Parket bij de Hoge Raad, 24-01-2025, ECLI:NL:PHR:2025:98, 24/00864

Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. Het Hof heeft daartoe geoordeeld (i) dat de tariefsverhoging (ook wel: het verdubbelingsbesluit) onzorgvuldig is voorbereid en gebrekkig is gemotiveerd omdat de gevolgen ervan voor eigenaren van niet-woningen niet zijn afgewogen, (ii) dat dit tot gevolg kan hebben dat het tariefvoorschrift buiten toepassing wordt gelaten indien het Hof niet kan beoordelen of het verdubbelingsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar (iii) dat het Hof dit laatste echter wel kan beoordelen, namelijk (iv) dat de tariefsverhoging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof oordeelt vervolgens (v) dat een partiële onverbindendverklaring van het tariefvoorschrift volstaat, namelijk een onverbindendverklaring voor zover het tarief voor 2021 hoger is vastgesteld dan het tarief voor 2020 plus 3% zijnde het algemene percentage waarmee de OZB-tarieven per 1 januari 2021 zijn verhoogd. Het Hof heeft de aanslagen dienovereenkomstig verminderd.

Het principale beroep in cassatie van het Bestuur keert zich met diverse klachten tegen oordelen (i) en (iv). Betoogd wordt ad i) dat de gevolgen wel (impliciet) zijn afgewogen, mede omdat inherent aan een tariefstijging is dat zij negatieve gevolgen voor belastingplichtigen heeft. Ad iv) wordt erover geklaagd dat het Hof onvoldoende terughoudend de tariefsverhoging heeft getoetst. Bij overweging (iv-a) is het Hof bovendien uitgegaan van onjuiste uitgangspunten wat betreft de maatstaf voor toetsing van het leegstandargument.

Complicatie in deze zaak is vooral dat het Hof niet de weg naar een buitentoepassing heeft gevolgd maar de afslag heeft genomen naar een inhoudelijk toets aan evenredigheidsbeginsel. Daarbij komt dat het geschil in cassatie ertoe lijkt te dwingen dat in eerste instantie het Hof daarin wordt gevolgd bij de beoordeling van dat geschil (9.24). Ik geef de Hoge Raad niettemin in overweging – zo nodig via een ambtshalve ingreep – de zaak te beoordelen langs de weg van een buitentoepassinglating (9.25 en vgl. 9.48).

Voor het geval de Hoge Raad toch de afslag van het Hof naar een inhoudelijke toets aan het evenredigheidsbeginsel volgt, ga ik in op het oordeel van het Hof dat dit beginsel is geschonden (9.31-9.47). Ik meen dat het oordeel hetzij miskent dat de OZB-verschuiving ineens (in plaats van stapsgewijs) ook een urgent doel dient naast het structureel-beleidsmatige doel om de OZB-opbrengst minder afhankelijk van leegstand te maken, hetzij blijk geeft van een onvoldoende terughoudende toets (9.46). Dat urgente doel is het legitieme doel dat de OZB-NW direct in 2021 meer opbrengt in het kader van het Herstelplan om de begroting op orde te krijgen (9.42). Het baat het Bestuur echter uiteindelijk niet dat zijn klachten op dit punt slagen. Het tweede (voorwaardelijk voorgestelde) middel van belanghebbende brengt namelijk mee dat alsnog de afslag naar een buitentoepassinglating wordt genomen, wat naar mijn mening leidt tot de gevolgen zoals hiervoor bij 1.6, twee laatste gedachtestrepen, geschetst.

Voor het geval de Hoge Raad echter van oordeel is dat het oordeel van het Hof dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, in cassatie stand houdt, ga ik in op ‘s Hofs partiële onverbindendverklaring van het tariefvoorschrift (9.49-9.56). Ik meen dat het daartegen gerichte eerste middel van belanghebbende slaagt, zij het slechts ten dele. Ik sta voor dat de onverbindendverklaring op mutatis mutandis dezelfde wijze dient te gebeuren als de buitentoepassinglating in HR BNB 2025/1, wat meebrengt dat het tarief van 2020 van toepassing is.

Onderdeel 4 behandelt een prealabele kwestie, namelijk een niet-ontvankelijkheidsverweer van belanghebbende. Dat verweer faalt naar mijn mening. Anders dan belanghebbende betoogt, is het Bestuur wel bevoegd om beroep in cassatie in te stellen.

Onderdeel 5 en 6 zijn opgenomen voor de achtergrond. Kennisneming daarvan is niet noodzakelijk voor begrip van de rest van de conclusie. Onderdeel 5 geeft een overzicht van de verschillende wettelijke limieten die in het verleden hebben gegolden voor de OZB of de OZB-tariefstelling, en de redenen voor afschaffing daarvan. In onderdeel 6 zet ik kort uiteen dat er een (kleine) toename van gemeenten is waarin op enig moment is besloten tot een OZB-verschuiving. Ook geef ik rechtspraak van feitenrechters daarover weer, en enige commentaren daarop.

Onderdeel 7 heeft als onderwerp exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan formele rechtsbeginselen. Ik behandel eerst de ontwikkeling in de rechtspraak tot en met het recente arrest HR BNB 2025/1 (7.2-7.15). Vervolgens geef ik enige reacties in de fiscale vakliteratuur weer, waarbij mijn aandacht vooral uitgaat naar de meer praktische vragen die worden opgeworpen (7.16-7.23).

Uit HR BNB 2025/1 volgt dat de eerste stap voor de rechter bij exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is, of de door de belanghebbende aangevoerde gerechtvaardigde belangen die door een lastenverzwarende maatregel worden geraakt, zijn meegewogen. Gelet daarop besteed ik in onderdeel 8 aandacht aan de tariefsverhoging in de Verordening 2021 en de totstandkoming daarvan.

In onderdeel 9 volgt mijn beschouwing. Dat doe ik niet aan de hand van de volgorde van de klachten en de middelen, maar aan de hand van HR BNB 2025/1. Ik behandel achtereenvolgens: of formele beginselen zijn geschonden, i.c. of de belangen van eigenaren van niet-woningen niet zijn meegewogen bij de totstandkoming van de tariefsverhoging (9.2-9.13), na het bevestigende antwoord op die vraag: of de afslag naar een eventuele buitentoepassinglating dan wel de afslag naar een inhoudelijke toets aan het evenredigheidsbeginsel moet worden genomen (9.14-9.25), uitgaande van de eerste afslag: of de negatieve gevolgen voor eigenaren van niet-woningen zo beperkt zijn, dat buitentoepassinglating achterwege kan blijven (9.26-9.27), na negatieve beantwoording van die vraag: in hoeverre de buitentoepassinglating in dit geval dient te strekken (9.28-9.30).

De rest van de beschouwing is gewijd aan kwesties die pas relevant worden indien de Hoge Raad wél het Hof volgt in zijn afslag naar een inhoudelijke toets aan het evenredigheidsbeginsel. De eerste kwestie is of het oordeel van het Hof dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, stand houdt in cassatie (9.31-9.47). Ik meen van niet, maar voor het geval de Hoge Raad anders oordeelt, komt vervolgens ook nog de wijze van onverbindendverklaring door het Hof aan bod (9.49-9.56).

Onderdeel 10 bevat een korte beoordeling van de klachten en middelen onder verwijzing naar de relevante onderdelen in de beschouwing.