Rechtbank Arnhem, 19-04-2012, ECLI:NL:RBARN:2012:928 BW3586, AWB 11/3054

RECHTBANK ARNHEM

Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer

registratienummer: AWB 11/3054

inzake

Gemeente Harderwijk, gevestigd te Harderwijk, eiseres,

tegen

Het Hoofd van het Bureau Verontreinigingsheffing Rijkswateren, verweerder.

1. Ontstaan en loop van het geding

Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2011 een voorlopige aanslag (aanslagnummer [000]) verontreinigingsheffing rijkswateren opgelegd tot een bedrag van € 9.727.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 30 juni 2011 de voorlopige aanslag gehandhaafd.

Eiseres heeft daartegen bij brief van 3 augustus 2011, ontvangen door de rechtbank op 4 augustus 2011, beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2012 te Arnhem. Namens eiseres zijn verschenen mr. [gemachtigde], ir. [A] en ir. [B]. Namens verweerder zijn verschenen [gemachtigde], [C], [D] en [E].

Partijen hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.

2. Feiten

Eiseres is beheerder van het rioleringsstelsel gelegen op het Industrieterrein [F] in de gemeente Harderwijk. Er is sprake van een zogenaamd duurzaam verbeterd gescheiden rioleringsstelsel, waarin het afvloeiende hemelwater en het vuilwater apart worden ingezameld en getransporteerd. Het vuilwater wordt afgevoerd naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie [G]. Van het hemelwater worden de eerste vervuilingen afgevoerd via het vuilwaterstelsel. Het resterende hemelwater wordt (ongeveer 33 maal per jaar) rechtstreeks geloosd op een rijkswater.

Aan eiseres is met betrekking tot voornoemde lozingen een voorlopige aanslag opgelegd. De voorlopige aanslag is als volgt opgebouwd:

3. Geschil

In geschil is of de voorlopige aanslag terecht is opgelegd.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten gevolge van calamiteiten en foutieve aansluitingen van bedrijven op het rioleringsstelsel, met de afvoer van hemelwater tevens afvalstoffen rechtstreeks zijn geloosd op een rijkswater. Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van het lozen van met afvalstoffen vervuild water. Daarnaast stelt zij zich op het standpunt dat recht bestaat op toepassing van de vrijstelling als bedoeld in artikel 7.8, eerste lid, letter a, van de Waterwet

Partijen zijn overeengekomen in deze procedure (tegen de voorlopige aanslag) ervan uit te gaan dat sprake is van vervuiling en de berekening van de aanslag niet ter discussie te stellen. Het staat eiseres vrij deze geschilpunten bij het opleggen van de definitieve aanslag aan de orde te stellen.

Het geschil beperkt zich daarom tot de vraag of eiseres recht heeft op toepassing van de vrijstelling van artikel 7.8, eerste lid, letter a, van de Waterwet. Als dat het geval is, is de voorlopige aanslag ten onrechte opgelegd

4. Beoordeling van het geschil

4.1. Verontreinigingsheffing wordt geheven ter zake van het lozen op een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk (artikel 7.2, eerste lid, van de Waterwet). Onder lozen wordt verstaan het brengen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk (artikel 7.1, eerste lid, van de Waterwet).

4.2. Belastingplichtige ter zake van het met behulp van een riolering lozen is degene bij wie die riolering in beheer is (artikel 7.2, derde lid, van de Waterwet). In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd nog gesproken over lozingen door middel van een vuilwaterriool. Bij de eerste Nota van wijziging van de Invoeringswet Waterwet is dit – zonder dat daarop een toelichting werd gegeven – gewijzigd in lozingen door middel van een riolering (Kamerstukken II, 2008-2009, 31858, nr. 9, blz. 6 en 18). In de Waterwet is geen definitie opgenomen van het begrip riolering. Voor de uitleg van het begrip riolering sluit de rechtank aan bij de in artikel 17 van de voormalige Wet verontreiniging oppervlaktewateren opgenomen definitie: een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater die bij een gemeente in beheer is. Uit deze wijziging moet naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat de wetgever beoogde de belastingplicht van gemeenten niet te beperken tot de lozingen door middel van vuilwaterriolen, maar uit te breiden tot lozingen door middel van alle door een gemeente beheerde voorzieningen voor inzameling en transport van afvalwater.

4.3. Het rioleringstelsel van het Industrieterrein [F] moet worden aangemerkt als een voorziening voor inzameling en transport van afvalwater en dus als een riolering in de zin van artikel 7.2, derde lid, Waterwet. Weliswaar is het stelsel primair bedoeld voor de afvoer van relatief schoon hemelwater, maar wordt via dit stelsel in beperkte mate ook afvalwater afgevoerd. Nu tussen partijen voor dit geding niet in geschil is dat sprake is van lozing van afvalstoffen op een oppervlaktewater in beheer bij het Rijk, is eiseres terecht als belastingplichtige aangemerkt.

4.4. Van heffing zijn vrijgesteld (voor zover van belang) lozingen die plaatsvinden met behulp van een vuilwaterriool (artikel 7.8, eerste lid, letter a, van de Waterwet). Eiseres stelt dat deze vrijstelling zo moet worden uitgelegd dat deze ook moet worden toegepast op de lozingen door middel van het door haar beheerde hemelwaterstelsel omdat dat stelsel bijdraagt aan de vermindering van de vuilwateroverstort. Daarnaast heeft eiseres gesteld dat een beperkte uitleg van artikel 7.8, eerste lid, Waterwet, ertoe leidt dat overstortlozingen van verontreinigd stedelijk afvalwater worden vrijgesteld terwijl overstortlozingen van relatief schoon hemelwater wel worden belast. Dit is volgens eiseres in strijd met de bedoeling van de wetgever en een ongerechtvaardigd onderscheid. Ook wijst zij erop dat met andere overheidsorganen een bestuursovereenkomst heeft gesloten met het oog op (onder andere) het verbeteren van het rioleringsstelsel.

4.5. Artikel 7.8, eerste lid, letter a, van de Waterwet vereist dat de lozing geschiedt door middel van een vuilwaterriool. In artikel 1.1 van de Waterwet wordt een openbaar vuilwaterriool gedefinieerd als een voorziening voor de inzameling en transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door de gemeente met het beheer is belast. Hierbij moet als stedelijk afvalwater volgens het zelfde artikel worden aangemerkt huishoudelijk afvalwater of een mengsel van huishoudelijk afvalwater met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater. Wat onder huishoudelijk afvalwater moet worden verstaan, is niet in de Waterwet geregeld. Hiervoor sluit de rechtbank aan bij de definitie die daarvan in artikel 1 van de Wet Milieubeheer is gegeven: afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden. Het door eiseres geloosde water kan niet als zodanig worden aangemerkt. Het is immers afkomstig van vervuild regenwater of van bedrijfsafvalwater. Dat betekent dat de riolering van het Industrieterrein [F] niet kan worden aangemerkt als een vuilwaterriool als bedoeld in artikel 7.8, eerste lid, Waterwet. Het standpunt van eiseres dat die bepaling aldus moet worden uitgelegd dat ook haar situatie moet worden vrijgesteld, vindt daarom geen steun in de tekst van de wet.

4.6.1. Ten aanzien van de door eiseres veronderstelde bedoeling van de wetgever, merkt de rechtbank het volgende op. De vrijstelling van artikel 7.8, eerste lid, Waterwet, is opgenomen als gevolg van het amendement Van der Staaij (Kamerstukken II, 2007-2008, 30818, nr. 14). In dit amendement werd voorgesteld artikel 7.2, eerste lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel te laten vervallen. In dit artikelonderdeel was (en is thans ook nog) de belastingplicht geregeld ter zake van het lozen met behulp van een openbaar vuilwaterriool of zuiveringtechnisch werk. Het amendement werd als volgt toegelicht:

“De in de Waterwet opgenomen heffing op riooloverstorten kent geen serieuze meerwaarde en kan om die reden vervallen. Voor de aanpak van overstorten is in het bijzonder het wettelijk verplichte gemeentelijk rioleringsplan reeds voorhanden. Hierin moet beleid staan voor de aanpak van overstorten en de vermindering van de gevolgen daarvan voor de waterkwaliteit. Hierbij moet ook het waterschap worden betrokken en heeft de provincie een aanwijzingsbevoegdheid. Gewezen wordt op het feit dat de gemeente in opdracht van het Rijk een overheidszorgplicht uitvoert, waarbij overstorten om doelmatigheidsredenen niet geheel voorkomen kunnen worden. Emissies uit riooloverstorten leiden volgens het Kabinet echter in zijn algemeenheid niet tot aanzienlijke en langdurige waterverontreiniging (minder dan een half tot ruim één procent). Het amendement vermindert tevens de stapeling van instrumenten voor de aanpak van overstorten waarvan nu sprake is (GRP en verplichte afspraken). Tevens voorkomt het amendement dat voor 15 000 overstorten een heffing betaald moet gaan worden. Verwacht wordt dat de administratieve lasten en bestuurslasten als gevolg van dit amendement flink zullen afnemen.”

Door middel van het amendement wil ik tevens de stapeling van instrumenten voor de aanpak van overstorten verminderen, waarvan nu sprake is. Ook dit amendement kan volgens mij een belangrijke bijdrage leveren aan het verdere verminderen van administratieve lasten en bestuurslasten. Ik voeg daaraan toe dat de Tweede Kamer al eerder de door het ministerie voorgestelde heffing op lozing door rwzi's op regionale wateren heeft geschrapt. De korting voor lozing op rijkswateren van 50% heeft de Tweede Kamer in stand gehouden. Dit ging ook in tegen een eerdere wens van het kabinet. De Kamer heeft daarvoor toen nadrukkelijk gekozen. Zij heeft toen gekozen voor de lijn dat het beginsel van de vervuiler betaalt niet zonder meer opgaat bij de uitvoering van publieke overheidszorgplichten. Bovendien betalen daadwerkelijke vervuilers, degenen die afvalwater op het riool lozen, reeds de Wvo-heffing aan het waterschap. Om die reden is het afzien van de heffing niet in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Doordat aan het waterschap wordt overgelaten of aan de gemeente heffing wordt gevraagd, ontstaan nu onduidelijkheid en verschillen per waterschap die niet logisch uit te leggen zijn, zeker niet als de gemeente de kosten die zij hiervoor bij het waterschap maakt, inzichtelijk voor de burgers op een rekening zou moeten presenteren. Vrijstelling via de wet waarborgt landelijke uniformiteit. Daarom dienen wij dit amendement in.”

4.6.3. In haar brief van 5 maart 2008 reageerde de staatssecretaris als volgt (Kamerstukken II, 2007-2008, nr. 30818, nr. 24):

4.6.4. Op 18 maart 2008 wijzigde kamerlid Van der Staaij zijn amendement in die zin dat in het voorgestelde artikel 7.2, tweede lid, onderdeel b, de belastingplicht voor lozingen met een vuilwaterriool blijft bestaan, maar dat het woord “openbaar” vervalt en dat in artikel 7.5, eerste lid, wordt toegevoegd dat vrijgesteld zijn lozingen die plaatsvinden met behulp van een openbaar vuilwaterriool (Kamerstukken II, 2007-2008, 30818, nr. 26). De toelichting is ongewijzigd ten opzichte van het eerdere amendement.

4.6.5. Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel op 20 maart 2008 is nog het volgende opgemerkt (Handelingen II, 21 maart 2008):

De eerder genoemde risico's kunnen worden beperkt door zowel de heffing als de vrijstelling voor de gemeentelijke riooloverstorten in de wet vast te leggen. Ik ben daarom van plan de door de Kamer gewenste vrijstelling op wetsniveau vast te leggen in de invoeringswet. Daarmee wordt een juridisch zorgvuldige procedure doorlopen, vooral ook omdat de invoeringswet ook weer door de Raad van State bekeken zal worden. Wij kunnen dan met het advies van de Raad van State over mogelijke precedentwerking rekening houden. De vrijstelling van verontreinigingsheffing wil ik met de invoeringswet regelen. Hoewel ik mij kan vinden in het gestelde in het amendement van de heer Van der Staaij, is dit de reden waarom ik aanneming ervan toch wil ontraden.”

4.6.6. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris nog het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 2007-2008, 30818, C):

4.7. De rechtbank leidt uit de hiervoor vermelde wetshistorie af dat de wetgever met de vrijstelling slechts de heffing ten aanzien van riooloverstorten voor ogen heeft gehad. Uit de wetshistorie blijkt dat de belangrijkste doelstelling van de verontreinigingsheffing is invulling te geven aan het principe dat de vervuiler betaalt en dat van die (dreigende) betaling een prikkel uitgaat om de verontreiniging te verminderen. In het amendement Van der Staaij is aangegeven dat die veronderstelde prikkel bij bestaande riooloverstorten minder werkt omdat het buitengewoon kostbaar is de vuiluitworp van een overstort te beperken met zuiveringtechnische maatregelen. Dat kan alleen met fundamentele aanpassingen van de riolering, zoals de afkoppeling van regenwater. Bovendien bestaan er andere instrumenten, zoals een gemeentelijk rioleringsplan, om de mate van vervuiling terug te dringen en betreft het niet aanzienlijke en langdurige waterverontreiniging (minder dan één procent). Om deze reden – en ter bevordering van het verminderen van administratieve lasten – werd voorgesteld de vrijstelling voor riooloverstorten in te voeren.

4.8. Voor een verdergaande vrijstelling biedt de wetshistorie geen aanknopingspunten. De wetgever heeft geen algehele vrijstelling voor lozingen door gemeenten of voor lozingen door middel van een hemelwaterriool willen invoeren. Zoals hiervoor in onderdeel 4.2 is opgemerkt, heeft de wetgever als uitgangspunt beoogd de belastingplicht van gemeenten te doen uitstrekken tot lozingen door middel van alle door een gemeente beheerde voorzieningen voor inzameling en transport van afvalwater.

4.9. Eiseres heeft nog betoogd dat het buitengewoon onredelijk is dat overstortlozingen van verontreinigd stedelijk afvalwater worden vrijgesteld, terwijl overstortlozingen van relatief schoon hemelwater - na gedane kostbare investeringen - wel worden belast. Die grief faalt. Het staat de rechtbank op grond van artikel 11 van de Wet algemene bepalingen niet vrij de redelijkheid of billijkheid van een wettelijke regeling te toetsen. Dat eiseres door middel van een bestuursovereenkomst samen met andere overheidsorganen er in is geslaagd vervuiling door vuilwateroverstort aanzienlijk terug te dringen, kan niet tot een ander oordeel leiden. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding een schending van het in de artikelen 14 van het EVRM of artikel 26 van het IVBPR opgenomen verbod van ongelijke behandeling te constateren.

4.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

5. Proceskosten

De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

6. Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Amsterdam, voorzitter, mr. A.M.F. Geerling, en mr. B.F.A. van Huijgevoort, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.J.G. Tiemessen, griffier.

De griffier, De voorzitter,

Uitgesproken in het openbaar op: 19 april 2012

Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Arnhem (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.