Rechtbank Arnhem, 19-04-2012, BW3582, AWB 11/3138 en AWB 11/3139

uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

van 19 april 2012

Aan eiseres zijn met betrekking tot de lozing voorlopige aanslagen verontreinigingsheffing rijkswateren opgelegd. Deze aanslagen zijn als volgt opgebouwd:

Vervuilingseenheden Zuurstofverbruik 4.000

Vervuilingseenheden Overige stoffen 2.000

Totale vervuilingswaarde 6.000

‘1. Van verontreinigingsheffing zijn vrijgesteld:

a. lozingen die plaatsvinden met behulp van een vuilwaterriool;

(…).’

‘1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, verstaan onder:

(…)

openbaar vuilwaterriool: voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door de gemeente met het beheer is belast;

(…)

stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater;’

‘In artikel 7.2, tweede lid, vervalt onderdeel b.

Toelichting

De in de Waterwet opgenomen heffing op riooloverstorten kent geen serieuze meerwaarde en kan om die reden vervallen. Voor de aanpak van overstorten is in het bijzonder het wettelijk verplichte gemeentelijk rioleringsplan reeds voorhanden. Hierin moet beleid staan voor de aanpak van overstorten en de vermindering van de gevolgen daarvan voor de waterkwaliteit. Hierbij moet ook het waterschap worden betrokken en heeft de provincie een aanwijzingsbevoegdheid. Gewezen wordt op het feit dat de gemeente in opdracht van het Rijk een overheidszorgplicht uitvoert, waarbij overstorten om doelmatigheidsredenen niet geheel voorkomen kunnen worden. Emissies uit riooloverstorten leiden volgens het Kabinet echter in zijn algemeenheid niet tot aanzienlijke en langdurige waterverontreiniging (minder dan een half tot ruim één procent). Het amendement vermindert tevens de stapeling van instrumenten voor de aanpak van overstorten waarvan nu sprake is (GRP en verplichte afspraken). Tevens voorkomt het amendement dat voor 15 000 overstorten een heffing betaald moet gaan worden. Verwacht wordt dat de administratieve lasten en bestuurslasten als gevolg van dit amendement flink zullen afnemen.’

‘Amendement op stuk nr. 14 ziet op de heffing op riooloverstort. Verschillende Kamerleden hebben gezegd dat die heffingen geen meerwaarde hebben. Ook de aansluitvergunningen, de afspraken tussen gemeenten en het waterschap, kunnen zonder problemen vervangen worden. Wij hebben begrip voor dat pleidooi. Daarom heb ik het amendement ingediend over de heffing op riooloverstort. De in de Waterwet opgenomen heffing, althans de mogelijkheid voor heffing op riooloverstorten, kent mijns inziens geen serieuze meerwaarde en zou om die reden kunnen vervallen. Voor de aanpak van overstorten is in het bijzonder het wettelijk verplichte gemeentelijke rioleringsplan al voorhanden. Hierin moet het beleid staan voor de aanpak van overstorten en de vermindering van de gevolgen daarvan voor de waterkwaliteit. Hierbij moet ook het waterschap worden betrokken. De provincie heeft een aanwijzingsbevoegdheid. Ik wijs hierbij op het feit dat gemeenten in opdracht van het Rijk een overheidszorgplicht uitvoeren, waarbij overstorten om doelmatigheidsredenen niet geheel voorkomen kunnen worden. Emissies uit riooloverstorten leiden niet tot bijzondere waterverontreiniging.

Door middel van het amendement wil ik tevens de stapeling van instrumenten voor de aanpak van overstorten verminderen, waarvan nu sprake is. Ook dit amendement kan volgens mij een belangrijke bijdrage leveren aan het verdere verminderen van administratieve lasten en bestuurslasten. Ik voeg daaraan toe dat de Tweede Kamer al eerder de door het ministerie voorgestelde heffing op lozing door rwzi's op regionale wateren heeft geschrapt. De korting voor lozing op rijkswateren van 50% heeft de Tweede Kamer in stand gehouden. Dit ging ook in tegen een eerdere wens van het kabinet. De Kamer heeft daarvoor toen nadrukkelijk gekozen. Zij heeft toen gekozen voor de lijn dat het beginsel van de vervuiler betaalt niet zonder meer opgaat bij de uitvoering van publieke overheidszorgplichten. Bovendien betalen daadwerkelijke vervuilers, degenen die afvalwater op het riool lozen, reeds de Wvo-heffing aan het waterschap. Om die reden is het afzien van de heffing niet in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Doordat aan het waterschap wordt overgelaten of aan de gemeente heffing wordt gevraagd, ontstaan nu onduidelijkheid en verschillen per waterschap die niet logisch uit te leggen zijn, zeker niet als de gemeente de kosten die zij hiervoor bij het waterschap maakt, inzichtelijk voor de burgers op een rekening zou moeten presenteren. Vrijstelling via de wet waarborgt landelijke uniformiteit. Daarom dienen wij dit amendement in.’

Tijdens de behandeling in eerste termijn hebben verschillende Kamerleden ervoor gepleit om gemeentelijke riooloverstorten vrij te stellen van verontreinigingsheffing.

Ik heb aangegeven hier positief tegenover te staan en heb u toegezegd te willen nagaan wat de implicaties van een dergelijke vrijstelling kunnen zijn.

Belangrijke doelstelling van de heffing in het algemeen is dat het invulling geeft aan het principe «de vervuiler betaalt» en dat er een prikkel van uit gaat om continu de hoeveelheid verontreiniging te verminderen. Specifiek voor riooloverstorten geldt dat dit veel minder opgaat. Het is buitengewoon kostbaar de vuiluitworp van een riooloverstort te beperken met zuiveringstechnische maatregelen. Dat kan alleen door de riolering fundamenteel aan te passen. Ook met het nieuwe instrument in de Waterwet, de bestuurlijke waterafspraken, kan worden bevorderd dat gemeenten en waterschappen ook over riooloverstorten afspraken maken over vermindering van lozingen en overlast door middel van investeringen. Een belangrijke maatregel is bijvoorbeeld het afkoppelen van regenwater. Op bestuurlijk niveau zijn hierover tussen het Rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen afspraken gemaakt in het kader van het Bestuursakkoord Waterketen. Verder geldt dat administratieve lasten worden beperkt door het afschaffen van de heffing. Wel blijkt dat het verlenen van een vrijstelling voor specifieke categorieën van gevallen gevolgen heeft voor de tarieven en dat aan een vrijstelling fiscaal-juridisch lastige aspecten kunnen zitten, zoals ongewenste precedentwerking.

De mogelijke risico’s die hieraan kleven kunnen worden beperkt door de vrijstelling voor de riooloverstorten op formeel wetsniveau neer te leggen.

Gelet op bovenstaande ben ik, conform de wens van de Kamer, voornemens de heffingsvrijstelling voor de riooloverstorten in de Invoeringswet te regelen.’

'Bijna alle sprekers hebben het gehad over de verontreinigingsheffing op riooloverstorten. De heer Van der Staaij vraagt in het amendement op stuk nr. 26 expliciet om de heffing op riooloverstorten te laten vervallen. In eerste termijn heb ik aangegeven hier positief tegenover te staan. In de brief die ik heb gestuurd ben ik hierop ingegaan. De belangrijkste doelstelling van de verontreinigingsheffing is invulling te geven aan het principe dat de vervuiler betaalt. De heffing kan ook een prikkel zijn voor verontreinigers om de verontreiniging te verminderen. Enkele leden hebben aangevoerd dat deze prikkel bij de riooloverstorten niet effectief is, omdat het over het algemeen kostbaar is om het aantal overstorten te verminderen. Daarvoor is aanpassing van de riolering nodig. Ook daarom voel ik voor het idee van een vrijstelling.

In eerste termijn heb ik aangegeven dat ik wil nagaan wat de implicaties van een dergelijke vrijstelling zouden zijn. Het blijkt dat aan het verlenen van een vrijstelling voor specifieke categorieën fiscaal-juridisch lastige aspecten kunnen zitten. Indien andere heffingsplichtigen dan gemeenten om vrijstelling van de verontreinigingsheffing vragen en daarbij een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel, bestaat de kans dat zij door de belastingrechter in het gelijk worden gesteld. Daarmee bestaat het risico dat het systeem van de heffing door precedentwerking verder wordt uitgehold.

(…)

De eerder genoemde risico's kunnen worden beperkt door zowel de heffing als de vrijstelling voor de gemeentelijke riooloverstorten in de wet vast te leggen. Ik ben daarom van plan de door de Kamer gewenste vrijstelling op wetsniveau vast te leggen in de invoeringswet. Daarmee wordt een juridisch zorgvuldige procedure doorlopen, vooral ook omdat de invoeringswet ook weer door de Raad van State bekeken zal worden. Wij kunnen dan met het advies van de Raad van State over mogelijke precedentwerking rekening houden. De vrijstelling van verontreinigingsheffing wil ik met de invoeringswet regelen. Hoewel ik mij kan vinden in het gestelde in het amendement van de heer Van der Staaij, is dit de reden waarom ik aanneming ervan toch wil ontraden.'

‘De motie van de heer Madlener heeft ook met dit punt te maken. Met zijn motie verzoekt hij de regering om nog dit jaar te onderzoeken wanneer puntbronnen, die voldoen aan strenge Europese standaarden, kunnen worden vrijgesteld van de verontreinigingsheffing. Ik ben

van plan om fundamenteel onderzoek te doen naar de verontreinigingsheffing. Daarbij zal dit aspect aan de orde komen. Ik wil deze motie dan ook beschouwen als ondersteuning van mijn beleid.’

‘Financiële bepalingen

De leden van de CDA-fractie hebben naar aanleiding van het aangenomen amendement nr. 26H (Van der Staaij) dat tot doel heeft om specifiek gemeenten vrij te stellen van verontreinigingsheffing voor riooloverstorten, opgemerkt dat dit aangemerkt kan worden als een subjectieve vrijstelling. Door nu één categorie van lozers uit te zonderen, kunnen naar het oordeel van deze leden ook andere lozingen voor vrijstelling in aanmerking komen. De kans dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel bij de rechter slaagt, is volgens hen zeer wel aanwezig. Zij vragen in hoeverre het gehele draagvlak van de heffing intact blijft. De leden van fractie van de SGP, mede namens de CU-fractie, vragen in dit verband in hoeverre de

opgenomen vrijstelling voor lozingen vanuit gemeentelijke overstorten past in het stelsel van de wet.

Tevens vragen deze leden de regering de senaat te informeren over haar visie op een dergelijke vrijstelling en vooral over haar visie op een toekomstige heffing gericht op reguleren van emissies van waterverontreinigende stoffen vanuit diffuse en puntbronnen? In hoeverre is een verontreinigingsheffing op diffuse bronnen noodzakelijk voor het realiseren van de doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn Water?

In mijn brief van 5 maart 2008 aan de Tweede Kamer heb ik uitgebreid aandacht besteed aan dit onderwerp. Ik heb daarin o.a. aangegeven:

«Belangrijke doelstelling van de heffing in het algemeen is dat het invulling geeft aan het principe «de vervuiler betaalt» en dat er een prikkel van uit gaat om continu de hoeveelheid verontreiniging te verminderen.

Specifiek voor riooloverstorten geldt dat dit veel minder opgaat. Het is buitengewoon kostbaar de vuiluitworp van een riooloverstort te beperken met zuiveringtechnische maatregelen. Dat kan alleen door de riolering fundamenteel aan te passen. Ook met het nieuwe instrument in de Waterwet, de bestuurlijke waterafspraken, kan worden bevorderd dat gemeenten en waterschappen ook over riooloverstorten afspraken maken over vermindering van lozingen en overlast door middel van investeringen.

Een belangrijke maatregel is bijvoorbeeld het afkoppelen van regenwater. Op bestuurlijk niveau zijn hierover tussen het Rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen afspraken gemaakt in het kader van het Bestuursakkoord Waterketen. Verder geldt dat administratieve lasten worden beperkt door het afschaffen van de heffing. Wel blijkt dat het verlenen van een vrijstelling voor specifieke categorieën van gevallen gevolgen heeft voor de tarieven en dat aan een vrijstelling fiscaal-juridisch lastige aspecten kunnen zitten, zoals ongewenste precedentwerking. De

mogelijke risico’s die hieraan kleven kunnen worden beperkt door de vrijstelling voor de riooloverstorten op formeel wetsniveau neer te leggen.»

In lijn met deze brief heb ik het amendement van de heer Van der Staaij dan ook ontraden. Desondanks heeft de Tweede Kamer het amendement aangenomen. Dit is, zoals ook door de leden van de fracties van het CDA, de SGP en de CU onderkend, in mijn ogen niet zonder risico’s. Of zich daadwerkelijk een ongewenste precedentwerking zal voordoen, moet in de praktijk blijken. Pas dan is het in mijn ogen zinvol te bezien of dit effect heeft op het draagvlak voor de verontreinigingsheffing en welke verdere gevolgen dit heeft voor de verontreinigingsheffing.’

‘In het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Waterwet heeft de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat toegezegd nader onderzoek te zullen doen naar de verontreinigingsheffing in algemene zin (TK 2007–2008, 30 818, 66-4682). Aanleiding hiervoor vormden de vragen van enkele fracties over deze heffing en met name de motie-Madlener c.s. (TK 2007–2008, 30 818, nr. 33). In deze motie werd de regering verzocht te onderzoeken of puntbronnen, die voldoen aan strenge Europese standaarden, vrijgesteld kunnen worden van de verontreinigingsheffing. Naar aanleiding van deze toezegging heb ik onderzoek laten doen. Op basis hiervan kan ik het volgende beeld schetsen.

De verontreinigingsheffing is ingesteld in 1970 bij de inwerkingtreding van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In die periode moesten grote investeringen in zuiveringtechnische maatregelen worden gedaan om de waterkwaliteit te verbeteren. Aan de heffing was een uitkeringsregeling gekoppeld voor regionale waterkwaliteitsbeheerders (vooral waterschappen) en bedrijven, die op grond van de aan hen verleende lozingsvergunningen verplicht waren deze maatregelen te treffen. Dit systeem heeft de afgelopen 40 jaar zijn waarde bewezen. Enerzijds heeft het geresulteerd in een enorme verbetering van de waterkwaliteit in ons land. Anderzijds heeft Nederland nu een van de meest efficiënte

afvalwater-beheersystemen in Europa.

Alhoewel het saneringsargument, de regulerende werking, momenteel minder manifest is dan tijdens de afgelopen decennia, verdient continuering van de verontreinigingsheffing om een aantal redenen de voorkeur.

Allereerst doet de heffing recht aan het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten, inclusief het beginsel «de vervuiler betaalt», zoals dit is vastgelegd in de Europese Kaderrichtlijn Water. De heffing wijkt ten principale niet af van de regeling die in een aantal andere Europese landen geldt. De verontreinigingsheffing vormt een goed instrument om de kosten van het waterkwaliteitsbeheer voor een deel bij de lozers neer te leggen. Wanneer dit achterwege zou blijven, zouden deze kosten volledig via de algemene rijksmiddelen moeten worden gefinancierd. Daarbij werkt het systeem van de heffing zodanig, dat de heffing lager wordt al naargelang de mate van sanering van de lozing.

Ten slotte geldt ook voor de indirecte lozingen op de riolering, waarvoor een zuiveringsheffing verschuldigd is, dat zij moeten voldoen aan Europese standaarden.

Vanwege bovengenoemde redenen dient de verontreinigingsheffing ook in de toekomst zijn betekenis in het waterkwaliteitsbeheer te behouden. Ik ben dan ook niet voornemens puntbronnen die voldoen aan strenge Europese standaarden vrij te stellen van deze heffing en over te gaan op een andere methode van kostenterugwinning. De verontreinigingsheffing is, zo heeft nader onderzoek uitgewezen, op onderdelen echter wel voor verbetering vatbaar. Ik denk daarbij concreet aan:

– het uitbreiden van de mogelijkheden om de vuilvrachten door middel van forfaitaire regelingen vast te stellen, waardoor zowel de administratieve lasten als de bestuurlijke lasten zullen verminderen;

– het vaststellen van de vuilvracht, de maatstaf voor de heffing, met nieuwe analysemethoden die beter aansluiten bij de huidige praktijk in de laboratoria en de grotere bedrijven. Hierdoor wordt de hoeveelheid

kwik dat gebruikt wordt bij de huidige analyses, tot nul gereduceerd.

Tevens heeft dit een gunstige uitwerking op de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Wel moet nog nader onderzocht worden hoe een al te grote lastenverschuiving tussen groepen heffingplichtigen, maar ook tussen individuele heffingplichtigen voorkomen kan worden;

– het beëindigen van de heffing op zware metalen. De perceptiekosten van deze heffing zijn relatief hoog in verhouding tot de heffingopbrengst.

Het beëindigen van de heffing op zware metalen zal eveneens bijdragen aan een vermindering van de administratieve en bestuurlijke lasten.

Concluderend merk ik op dat het systeem van de verontreinigingsheffing nog steeds goed bruikbaar is en noodzakelijk om tegemoet te blijven komen aan de Europeesrechtelijke randvoorwaarden. Wel kunnen enkele aanpassingen in de regelgeving en in de uitvoering leiden tot een reductie van de administratieve en bestuurlijke lasten. Ik ben voornemens deze wijzigingen in de loop van 2011 te realiseren.’

‘1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

bedrijfsafvalwater: afvalwater dat vrijkomt bij door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid, dat geen huishoudelijk afvalwater, afvloeiend hemelwater of grondwater is;

(…)

huishoudelijk afvalwater: afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden;

(…)

stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater’

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.