Rechtbank Gelderland, 04-08-2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:4977, AWB - 14 _ 4619

1. Eiser is een publiekrechtelijk lichaam in de vorm van een gemeenschappelijke regeling.

2. Ten behoeve van de coördinatie van de afvalverwerking op de stortplaats [H] gelegen aan de [A-straat 1] te [Z] (hierna: de [I] ) is in 1977 door de gemeenten Nijkerk, Putten, Harderwijk en Ermelo eiser opgericht. De [I] was van [1978] tot en met [2007] operationeel. Aansluitend hierop is de eindafwerking voltooid en op [2012] is voor de [I] door Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland een sluitingsbeschikking afgegeven.

3. [I] is een (gesloten) stortplaats in de zin van art. 8.47, eerste lid, onderdeel b, en tweede lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm).

4. Bij besluit van 24 maart 1999 hebben Provinciale Staten van Gelderland de Verordening nazorgheffing stortplaatsen Gelderland 1999 (hierna: de Verordening) vastgesteld. De Verordening, versie 1 januari 2013 luidt, voor zover hier van belang:

5. Bij de Verordening behoort de bijlage BEREKENING VAN NAZORGKOSTEN EN NAZORGHEFFING PROVINCIE GELDERLAND. De bijlage luidt, voor zover hier van belang:

- de gegevens uit het nazorgplan, dat de instemming heeft van Gedeputeerde Staten. Indien

- het inflatiepercentage is 2;

- het rentepercentage (de rekenrente) is 4,6;

- een toeslag voor onvoorziene kosten van 10% over het totaal van de jaarlijkse nazorgkosten;

- een toeslag voor ontwerp- en directiekosten van maximaal 12% over de periodieke

vervangingskosten;

- de opslag voor het afdekken van risico’s bedraagt 10% op alle nazorgkosten;

- de apparaatskosten bedragen structureel een bedrag van € 5.000,-- per stortplaats met een doelvermogen van meer dan € 100.000,--;

- de levensduur/vervangingsperiode van de bovenafdichting bedraagt maximaal 75 jaar;

- alle prijzen zijn exclusief omzetbelasting.

(…)

6. Tot 1 januari 2013 bedroeg het in de bijlage vermelde rentepercentage (de rekenrente) 5,15.

7. In 2012 en 2013 heeft ambtelijk en bestuurlijk overleg plaatsgevonden over de aan eiser op te leggen aanslag nazorgheffing. In juni 2013 heeft de fiscaal adviseur [J] (hierna: [J] ) aan verweerder advies uitgebracht over de aanslag nazorgheffing.

8. Met dagtekening 13 december 2013 is de onderhavige aanslag nazorgheffing opgelegd. De grondslag voor de nazorgheffing is het door Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland goedgekeurde Nazorgplan [I] te [Z] , met dagtekening [2011] . De aanslag nazorgheffing is uit de volgende componenten opgebouwd:

9. Verweerder heeft voor de berekening van de aanslag nazorgheffing gebruik gemaakt van de Inter Provinciaal Overleg (IPO) checklist stortplaatsen 2008. Deze checklist komt tot stand in een breed overleg tussen onder andere vertegenwoordigers van stortplaatsen en de provincies. Informatie van alle betrokken partijen wordt daarin betrokken. Doel is om (cijfermatige) uitgangspunten vast te stellen waarin alle partijen zich kunnen vinden, welke kunnen dienen als hulpmiddel voor de toetsing van een nazorgplan en de berekening van het doelvermogen. Voorts heeft verweerder gebruik gemaakt van het Rekenmodel Ipo Nazorg Stortplaatsen en baggerdepots (RINAS). Het RINAS-rekenmodel is een computerprogramma waarmee alle componenten, waaruit een doelvermogen is opgebouwd, van een prijs kunnen worden voorzien. Het RINAS-rekenmodel werkt met bedragen tegen prijspeil 2008. Daarvan wordt de netto contante waarde (hierna: NCW) uitgerekend. Alle bedragen op basis van de NCW bij elkaar opgeteld vormen het doelvermogen. Als uitgangspunt van de checklist en het daarop gebaseerde rekenmodel geldt een ‘modelstortplaats’ met een oppervlakte van 10 hectare. Daarbij is voorzien in afwijkingen wegens de grootte van individuele stortplaatsen en locatiespecifieke omstandigheden. Bij de aanslag nazorgheffing zijn de rapportage RINAS en een berekening van de aanslag gevoegd.

10. Eiser heeft tegen de aanslag nazorgheffing tijdig bezwaar gemaakt. Het bezwaar is behandeld door de Commissie van Advies voor Bezwaarschriften en Klachten (hierna: de Commissie). Op 18 maart 2014 is eiser gehoord. De Commissie heeft op 6 mei 2014 advies uitgebracht.

11. Bij uitspraak op bezwaar van 3 juni 2014 is het bezwaar ongegrond verklaard, behoudens de berekening van de rente over het terugbetaalde bedrag van het doelvermogen. Verweerder heeft in de uitspraak op bezwaar vermeld dat hij de overwegingen die zijn neergelegd in het advies van de Commissie, met uitzondering van de overwegingen over de kostenvergoeding, tot de zijne heeft gemaakt.

12. In geschil is of de aanslag nazorgheffing tot het juiste bedrag is opgelegd.

Beoordeling van het geschil

13. Artikel 15.45 van de Wm luidt -voor zover hier van belang-:

“1. De heffing wordt geheven van degene die een stortplaats drijft.

2. Het bedrag van de heffing wordt zodanig vastgesteld dat uit de opbrengst van de heffing en de daarover verkregen rentebaten en beleggingsopbrengsten de kosten kunnen worden bestreden, die naar verwachting gemoeid zullen zijn met de uitvoering van het in artikel 8.49, derde en vierde lid, bedoelde nazorgplan waarmee gedeputeerde staten hebben ingestemd, of, indien geen nazorgplan geldt, de in artikel 8.49, eerste lid, bedoelde zorg voor die stortplaats. Indien na de vaststelling blijkt dat de opbrengst van de heffing hoger dan wel lager is dan het bedrag dat nodig is om de kosten te bestrijden die naar verwachting met die zorg van die stortplaats gemoeid zullen zijn, kan het bedrag van de heffing opnieuw worden vastgesteld. Het reeds betaalde bedrag van de heffing wordt hierop in mindering gebracht.”

14. Eiser stelt dat de aanslag nazorgheffing te hoog is vastgesteld en dient te worden verminderd tot € 4.035.366. Ter onderbouwing heeft eiser daartoe de volgende vijf standpunten aangevoerd.

1. De kosten voor vervanging van de bovenafdichting bedragen € 24,69 per m² in plaats van € 35,00 per m².

2. De levensduur van de bovenafdichting is ten minste 100 jaar in plaats van 75 jaar.

3. Op de kosten voor de monitoring van het grondwater dient een korting van 35% in plaats van 15% te worden gehanteerd.

4. De toeslagen ontwerpkosten voor de vervanging van de bovenafdichting dienen lager vastgesteld te worden. Deze kosten bedragen, als er al een nieuw ontwerp moet worden opgesteld, maximaal € 60.000 in plaats van € 230.000.

5. Er mag niet ten nadele van belastingplichtigen afgeweken worden van de IPO-checklist stortplaatsen 2008 en het RINAS-rekenmodel.

15. Verweerder heeft de hiervoor genoemde punten van eiser gemotiveerd betwist. De bewijslast dat de aanslag nazorgheffing niet tot een te hoog bedrag is opgelegd, rust op verweerder. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

16. Verweerder heeft de vervangingskosten voor de bovenafdichting als volgt berekend:

17. Eiser heeft er op gewezen dat voor de levensduur van de bovenafdichtingslaag zou moeten worden uitgegaan van 100 jaar in plaats van 75 jaar. De rechtbank stelt vast dat het door verweerder gehanteerde uitgangspunt in overeenstemming is met de Verordening. Niet gebleken is dat met dit uitgangspunt méér wordt geheven dan volgens de Wet (de Wm) is toegestaan. Eisers beroepsgrond dat de Verordening in zoverre onverbindend is, faalt daarom.

18. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat voor de kosten van de bovenafdichtingslaag moet worden uitgegaan van € 32,73 per vierkante meter. Dit leidt tot een verlaging van de aanslag met € 72.892.

Korting monitoring van het grondwater

19. Verweerder heeft voor de monitoring van het grondwater een bedrag van € 836.451 in aanmerking genomen. Verweerder heeft hierbij niet de RINAS/IPO-normen primair tot uitgangspunt genomen maar een recente offerte van [L] BV ( [L] ), omgerekend naar het juiste prijspeil, en heeft hierop een kortingspercentage van 15 toegepast. Verweerder heeft het door hem gehanteerde kortingspercentage gebaseerd op de korting die daadwerkelijk tot op heden is genoten. Een hogere korting is volgens verweerder niet mogelijk. Verweerder heeft voorts gesteld dat het gehanteerde kortingspercentage past in de bandbreedte van de IPO-checklist die 25-45% voorschrijft. Verweerder stelt dat de prijzen van [L] lager liggen dan de RINAS-normen. Ten opzichte van de RINAS-normen heeft verweerder feitelijk een korting toegepast van 25%, zo stelt hij. Eiser staat een bedrag van € 603.350 voor; uitgaande van de saneringskosten en een kortingspercentage van 35 zoals deze in de IPO-checklist zijn geadviseerd. Eiser staat onder verwijzing naar de IPO bandbreedte een korting van 35% voor. Eiser heeft daarnaast ingebracht dat uit recente offertes voor drie stortplaatsen (waaronder die van eiser) blijkt dat voor de grondwatermonitoring gedurende vier jaren van deze drie stortplaatsen gezamenlijk, offertes zijn gedaan die lager zijn dan het bedrag dat verweerder voor een vergelijkbare periode bij eiser alleen in aanmerking heeft genomen. Volgens eiser moet hieruit worden geconcludeerd dat de tarieven van [L] waarop verweerder zich baseert niet juist kunnen zijn.Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen moeten de RINAS-nomen en de IPO-checklist, gelet op de wijze van totstandkoming en de omstandigheid dat deze breed worden gedragen, als een aanvaardbare benadering van de te verwachten kosten van sanering worden aangemerkt. Gelet hierop ligt het op de weg van de partij die daarvan wil afwijken, aannemelijk te maken dat daartoe een goede grond bestaat. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarin niet is geslaagd. De rechtbank overweegt in dit verband dat het, ook ten aanzien van de kosten van monitoring van het grondwater, gaat om een raming van kosten op lange termijn. Het huidige kortingspercentage is daarom niet doorslaggevend. Tegenover de betwisting door eiser maakt verweerder daarnaast niet aannemelijk dat de actuele tarieven van [L] een dusdanig betere benadering van de verwachte kosten op lange termijn geven dat er noodzaak bestaat van de IPO-tarieven en het daarin gegeven advies ten aanzien van de korting. Ten aanzien van verweerders stelling dat hij ten opzichte van de RINAS-cijfers een korting heeft toegepast van 25% overweegt de rechtbank dat verweerder, tegenover de betwisting door eiser, niet aannemelijk heeft gemaakt dat een kortingspercentage van 25% niet te laag is. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom onvoldoende aannemelijk gemaakt dat voor de monitoring van het grondwater terecht een bedrag van € 836.451 in de aanslag nazorgheffing is betrokken. Nu de berekening van eiser niet is weersproken door verweerder, zal de rechtbank eiser volgen in het door hem voorgestane bedrag van € 603.350 en de aanslag met € 233.101 verlagen. Tevens dient de aanslag verlaagd te worden met 10% hiervan als toeslag onvoorzien, ofwel met € 23.310.

Ontwerpkosten bovenafdichting

20. Verweerder heeft ten aanzien van de ontwerpkosten bovenafdichting een bedrag van € 63.237 (NCW, gebaseerd op € 230.000 te maken ontwerpkosten) in de aanslag nazorgheffing betrokken. Verweerder heeft hierbij overeenkomstig de IPO-checklist een percentage van 6,5 van de vervangingskosten in aanmerking genomen. Eiser heeft gesteld dat de ontwerpkosten niet meer dan € 60.000 kunnen bedragen. Daartoe heeft hij onder meer gewezen op een actuele offerte van [L] . Verweerder heeft betoogd dat [L] weliswaar reeds gedurende vele jaren werkzaam is voor eiser, daardoor op dit moment veel informatie over de stortplaats heeft en kan besparen op het te offreren bedrag, maar dat op die kennis over 75 jaar niet kan worden teruggegrepen. Het is immers volstrekt onzeker of die ontwerpopdracht over 75 jaar aan [L] wordt gegund en zo ja, of de thans beschikbare informatie dan nog relevant is. De rechtbank acht daarom aannemelijk dat met een ontwerp meer kosten gemoeid zijn dan het door eiser voorgestane bedrag. Gelet op de wijze van totstandkoming van de IPO-checklist en de breed gedragen normen heeft verweerder met het door hem gehanteerde percentage aannemelijk gemaakt dat hij niet een te hoog bedrag in de aanslag heeft betrokken.

Omtrent de hoogte van de ontwerpkosten is overleg gevoerd. Eiser stelt dat verweerder daarin toezeggingen heeft gedaan tot het verlagen van het bedrag voor ontwerpkosten. De rechtbank is van oordeel dat het in beginsel is toegestaan om in een overlegsituatie standpunten naar voren te brengen waarop in een later stadium wordt teruggekomen. Gelet op de tot de gedingstukken behorende actiepuntenlijst van het overleg behelst de toezegging niet meer dan dat de provincie nog eens goed naar de kosten zou kijken.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur

21. De stellingen van eiseres met betrekking tot de voorfase en het onzorgvuldig handelen van de provincie en/of Gedeputeerde Staten kunnen niet tot verlaging van de aanslag leiden. Verweerder heeft als uitgangspunt de RINAS/IPO-normen gevolgd. Dat de door verweerder daarvan bepleite afwijkingen thans niet door de rechtbank worden gehonoreerd, betekent niet dat verweerder willekeur kan worden verweten. Ook kan, anders dan eiser bepleit, niet worden gezegd dat verweerder onvoldoende zorgvuldig is geweest bij het vaststellen van de aanslag. Er is uitvoerig met eiser overleg gepleegd en er is voldoende gekeken naar de specifieke situatie bij eiser. Ook het verwijt dat verweerder ten onrechte de door hem ingeschakelde fiscalist als onafhankelijk heeft bestempeld, treft geen doel. Het stond verweerder vrij een externe deskundige in te schakelen en deze – omdat de adviseur niet in dienst is van verweerder – als onafhankelijk aan te duiden. Eiser kan hierdoor niet hebben verwacht dat verweerder ook de beslissingsbevoegdheid bij die deskundige zou leggen.

22. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het doelvermogen moet worden verminderd met € 72.892 (vervanging afdekking) + € 233.101 (kosten monitoring) + € 23.310 (10% opslag monitoring) = € 329.303. Verhoogd met 10% toeslag risicofonds bedraagt de vermindering van het doelvermogen in totaal € 362.233. De aanslag moet worden vastgesteld op € 5.016.992 - € 362.233 = € 4.654.759. Verweerders beroep op interne compensatie zoals ingenomen in zijn conclusie van dupliek kan gelet op het oordeel van de rechtbank over de kosten van de extra dikke bovenafdichtingslaag niet slagen. De rentevergoeding dient dienovereenkomstig te worden aangepast.

Proceskosten

23. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.570 (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 244, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de conclusie van repliek en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490 en een wegingsfactor 1,5. De in de bezwaarfase toegekende vergoeding van € 729 komt hierop in mindering indien deze reeds is uitbetaald. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

-

verklaart het beroep gegrond;

-

vernietigt de uitspraak op bezwaar;

-

vermindert de aanslag nazorgheffing tot een bedrag van € 4.654.759;

-

bepaalt dat de rentevergoeding dienovereenkomstig wordt aangepast;

-

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

-

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.570;

-

gelast dat verweerder de proceskosten van eiser van € 328 vergoedt.