Rechtbank Gelderland, 29-09-2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:6020, AWB - 14 _ 8811, 14_8812

1. Eiseres is eigenaar van de objecten. Het geheel betreft een recreatiepark met een winkel en horecagelegenheid gelegen in de bossen aan de rand van [Z] . Het park bestaat onder meer uit 70 recreatiechalets, 133 recreatiecaravans en 127 jaarplaatsen en 476 plaatsen voor caravans en tenten. Verder zijn op het park aanwezig een receptie/kantoor, een semi overdekt zwembad met sauna, sanitaire- en wasruimten, een speelhuis, werkplaatsen en diverse speelvelden voor onder meer voetbal, volleybal, jeu de boules, tennis en midgetgolf.

2. De objecten liggen binnen het bestemmingsplan “ [D] ”. De bestemming is recreatiedoeleinden en permanente bewoning is niet toegestaan.

3. De winkel en het horecapand zijn aan derden verhuurd. Het recreatiepark wordt door eiseres zelf geëxploiteerd. De rechtbank zal het door eiseres zelf geëxploiteerde gedeelte hierna aanduiden als het recreatiepark.

4. Verweerder heeft aan eiseres aanslagen OZB-eigenaar opgelegd voor alle objecten. Voor het recreatiepark is aan eiseres tevens een aanslag OZB-gebruiker opgelegd. Het tarief voor niet-woningen is toegepast.

5. In de bezwaarfase heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens de hoorzitting op 18 augustus 2014 zijn in totaal 56 objecten van verschillende belastingplichtigen besproken, waaronder de onderhavige objecten van eiseres. De hoorzitting duurde 60 minuten. De gemachtigde van eiseres was eveneens gemachtigde in de andere zaken.

6. Verweerder heeft in één geschrift uitspraken op bezwaar gedaan en hierbij de WOZ-beschikkingen en OZB-aanslagen met betrekking tot het recreatiepark en de winkel gehandhaafd en ter zake geen kostenvergoeding toegekend. Verweerder heeft de WOZ-waarde en de OZB-aanslag met betrekking tot het horecapand verminderd. Hij heeft aan eiseres een kostenvergoeding toegekend van € 533. Dit bedrag bestaat uit € 243 voor het indienen van een bezwaarschrift, € 30 voor het bijwonen van de hoorzitting en een deskundigenvergoeding van € 260 inclusief BTW.

7. Eiseres heeft in één geschrift beroep ingesteld tegen de uitspraken op bezwaar. De rechtbank heeft het beroep geadministreerd onder de nummers 14/8811 (recreatiepark) en 14/8812 (winkel).

8. Tussen partijen is in geschil:

- de waarde van het recreatiepark en van de winkel;

- of het recreatiepark (met name de daarop gelegen recreatiewoningen) in hoofdzaak tot woning dient als bedoeld in artikel 220a van de Gemeentewet;

- of de recreatiewoningen moeten worden aangemerkt als gedeelten van een onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dienen als bedoeld in artikel 220e van de Gemeentewet;

- of verweerder terecht het tarief voor niet-woningen heeft toegepast;

- of verweerder met betrekking tot het horecapand de kostenvergoeding voor de hoorzitting in de bezwaarfase tot een juist bedrag heeft vastgesteld.

9. Partijen hebben in beroep overeenstemming bereikt over de waarde van de onroerende zaken. De waarde van het recreatiepark moet worden verminderd tot € 6.062.000 en de waarde van de winkel tot € 136.000. De rechtbank zal dienovereenkomstig beslissen en de beroepen in zoverre gegrond verklaren.

10. Ingevolge artikel 220 van de Gemeentewet kunnen onder de naam onroerende-zaakbelasting een belasting worden geheven van de gebruikers van een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot bewoning dient (letter a: hierna aangeduid als gebruikersheffing) en een belasting van – kort gezegd – de eigenaren van een onroerende zaak (letter b: hierna aangeduid als de eigenarenheffing).

11. Het eerste lid van artikel 220a van de Gemeentewet bepaalt dat als onroerende zaak wordt aangemerkt de onroerende zaak als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet WOZ. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een onroerende zaak in hoofdzaak tot bewoning dient indien de waarde die op grond van hoofdstuk IV van de Wet WOZ is vastgesteld voor de onroerende zaak, in hoofdzaak kan worden toegerekend aan delen van de onroerende zaak die dienen tot woning dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden. De rechtbank zal in het hierna volgende spreken van woning en niet-woning.

12. Ingevolge artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ wordt voor de toepassing van die wet als één onroerende zaak aangemerkt een geheel van twee of meer gebouwde eigendommen, ongebouwde eigendommen, afzonderlijk te gebruiken delen daarvan of samenstellen daarvan dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd.

13. De maatstaf van heffing is de voor de Wet WOZ vastgestelde waarde (artikel 220c van de Gemeentewet). Ingevolge artikel 220e van de Gemeentewet blijft bij de gebruikersheffing van niet-woningen buiten aanmerking de waarde van de delen van de onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dienen of in hoofdzaak dienstbaar zijn aan woondoeleinden. Ingevolge artikel 220f van de Gemeentewet wordt onderscheid gemaakt in tarieven voor zover onroerende zaken wel of niet in hoofdzaak tot woning dienen.

14. Eiseres is exploitant van een camping annex bungalowpark. Niet in geschil tussen partijen is dat de gehele onroerende zaak moet worden aangemerkt als een terrein bestemd voor verblijfsrecreatie dat als zodanig door eiseres wordt geëxploiteerd en daarom op grond van artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ als één object moet worden aangemerkt en als zodanig moet worden gewaardeerd. Partijen verschillen echter van mening over de vraag of de tot de onroerende zaak van eiseres behorende recreatiewoningen (bungalows en onroerende stacaravans) tot woning dienen als bedoeld in de artikelen 220a en 220f van de Gemeentewet. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de recreatiewoningen naar hun uitrusting en gebruiksmogelijkheden aangemerkt moeten worden als woningen en dat recreatiewoningen in de wetsgeschiedenis ook als zodanig worden genoemd. Verweerder stelt dat bij de onderhavige recreatiewoningen de recreatieve functie (verblijfsrecreatie gericht op ontspanning en vermaak) van de onroerende zaken en de bedrijfsmatige exploitatie daarvan voorop staan en dat geen sprake is van een woonfunctie.

15. Op 1 januari 1995 is artikel 220b, lid 1, letter c (thans letter b) in de Gemeentewet opgenomen, welke bepaling het ter beschikking stellen van een onroerende zaak voor volgtijdig gebruik aanmerkt als gebruik door degene die de onroerende zaak ter beschikking heeft gesteld. Hierbij werd vooral gedacht aan het volgtijdig gebruik van recreatiewoningen (Kamerstukken II, 1989-1990, 21591, nr. 3 pag. 69/70, artikelsgewijze toelichting op het oorspronkelijk voorgestelde artikel 219a Gemeentewet, welke wijziging later werd opgenomen in artikel 220b Gemeentewet van wetsvoorstel 23217 en per 1 januari 1995 in werking is getreden). In zijn arrest van 24 april 2009, nr. 43531, ECLI:NL:HR:2009:BI1975, bevestigde de Hoge Raad dat het ter beschikking stellen van bungalows op een vakantiepark voor volgtijdig gebruik voor relatief korte perioden aan wisselende huurders moet worden aangemerkt als gebruik door degene die de bungalows ter beschikking stelt.

16. Op 1 januari 1997 is in artikel 220f van de Gemeentewet de mogelijkheid van tariefdifferentiatie tussen woningen en andere onroerende zaken geïntroduceerd. Bij de behandeling van het betreffende wetsvoorstel (25037) is onder andere het volgende opgemerkt:

17. Uit het voorgaande blijkt dat de wetgever voor het onderscheid tussen woningen en niet-woningen heeft willen aansluiten bij het onderscheid dat voor de Financiële-verhoudingswet wordt gemaakt. Op grond van artikel 14 van deze wet is de Regeling belastingcapaciteit uitgevaardigd (Ministeriële regeling van 14 november 1996/Nr. VFO93/4/U354, Stcrt. 1996/239). In artikel 1 van deze regeling worden woningen gedefinieerd als onroerende zaken welke in hoofdzaak tot bewoning dienen. Niet-woningen zijn alle overige onroerende zaken. In de toelichting bij deze regeling worden woningen onderscheiden in woningen dienend tot hoofdverblijf, woningen met praktijkruimte en recreatiewoningen en overige woningen. Voor zover van belang wordt in de toelichting het volgende opgemerkt:

- onroerende zaken die gedurende een deel van het jaar worden gebruikt voor woondoeleinden en waarbij het gebruik gedurende een deel van het jaar is beperkt;

- een niet-zelfstandige eenheid (studentenwoningen, bejaardenwoningen);

- een complex van onzelfstandige bejaardenwoningen of onzelfstandige studenteneenheden;

- een onroerende zaak die volledig dienstbaar is aan woondoeleinden (bijvoorbeeld een garagebox). Hiermee wordt bereikt dat het voor de belastingcapaciteit geen verschil maakt of de garagebox tezamen met de woning een samenstel vormt of dat de garagebox een afzonderlijke onroerende zaak is.(…)”.

18. Met ingang van 1 januari 2005 is artikel 16, eerste lid, onderdeel e, in de Wet WOZ opgenomen. Ingevolge deze bepalingen moeten terreinen bestemd voor verblijfsrecreatie die als zodanig worden geëxploiteerd als één object worden aangemerkt en als zodanig worden gewaardeerd. In de wetsgeschiedenis van deze bepaling is, voor zover van belang, het volgende vermeld:

19. Met ingang van 1 januari 2006 is de vrijstelling van de gebruikersheffing voor woningen ingevoerd (wetsvoorstel 30096). Uit de memorie van toelichting blijkt de volgende bedoeling van de wetgever:“Met het afschaffen van de OZB-gebruikersheffing op woningen wordt een einde gemaakt aan een belasting die bij burgers veel irritatie oproept. Tegelijk wordt met het wetsvoorstel een grens gesteld aan de mate waarin de tarieven op onroerende zaken kunnen stijgen. Burgers en bedrijven klagen hier terecht over. Het beoogde effect van deze maatregelen is zowel lastenverlichting op gemeentelijk niveau als beheersing van de lokale lasten. Bovendien wordt aldus voorkomen dat gemeenten de heffing van OZB gebruiken om inkomensbeleid te voeren en daarmee ongewild het sociaal-economische beleid van de rijksoverheid doorkruisen “ (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 3, pag 2 en 4). Over de vraag of een onroerende zaak tot woning dient, wordt in de kamerstukken opgemerkt dat dit ervan afhankelijk is of de waarde die op grond van hoofdstuk IV van de Wet WOZ voor die onroerende zaak is vastgesteld, in hoofdzaak kan worden toegerekend aan die delen van de onroerende zaak die tot woning dienen dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 3, pag 8). Op pagina 11 van de memorie van toelichting wordt in een tabel een overzicht gegeven van de inkomenseffecten van de voorgestelde wetswijziging. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt ingegaan op de omstandigheid dat de beoogde lastenverlaging mogelijk niet voor alle huishoudens zal worden geëffectueerd vanwege het bestaande kwijtscheldingsbeleid (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 8, pag 22/23). Bij amendement van kamerlid De Pater-van der Meer is de woondelenvrijstelling van artikel 220e van de Gemeentewet in het wetsvoorstel opgenomen. In de toelichting op dit amendement wordt opgemerkt dat het beoogt ook huishoudens die een in hoofdzaak niet-woning bewonen, zoals woningen die behoren bij bedrijfspanden, te laten profiteren van de afschaffing van de gebruikersheffing (Kamerstukken II, 2004-2005, 30096, nr. 19).

20. De rechtbank overweegt met betrekking tot het geschil als volgt. Ingevolge artikel 220f van de Gemeentewet wordt sinds 1 januari 1997 onderscheid gemaakt in tarieven voor zover onroerende zaken wel of niet in hoofdzaak tot woning dienen. In het hiervoor in onderdeel 16 opgenomen citaat uit de wetsgeschiedenis van deze wetswijziging lijkt de wetgever alle recreatiewoningen, ongeacht het gebruik daarvan of de wijze van exploitatie, als woningen aan te merken. Daarentegen worden in de aldaar genoemde Regeling belastingcapaciteit, waarbij de wetgever beoogde aan te sluiten, woningen onderscheiden in woningen die tot hoofdverblijf dienen enerzijds en recreatiewoningen en overige woningen anderzijds.

21. Op 1 januari 2005 is de gezamenlijke waardering van recreatieterreinen in artikel 16 van de Wet WOZ opgenomen. Met het wetsvoorstel werd beoogd de te onderscheiden onroerende zaken die zich op een terrein voor verblijfsrecreatie bevinden niet meer afzonderlijk, maar als één geheel te waarderen. Hiermee zou in strijd zijn de door eiseres voorgestane afzonderlijke waardering van woningen en niet-woningen op dat terrein. In het hiervoor in onderdeel 18 opgenomen citaat met betrekking tot deze wetswijziging wordt echter opgemerkt dat voor zover het recreatieterrein bestaat uit woningen (recreatiewoningen en onroerende stacaravans) die worden verhuurd, dat gedeelte in de praktijk kan worden gewaardeerd op basis van de exploitatiemogelijkheden. Daarbij wordt opgemerkt dat, voor zover het woningen betreft, waardering op de vervangingswaarde namelijk niet aan de orde is. Gelet op de omstandigheid dat het citaat en de voorgestelde wijziging van artikel 16 van de Wet WOZ betrekking hebben op de objectafbakening en de waardering van onroerende zaken, kan hieruit naar het oordeel van de rechtbank slechts worden afgeleid dat de wetgever niet wilde dat recreatiewoningen op een bedrag hoger dan de waarde in het economische verkeer zouden worden gewaardeerd. Of de wetgever hiermee recreatiewoningen op een terrein voor verblijfsrecreatie ook voor de heffing van de OZB als woningen in de zin van de artikelen 220a en 220e Gemeentewet heeft willen aanmerken, kan hieruit niet worden afgeleid.

22. Uit voornoemde wetsgeschiedenis komt geen helder beeld naar voren. Als gekeken wordt naar de functie van de onroerende zaken, staat bij verblijf op een recreatiepark niet zozeer de woonfunctie van de onroerende zaak (het verschaffen van onderdak met mogelijkheid tot verblijf, slapen, eten, gebruik sanitair), maar veeleer de recreatieve functie (verblijfsrecreatie gericht op ontspanning en vermaak) voorop. Naar spraakgebruik vereisen wonen en tot woning dienen een zekere duurzaamheid en de mogelijkheid permanent te verblijven, en is een recreatiewoning bedoeld voor kort (althans niet permanent) verblijf. Niemand gaat naar spraakgebruik in de zomervakantie twee weken wonen op een bungalowpark.

23. Op 1 januari 2006 is de gebruikersheffing OZB voor tot woning dienende onroerende zaken afgeschaft. De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis van deze wetswijzigingen moet worden afgeleid dat de wetgever daarbij beoogde slechts de inwoners van een gemeente vrij te stellen van de tot op dat tijdstip van hen geheven gebruikersbelasting. Enerzijds werd immers beoogd een einde te maken aan een belasting die bij burgers veel irritatie oproept en anderzijds werd beoogd te voorkomen dat gemeenten met diezelfde belasting (door middel van kwijtschelding) inkomenspolitiek voor hun inwoners zouden bedrijven. Dit blijkt ook uit de aandacht die wordt besteed aan de inkomenseffecten die het wetsvoorstel voor de betreffende burgers per inkomenscategorie zouden hebben. Gelet op de doelgroep, te weten de inwoners van een gemeente, kan het hierbij slechts gaan om onroerende zaken (of delen daarvan) die voor permanente bewoning bestemd zijn. Inwoners zijn immers natuurlijke personen die in de gemeentelijke basisadministratie staan ingeschreven op een adres waar permanente bewoning is toegestaan.

24. In dit verband is nog van belang dat ingevolge artikel 220b, lid 1, onderdeel b, van de Gemeentewet bij het volgtijdig ter beschikking stellen van onroerende zaken als gebruiker (en dus ook als belastingplichtige) wordt aangemerkt niet de feitelijke gebruiker (de recreant), maar degene die de onroerende zaak ter beschikking stelt (de exploitant). De wetgever heeft hierbij onder andere recreatiewoningen op het oog gehad. In casu is het eiseres die recreatieverblijven voor kortstondig gebruik ter beschikking stelt aan derden en daarom als belastingplichtige moet worden aangemerkt.

25. De rechtbank acht ook het arrest van de Hoge Raad van 15 november 2013 (nr. 11/05565, ECLI:NL:HR:2013:1125) van belang. Hierin besliste de Hoge Raad dat voor inwoners van een verpleeg- of verzorgingstehuis hun verblijf aldaar het karakter van wonen heeft, bij welk oordeel een belangrijke rol was weggelegd voor de duurzaamheid van het verblijf in de betreffende instelling en de verplichting op het adres van die instelling te worden ingeschreven. Alhoewel het in dit arrest ging om onzelfstandige onderdelen van een onroerende zaak, ziet de rechtbank geen belemmering om de duurzaamheid van het verblijf ook in onderhavige zaak (waar het gaat om geheel zelfstandige onroerende zaken) als een doorslaggevend argument te gebruiken.

26. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat zowel voor de gebruikersheffing als voor de eigenarenheffing een onroerende zaak (of een deel daarvan) slechts (in hoofdzaak) tot woning dient als deze bestemd is voor permanente bewoning door de feitelijke gebruiker. Tussen partijen is niet in geschil dat permanente bewoning van de recreatiewoningen op grond van de gemeentelijke voorschriften niet is toegestaan. De onderhavige recreatiewoningen zijn daarom niet bestemd voor permanente bewoning, zodat deze niet als woning in voornoemde zin kunnen worden aangemerkt.

27. Verweerder heeft daarom terecht het recreatiepark als niet-woning aangemerkt, een aanslag gebruikersheffing opgelegd en de woondelenvrijstelling daarbij buiten toepassing gelaten. Ook de aanslag eigenarenheffing is naar het juiste tarief opgelegd. Het beroep tegen de aanslag OZB is met betrekking tot het recreatiepark daarom slechts gegrond voor zover de aanslag moet worden verminderd vanwege de lagere waardering.

28. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar met betrekking tot het horecapand de proceskostenvergoeding voor het bijwonen van de hoorzitting beperkt tot € 30 omdat in die hoorzitting veel bezwaarschriften van dezelfde gemachtigde zijn behandeld. Eiseres maakt bezwaar tegen deze beperking.

29. Artikel 1, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 2, eerste lid en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) bepaalt – voor zover hier van belang – dat een veroordeling in de kosten als bedoeld in de artikelen 7:15 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) betrekking kan hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij de hoogte aan de hand van de bijlage bij het Bpb wordt vastgesteld. Artikel 2, derde lid, van het Bpb bepaalt dat in bijzondere omstandigheden van het eerste lid kan worden afgeweken.

30. Uit de nota van toelichting bij het Bpb volgt dat artikel 2, derde lid, van het Bpb is opgenomen omdat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de forfaitaire regeling onrechtvaardig kan uitpakken. In die gevallen kan een bestuursorgaan of de rechter de volgens het Bpb berekende vergoeding verlagen of verhogen. Daarbij mag geen afbreuk worden gedaan aan het karakter van een tegemoetkoming in de werkelijke kosten, aldus de toelichting. Gelet op deze toelichting dient de uitzondering wegens bijzondere omstandigheden terughoudend te worden toegepast (vgl. Hoge Raad 8 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ0415).

31. Alhoewel de behandeling van veel bezwaarschriften tijdens één hoorzitting aanleiding kan geven de kostenvergoeding per gegrond bezwaar tot € 30 te beperken, ziet de rechtbank daartoe in deze zaak geen grond. Thans is immers gebleken dat niet alleen het bezwaar tegen de waarde van het horecapand gegrond is, maar ook de bezwaren tegen de waarde van het recreatiepark en de winkel. Daarnaast kan bij deze objecten niet worden gesproken van eenvoudige standaardzaken. Gelet hierop zal de rechtbank de kostenvergoeding voor de tijdens de hoorzitting in bezwaar behandelde drie zaken op € 244 (1 punt) vaststellen. Verweerder kan dit bedrag verminderen met het reeds door hem betaalde bedrag van € 30.

32. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De proceskostenvergoeding in beroep wordt vastgesteld op € 2.625, bestaande uit € 1.645 voor kosten van een deskundige (4 uur taxatie winkel en 1 uur bijstand zitting, tegen een tarief van € 65 per uur exclusief BTW overeenkomstig de Richtlijnen van de belastingkamers bij de gerechtshoven; 12 uur taxatie niet-courant recreatiepark gefactureerd tegen € 110 per uur exclusief BTW) en € 980 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt beroepschrift en 1 punt bijwonen zitting, met een waarde per punt van € 490). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.