Rechtbank Gelderland, 03-09-2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:5501, AWB - 15 _ 78

1. Eiseres is gebruiker van het object. Het betreft een camping met 76 toeristische plaatsen, 48 seizoensplaatsen, 207 jaarplaatsen, 10 verhuurcaravans en 2 trekkershutten. Voorts behoort tot het object een winterstalling voor 33 caravans. Op het object zijn aanwezig een restaurant, bar, snackbar, overdekt zwembad, sportvoorzieningen, wasvoorzieningen, verwarmd sanitair en een camperservicestation.

2. Aan eiseres is als gebruiker een aanslag OZBG opgelegd. Hierbij is het tarief voor niet-woningen gehanteerd.

3. In geschil is of aan eiseres, gelet op het bepaalde in artikel 220a van de Gemeentewet, terecht een aanslag OZBG is opgelegd. Indien voorgaande vraag bevestigend moet worden beantwoord, is in geschil of verweerder artikel 220e van de Gemeentewet, de zogenoemde woondelenvrijstelling, juist heeft toegepast.

4. Ingevolge artikel 220 van de Gemeentewet kunnen onder de naam onroerende-zaakbelasting (hierna ook: OZB) een belasting worden geheven van de gebruikers van een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot bewoning dient (letter a: hierna aangeduid als gebruikersheffing) en een belasting van – kort gezegd – de eigenaren van een onroerende zaak (letter b: hierna aangeduid als de eigenarenheffing).

5. Het eerste lid van artikel 220a van de Gemeentewet bepaalt dat als onroerende zaak wordt aangemerkt de onroerende zaak als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ). Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een onroerende zaak in hoofdzaak tot bewoning dient indien de waarde die op grond van hoofdstuk IV van de Wet WOZ is vastgesteld voor de onroerende zaak, in hoofdzaak kan worden toegerekend aan delen van de onroerende zaak die dienen tot woning dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden. De rechtbank zal in het hierna volgende spreken van woningen en niet-woningen.

6. Ingevolge artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ wordt voor de toepassing van die wet als één onroerende zaak aangemerkt een geheel van twee of meer gebouwde eigendommen, ongebouwde eigendommen, afzonderlijk te gebruiken delen daarvan of samenstellen daarvan dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd.

7. De maatstaf van heffing is de voor de Wet WOZ vastgestelde waarde (artikel 220c van de Gemeentewet). Ingevolge artikel 220e van de Gemeentewet blijft bij de gebruikersheffing van niet-woningen buiten aanmerking de waarde van de delen van de onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dienen of in hoofdzaak dienstbaar zijn aan woondoeleinden. Ingevolge artikel 220f van de Gemeentewet wordt onderscheid gemaakt in tarieven voor zover onroerende zaken wel of niet in hoofdzaak tot woning dienen.

8. Eiseres is exploitant van een camping. Niet in geschil tussen partijen is dat de gehele onroerende zaak moet worden aangemerkt als een terrein bestemd voor verblijfsrecreatie dat als zodanig door eiseres wordt geëxploiteerd en daarom op grond van artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ als één object moet worden aangemerkt en als zodanig moet worden gewaardeerd. Partijen verschillen van mening over de vraag of de tot de onroerende zaak van eiseres behorende recreatieve opstallen en aanhorige onroerende zaken – waaronder de ondergrond en omliggende grond (hierna: recreatiewoningen) tot woning dienen of dienstbaar zijn aan woondoeleinden als bedoeld in de artikelen 220a en 220e van de Gemeentewet. Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Gemeentewet (1996-1997, 25.037) en vaste jurisprudentie volgt dat recreatiewoningen als woningen bestempeld dienen te worden. Verweerder stelt dat bij de onderhavige recreatiewoningen de recreatieve functie (verblijfsrecreatie gericht op ontspanning en vermaak) van de onroerende zaken en de bedrijfsmatige exploitatie daarvan voorop staan en dat geen sprake is van een woonfunctie.

9. Op 1 januari 1995 is artikel 220b, eerste lid, letter c (thans letter b) in de Gemeentewet opgenomen, welke bepaling het ter beschikking stellen van een onroerende zaak voor volgtijdig gebruik aanmerkt als gebruik door degene die de onroerende zaak ter beschikking heeft gesteld. Hierbij werd vooral gedacht aan het volgtijdig gebruik van recreatiewoningen (Kamerstukken II, 1989-1990, 21591, nr. 3, pag 69/70, artikelsgewijze toelichting op het oorspronkelijk voorgestelde artikel 219a van de Gemeentewet, welke wijziging later werd opgenomen in artikel 220b van de Gemeentewet van wetsvoorstel 23217 en per 1 januari 1995 in werking is getreden). In zijn arrest van 24 april 2009, nr. 43531, ECLI NL:HR:2009:LJN BI1975, bevestigde de Hoge Raad dat het ter beschikking stellen van bungalows op een vakantiepark voor volgtijdig gebruik voor relatief korte perioden aan wisselende huurders moet worden aangemerkt als gebruik door degene die de bungalows ter beschikking stelt.

10. Op 1 januari 1997 is in artikel 220f van de Gemeentewet de mogelijkheid van tariefdifferentiatie tussen woningen en andere onroerende zaken geïntroduceerd. Bij de behandeling van het betreffende wetsvoorstel (25037) is onder andere het volgende opgemerkt:

11. Uit het voorgaande blijkt dat de wetgever voor het onderscheid tussen woningen en niet-woningen heeft willen aansluiten bij het onderscheid dat voor de

- onroerende zaken die gedurende een deel van het jaar worden gebruikt voor woondoeleinden en waarbij het gebruik gedurende een deel van het jaar is beperkt;

- een niet-zelfstandige eenheid (studentenwoningen, bejaardenwoningen);

- een complex van onzelfstandige bejaardenwoningen of onzelfstandige studenteneenheden;

- een onroerende zaak die volledig dienstbaar is aan woondoeleinden (bijvoorbeeld een garagebox). Hiermee wordt bereikt dat het voor de belastingcapaciteit geen verschil maakt of de garagebox tezamen met de woning een samenstel vormt of dat de garagebox een afzonderlijke onroerende zaak is.(…)”.

12. Met ingang van 1 januari 2005 is artikel 16, eerste lid, onderdeel e, in de Wet WOZ opgenomen. Ingevolge deze bepalingen moeten terreinen bestemd voor verblijfsrecreatie die als zodanig worden geëxploiteerd als één object worden aangemerkt en als zodanig worden gewaardeerd. In de wetsgeschiedenis van deze bepaling is, voor zover van belang, het volgende vermeld:

13. Met ingang van 1 januari 2006 is de vrijstelling van de gebruikersheffing voor woningen ingevoerd (wetsvoorstel 30096). Uit de memorie van toelichting blijkt de volgende bedoeling van de wetgever:“Met het afschaffen van de OZB-gebruikersheffing op woningen wordt een einde gemaakt aan een belasting die bij burgers veel irritatie oproept. Tegelijk wordt met het wetsvoorstel een grens gesteld aan de mate waarin de tarieven op onroerende zaken kunnen stijgen. Burgers en bedrijven klagen hier terecht over. Het beoogde effect van deze maatregelen is zowel lastenverlichting op gemeentelijk niveau als beheersing van de lokale lasten. Bovendien wordt aldus voorkomen dat gemeenten de heffing van OZB gebruiken om inkomensbeleid te voeren en daarmee ongewild het sociaal-economische beleid van de rijksoverheid doorkruisen “ (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 3, pag 2 en 4). Over de vraag of een onroerende zaak tot woning dient wordt opgemerkt dat dit ervan afhankelijk is of de waarde die op grond van hoofdstuk IV van de Wet WOZ voor die onroerende zaak is vastgesteld, in hoofdzaak kan worden toegerekend aan die delen van de onroerende zaak die tot woning dienen dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 3, pag 8). Op pagina 11 van de memorie van toelichting wordt in een tabel een overzicht gegeven van de inkomenseffecten van de voorgestelde wetswijziging. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt ingegaan op de omstandigheid dat de beoogde lastenverlaging mogelijk niet voor alle huishoudens zal worden geëffectueerd vanwege het bestaande kwijtscheldingsbeleid (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 8, pag 22/23). Bij amendement van kamerlid De Pater-van der Meer is de woondelenvrijstelling van artikel 220e van de Gemeentewet in het wetsvoorstel opgenomen. In de toelichting op dit amendement wordt opgemerkt dat het beoogt ook huishoudens die een in hoofdzaak niet-woning bewonen, zoals woningen die behoren bij bedrijfspanden, te laten profiteren van de afschaffing van de gebruikersheffing (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 19).

14. De rechtbank overweegt met betrekking tot het geschil als volgt. Ingevolge artikel 220f van de Gemeentewet wordt sinds 1 januari 1997 onderscheid gemaakt in tarieven voor zover onroerende zaken wel of niet in hoofdzaak tot woning dienen. In het hiervoor in onderdeel 10. opgenomen citaat uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze wetswijziging lijkt de wetgever alle recreatiewoningen, ongeacht het gebruik daarvan of de wijze van exploitatie, als woningen aan te merken. Daarentegen worden in de aldaar genoemde Regeling belastingcapaciteit, waarbij de wetgever beoogde aan te sluiten, woningen onderscheiden in woningen die tot hoofdverblijf dienen enerzijds en recreatiewoningen en overige woningen anderzijds.

15. Op 1 januari 2005 is de gezamenlijke waardering van recreatieterreinen in artikel 16 van de Wet WOZ opgenomen. Met het wetsvoorstel werd beoogd de te onderscheiden onroerende zaken die zich op een terrein voor verblijfsrecreatie bevinden niet meer afzonderlijk, maar als één geheel te waarderen. Hiermee zou in strijd zijn de door eiseres voorgestane afzonderlijke waardering van woningen en niet-woningen op dat terrein. In het hiervoor in onderdeel 12. opgenomen citaat met betrekking tot deze wetswijziging wordt echter opgemerkt dat voor zover het recreatieterrein bestaat uit woningen (recreatiewoningen en onroerende stacaravans) die worden verhuurd, dat gedeelte in de praktijk kan worden gewaardeerd op basis van de exploitatiemogelijkheden. Daarbij wordt opgemerkt dat voor zover het woningen betreft waardering op de vervangingswaarde namelijk niet aan de orde is. Gelet op de omstandigheid dat het citaat en de voorgestelde wijziging van artikel 16 van de Wet WOZ betrekking hebben op de objectafbakening en de waardering van onroerende zaken, kan hieruit naar het oordeel van de rechtbank slechts worden afgeleid dat de wetgever niet wilde dat recreatiewoningen op een bedrag hoger dan de waarde in het economische verkeer zouden worden gewaardeerd. Of de wetgever hiermee recreatiewoningen op een terrein voor verblijfsrecreatie ook voor de heffing van OZB als woningen in de zin van de artikelen 220a en 220e Gemeentewet heeft willen aanmerken, kan hieruit niet worden afgeleid.

16. Uit voornoemde wetsgeschiedenis komt geen helder beeld naar voren. Als gekeken wordt naar de functie van de onroerende zaken, staat bij verblijf op een recreatiepark niet zozeer de woonfunctie van de onroerende zaak (het verschaffen van onderdak met mogelijkheid tot verblijf, slapen, eten, gebruik sanitair), maar veeleer de recreatieve functie (verblijfsrecreatie gericht op ontspanning en vermaak) voorop. Naar spraakgebruik vereisen wonen en tot woning dienen een zekere duurzaamheid en de mogelijkheid permanent te verblijven, en is een recreatiewoning bedoeld voor kort (althans niet permanent) verblijf. Niemand gaat naar spraakgebruik in de zomervakantie twee weken wonen op een bungalowpark.

17. Op 1 januari 2006 is de gebruikersheffing OZB voor tot woning dienende onroerende zaken afgeschaft. De rechtbank overweegt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze wetswijzigingen moet worden afgeleid dat de wetgever daarbij beoogde slechts de inwoners van een gemeente vrij te stellen van de tot op dat tijdstip van hen geheven gebruikersbelasting. Enerzijds werd immers beoogd een einde te maken aan een belasting die bij burgers veel irritatie oproept en anderzijds werd beoogd te voorkomen dat gemeenten met diezelfde belasting (door middel van kwijtschelding) inkomenspolitiek voor hun inwoners zouden bedrijven. Dit blijkt ook uit de aandacht die wordt besteed aan de inkomenseffecten die het wetsvoorstel voor de betreffende burgers per inkomenscategorie zouden hebben. Gelet op de doelgroep, te weten de inwoners van een gemeente, kan het hierbij slechts gaan om onroerende zaken (of delen daarvan) die voor permanente bewoning bestemd zijn. Inwoners zijn immers natuurlijke personen die in de gemeentelijke basisadministratie staan ingeschreven op een adres waar permanente bewoning is toegestaan.

18. In dit verband is nog van belang dat ingevolge artikel 220b, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bij het volgtijdig ter beschikking stellen van onroerende zaken als gebruiker (en dus ook als belastingplichtige) wordt aangemerkt niet de feitelijke gebruiker (de recreant), maar degene die de onroerende zaak ter beschikking stelt (de exploitant). De wetgever heeft hierbij onder andere recreatiewoningen op het oog gehad. In casu is het eiseres die recreatieverblijven voor kortstondig gebruik ter beschikking stelt aan derden en daarom als belastingplichtige moet worden aangemerkt.

19. De rechtbank acht ook het arrest van de Hoge Raad van 15 november 2013 (nr. 11/05565, ECLI:NL:HR:2013:1125) van belang. Hierin besliste de Hoge Raad dat voor inwoners van een verpleeg- of verzorgingstehuis hun verblijf aldaar het karakter van wonen heeft, bij welk oordeel een belangrijke rol was weggelegd voor de duurzaamheid van het verblijf in de betreffende instelling en de verplichting op het adres van die instelling te worden ingeschreven. Alhoewel het in dit arrest ging om onzelfstandige onderdelen van een onroerende zaak, ziet de rechtbank geen belemmering de duurzaamheid van het verblijf ook in onderhavige zaak (waar het ook gaat om geheel zelfstandige onroerende zaken) als een doorslaggevend argument te gebruiken.

20. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat zowel voor de gebruikersheffing als voor de eigenarenheffing een onroerende zaak (of een deel daarvan) slechts (in hoofdzaak) tot woning dient als deze bestemd is voor permanente bewoning door de feitelijke gebruiker. Gesteld noch gebleken is dat permanente bewoning van de recreatiewoningen op grond van de gemeentelijke voorschriften is toegestaan. De onderhavige recreatiewoningen zijn daarom niet bestemd voor permanente bewoning, zodat deze niet als woning in voornoemde zin kunnen worden aangemerkt.

21. Verweerder heeft daarom terecht een aanslag gebruikersheffing opgelegd en hierbij de woondelenvrijstelling buiten toepassing gelaten. Het beroep moet worden verworpen.