaar had gelegen om het tweede bezwaarschrift door te zenden naar de Rechtbank als beroep tegen de eerste uitspraak op bezwaar (rov. 5). De Rechtbank behandelt daarom het tweede bezwaarschrift als beroep tegen de eerste uitspraak op bezwaar (rov. 6). In deze conclusie wordt die wijze van behandeling verder als uitgangspunt genomen.
De Rechtbank heeft vervolgens geoordeeld (i) dat het beroep te laat is ingesteld (rov. 7-11) en (ii) dat deze ontijdigheid niet verontschuldigbaar is (rov. 12-13).
In het kader van dit laatste heeft de Rechtbank het volgende overwogen naar aanleiding van het betoog van belanghebbende (a) dat hij de eerste uitspraak op bezwaar niet heeft ontvangen en (b) – naar aanleiding van de stelling van de Heffingsambtenaar dat die uitspraak op bezwaar per e-mail is verzonden – dat de omstandigheid dat hij zijn e-mailadres heeft opgegeven bij het bezwaar niet betekent dat hij op dat e-mailadres bereikbaar is:
“13 De rechtbank is van oordeel dat nu eiser zijn bezwaarschrift digitaal heeft ingediend waarbij hij zijn e-mailadres heeft vermeld, hij daarmee kenbaar heeft gemaakt dat hij via deze elektronische weg voldoende bereikbaar is. Verweerder heeft dan ook met het aan eiser verzenden van de bestreden uitspraak op bezwaar via e-mail, deze op de juiste wijze bekendgemaakt en is de beroepstermijn aangevangen. Nu de verzending van de bestreden uitspraak op bezwaar door verweerder aannemelijk is gemaakt ligt het op de weg van eiser om het vermoeden van ontvangst te ontzenuwen door de ontvangst gemotiveerd te betwisten. De enkele stelling van eiser dat hij de uitspraak op bezwaar niet heeft ontvangen en zich niet kan heugen dat hij kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar is, is daartoe onvoldoende. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat eiser de bestreden uitspraak op bezwaar op zijn e-mailadres heeft ontvangen. Niet gebleken is dat het voor eiser onmogelijk was om tijdig beroep in te (laten) stellen, dat hij dat niet heeft gedaan komt dan ook voor zijn rekening en risico.”
Uitspraak op verzet
De Rechtbank heeft het verzet van belanghebbende tegen de 8:54-uitspraak ongegrond verklaard.3 De Rechtbank oordeelt als volgt naar aanleiding van de stelling van belanghebbende dat hij geen toestemming heeft gegeven om de uitspraak op bezwaar van 11 november 2022 aan zijn e-mailadres toe te sturen:
“4.1. Opposant heeft op 20 augustus 2022 bezwaar gemaakt door op de website van verweerder online een contactformulier in te vullen en dit online aan verweerder te verzenden. Dat hij enkel vanwege een verplicht veld zijn e-mailadres heeft opgegeven en verweerder daarvan geen gebruik mocht maken, treft geen doel. Door op deze wijze bezwaar te maken is opposant er akkoord meegegaan dat hij op het opgegeven e-mailadres bereikbaar is. Verweerder mocht dan ook de uitspraak op bezwaar van 11 november 2022 aan het door opposant opgegeven e-mailadres sturen.”
Verder overweegt de Rechtbank (rov. 4.2) dat belanghebbende geen concrete omstandigheden heeft genoemd op grond waarvan kan worden gesteld dat hij de per e-mailbericht verzonden uitspraak op bezwaar niet zou hebben ontvangen.
3 Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend. Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
Cassatiemiddelen
Het beroepschrift in cassatie bevat twee middelen. Het eerste middel stelt schending van het recht, met name art. 26c AWR in samenhang met art. 6:8 Awb en art. 8:69 Awb en art. 8:77, lid 1, aanhef en letter b, Awb. Het middel betoogt dat het oordeel van de verzetsrechter over de verzending van de uitspraak op bezwaar onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd is. De Rechtbank is eraan voorbij gegaan dat de Heffingsambtenaar de verzending van de uitspraak op bezwaar niet aannemelijk heeft gemaakt. Gelet op HR BNB 2021/1134 ligt het op de weg van de Heffingsambtenaar om verzending van de uitspraak op bezwaar per e-mail aannemelijk te maken, terwijl de in het geding gebrachte stukken onvoldoende zijn om die verzending aannemelijk te maken. Volgens het middel blijkt uit door de Heffingsambtenaar overgelegde stukken weliswaar dat de e-mail die ziet op de verzending van de uitspraak op bezwaar is aangemaakt, maar daarmee staat nog niet vast dat deze e-mail ook is verzonden.
Het tweede middel stelt schending van het recht, met name art. 2:14 Awb, omdat de Rechtbank heeft geoordeeld dat het invullen door belanghebbende van zijn e-mailadres in een verplicht veld van een webformulier meebrengt dat belanghebbende daarmee voldoende kenbaar heeft gemaakt dat hij via dit e-mailadres bereikbaar is. Dat oordeel geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het invullen van zijn e-mailadres in een verplicht veld geeft op zichzelf niet ervan blijk dat belanghebbende kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. De uitspraak op bezwaar is zodoende niet op de juiste wijze bekend gemaakt.