Rechtbank Amsterdam, 20-12-2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:8447, AWB - 16 _ 3237

Eisers zijn ieder voor één derde eigenaar van de woningen op het adres [adres] te Amsterdam. Na een melding van omwonenden vanwege overlast, zijn de woningen op 29 juni 2015 geïnspecteerd. In beide woningen zijn tijdens het inspectiebezoek acht toeristen aangetroffen, die de woningen via de website Booking.com voor een aantal nachten hadden gehuurd. Ook bleek de woning via diverse websites voor verhuur te worden aangeboden. De woningen zijn op last van de brandweer dezelfde dag gesloten.

Op 30 september 2015 heeft verweerder eisers een voornemen gestuurd hen een bestuurlijke boete op te leggen van € 24.000,-. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eisers de woning aan het [adres] te Amsterdam, aan het woningbestand hebben onttrokken door toeristische verhuur, zonder dat zij daartoe een vergunning hadden. Zij hebben daarmee artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overtreden. Eisers hebben hierop een zienswijze gegeven.

2. Bij het primaire besluit - gehandhaafd bij de bestreden besluiten - heeft verweerder aan eisers de in geding zijnde bestuurlijke boete opgelegd. Hiertegen hebben eisers gemotiveerd beroep ingesteld.

3. Formeel: Is er een juridische grondslag om de bestuurlijke boete op te leggen?

Eisers hebben zich allereerst op het standpunt gesteld dat de grondslag voor de boete ontbreekt, waardoor verweerder niet bevoegd was een boete op te leggen. Voor de bespreking van deze beroepsgrond gaat de rechtbank uit van het juridisch kader zoals opgenomen in de achter deze uitspraak gehechte bijlage. De rechtbank overweegt daarbij als volgt.

Op 1 januari 2015 is de Huisvestingswet (hierna: Huisvestingswet (oud)) ingetrokken en is de gewijzigde Huisvestingswet 2014 in werking getreden. Om te voorkomen dat de Huisvestingsverordeningen die nog terugsloegen op de Huisvestingswet (oud) hun kracht zouden verliezen, is in het overgangsrecht van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met de Wet afschaffing plusregio’s bepaald dat de regionale Huisvestingsverordeningen nog een jaar lang (dus tot 1 januari 2016) van kracht zouden zijn. Het regionale bestuursorgaan was in dat jaar nog bevoegd om de Huisvestingsverordening, in deze zaak de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: Huisvestingsverordening 2013), te wijzigen en in te trekken. Van die wijzigingsbevoegdheid heeft het regionale bestuursorgaan gebruikt gemaakt en op 1 juli 2015 is de gewijzigde Huisvestingsverordening 2013 in werking getreden. Verweerder heeft toegelicht dat de wijzigingen in deze verordening betrekking hebben op de bepalingen met betrekking tot de woonruimteverdeling, omdat deze – na inwerkingtreding van de Huisvestingswet 2014 – niet ongewijzigd in stand konden blijven. Het deel van de Huisvestingsverordening 2013 dat zag op de woonruimtevoorraad en de woonwagens is bij de wijziging van 1 juli 2015 hetzelfde gebleven. De zaak van eisers valt onder de regelgeving over de woonruimtevoorraad.

De rechtbank stelt vast dat per 1 juli 2015 ook de definitiebepaling van artikel 1 van de Huisvestingsverordening 2013 is gewijzigd. Uit onderdeel vv van dat artikel blijkt dat met ‘wet’ de Huisvestingswet 2014 wordt bedoeld. Verder bepaalt artikel 59 van de Huisvestingsverordening 2013 dat verweerder een bestuurlijke boete kan opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet (cursivering door rechtbank). De artikelen 7 en 30 uit de Huisvestingswet 2014 bieden echter geen grondslag voor het verbod op woningonttrekking. Dit verbod is namelijk geregeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Gezien de verwijzing in artikel 59 naar de wet, in samenhang met de definitie die artikel 1, onderdeel vv, daarvan geeft, stelt de rechtbank vast dat die verwijzing onjuist is. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Wat tussen partijen wel in geschil is, is of, en zo ja welke, consequentie op grond van het legaliteitsbeginsel aan deze onjuiste verwijzing moet worden verbonden.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen consequenties aan de foute verwijzing moeten worden verbonden. Volgens verweerder kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Huisvestingsverordening 2013, versie 1 juli 2015, niets anders worden afgeleid dan dat bedoeld is om de Huisvestingsverordening 2013 deels te wijzigen. Uit deze totstandkomingsgeschiedenis blijkt onmiskenbaar dat de regioraad nooit heeft bedoeld Huisvestingswet 2014 van toepassing te verklaren op de hele gewijzigde Huisvestingsverordening 2013 en evenmin heeft de regioraad bedoeld het verbod op woningonttrekking te laten vervallen. Volgens verweerder is sprake van een verschrijving. In artikel 1, onderdeel vv, had de ‘wet’ voor zover die ziet op de woonruimteverdeling, moeten worden gedefinieerd als de Huisvestingswet (oud). Dat sprake is van een verschrijving had voor eisers op verschillende manieren duidelijk kunnen zijn. Verweerder wijst daarbij op de toelichting bij de wijziging van de Huisvestingsverordening 2013 en op het feit dat op het moment van de overtreding het verbod op woningonttrekking wel op de juiste wijze in de regelgeving was neergelegd. Verder had het eisers duidelijk kunnen zijn dat sprake is van een verschrijving, omdat artikel 1 van de gewijzigde Huisvestingsverordening 2013 een tegenstrijdigheid bevat. Zo verwijst artikel 1, onderdeel x, nog wel naar de Huisvestingswet (oud), terwijl in onderdeel vv staat dat met ‘wet’ de Huisvestingswet 2014 wordt bedoeld.

Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat als consequentie van de foute verwijzing, eisers niet kunnen worden beboet. Zij betwisten dat sprake is van een kennelijke verschrijving in de huisvestingsverordening 2013. Volgens eisers is sprake van een wetsystematische fout die voor rekening van de overheid moet blijven. Voor de burger moet het juridisch kader voldoende inzichtelijk zijn. Juist bij oplegging van een boete doet dit legaliteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zich streng gelden. Aan dit vereiste is niet voldaan. Voor zover al sprake zou zijn van een verschrijving, gaat het standpunt van verweerder dat in de Huisvestingsverordening 2013 bedoeld is te verwijzen naar zowel de Huisvestingswet (oud) als de Huisvestingswet 2014 niet op. In een verordening kan immers niet tegelijkertijd naar twee wetten worden verwezen, aldus eisers.

De rechtbank oordeelt als volgt. Wanneer sprake is van gelaagdheid in de regelgeving, zoals dat in deze zaak het geval is, is het niet onbegrijpelijk dat als een wet verandert, die verandering niet direct doorgevoerd kan worden in alle daaronder hangende, lagere regelgeving. Juist om deze reden voorziet de Huisvestingswet 2014 in overgangsrecht en geeft artikel 51, derde lid, in samenhang met het tweede lid en artikel XXIII van de Wet afschaffing plusregio’s, de desbetreffende bestuursorganen een jaar de mogelijkheid om de lagere regelgeving aan te passen en voor zover nodig de Huisvestingsverordening 2013 te wijzigen. Geen rechtsregel verzet zich ertegen dat een deel van de Huisvestingsverordening 2013 nog ziet op de Huisvestingswet (oud), terwijl het deel dat gaat over de woonruimteverdeling al ziet op de Huisvestingswet 2014. Het standpunt van eisers dat in de Huisvestingsverordening 2013 niet verwezen kan worden naar twee wetten is ook overigens niet houdbaar, omdat artikel XXIII van de Wet afschaffing plusregio’s, voor zover daarin is geregeld dat de nog voortbestaande Huisvestingsverordening 2013 kan worden gewijzigd, dan betekenisloos zou zijn. Uit het voorgaande volgt dat de redenering van eisers dat in de Huisvestingsverordening 2013 niet kan worden verwezen naar twee wetten, onjuist is.

De rechtbank zal vervolgens ingaan op de vraag of al dan niet sprake is van een kennelijke verschrijving in artikel 1, onderdeel vv, van de gewijzigde Huisvestingsverordening 2013. De rechtbank stelt daarbij voorop dat wanneer de letterlijke verwijzing in artikel 59 van de Huisvestingsverordening 2013 – zoals die in de periode van 1 juli 2015 tot 1 januari 2016 gold – wordt gevolgd, een boete opgelegd zou kunnen worden voor overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de Huisvestingswet 2014. Zoals blijkt uit de bijlage bij deze uitspraak, bevatten die artikelen helemaal geen verbodsnorm. Daarmee is de verwijzing in artikel 59 van de Huisvestingsverordening 2013 zinledig. De totstandkomingsgeschiedenis van de gewijzigde Huisvestingsverordening 2013 bevat verder geen enkele aanwijzing waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het de bedoeling van de regelgever was om het verbod op woningonttrekking te laten vervallen. De door eisers genoemde omstandigheid dat de Huisvestingswet (oud) bij artikel 51, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is ingetrokken, is niet een dergelijke aanwijzing. Het derde lid van dat artikel, in samenhang met het tweede lid en artikel XXIII van de Wet afschaffing plusregio’s, nuanceert de intrekking van de Huisvestingswet (oud) immers door te voorzien in een periode van een jaar om de Huisvestingsverordening 2013 aan te passen.

Gelet op het voorgaande is de conclusie dat, kennelijk als gevolg van een vergissing bij de wijziging van de Huisvestingverordening 2013 per 1 juli 2015, in artikel 1, onderdeel vv, alleen de Huisvestingswet 2014 is genoemd en niet tevens de Huisvestingswet (oud). Het voorgaande brengt mee dat artikel 1, onderdeel vv, voor wat betreft de periode van 1 juli 2015 tot 1 januari 2016 moet worden gelezen met verbetering van de voorbedoelde misslag. De rechtbank vindt voor haar oordeel steun in de uitspraak van de Hoge Raad van 30 augustus 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7546.

Gegeven de kennelijkheid van de verschrijving is geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel en behoeft artikel 7 van het EVRM dus geen verdere bespreking. De stelling van eisers dat aan hen geen boete opgelegd kon worden, omdat daartoe geen grondslag bestond, treft geen doel. Dat betekent dat verweerder in de periode van 1 juli 2015 tot en met 1 januari 2016 bevoegd was om bij woningonttrekking een boete op te leggen.

Voor zover eisers hebben gesteld dat verweerder hen ten onrechte als overtreders heeft aangemerkt, omdat zij niet wisten dat de woningen hotelmatig werden geëxploiteerd, overweegt de rechtbank als volgt.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.

Niet in geschil is dat eisers eigenaar zijn van de woningen. Zij stellen dat de woningen niet door hen, maar door de besloten vennootschap [bedrijf] werden verhuurd. Eisers hebben daarmee echter niet aannemelijk gemaakt dat zij zelf niet wisten en ook niet konden weten dat de woningen op hotelmatige wijze werden geëxploiteerd. Voor zover eisers stellen niets van de verhuur aan toeristen te hebben geweten, staat dit bovendien haaks op de, door eisers onbetwiste, in het bestreden besluit opgenomen verklaring die [eiser 2] heeft afgelegd tegenover een of meer ambtenaren van het stadsdeel Centrum. De stelling van eisers faalt dan ook.

Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat verweerder de boete in overeenstemming met Bijlage 5 bij de Huisvestingsverordening 2013, heeft vastgesteld op € 12.000,- per overtreding. Hoewel volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bijlage 5 van de Verordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, moet ook worden beoordeeld of de opgelegde boete in het voorliggende geval passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit en alle relevante omstandigheden van het geval. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op de recente uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1277).

Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat – omdat zij niet wisten van de verhuur en deze bovendien direct na de inspectie hebben beëindigd – het buitenproportioneel is om een boete van € 24.000,- per persoon op te leggen. Volgens eisers komt dit neer op € 72.000,- voor één overtreding. Bovendien kan een boete niet per persoon, maar alleen per overtreding worden opgelegd. Ook kloppen de boetebedragen niet. Uit bijlage 5 bij de Huisvestingsverordening 2013 (verder bijlage 5) volgt namelijk dat een boete van (maar) € 3000,- gold.